I SA/RZ 417/24

I SA/Rz 417/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek
Jarosław Szaro
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art.77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1775
art.15 ust. 6 pkt
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi U. C. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2024 r. nr 9009-2024-000266 w przedmiocie kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję K. w S. z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr 0184-2024-005268, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącej U. C. kwotę 4 017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi U. C. (dalej: beneficjentka/skarżąca) jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia 19 czerwca 2024 r. nr 9009-2024-000266, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: Kierownik ARiMR) z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr 0184-2024-005268, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 rok.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 31 maja 2019 r. za pośrednictwem aplikacji e-Wniosek Plus, do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek beneficjentki, w którym ubiegała się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, w tym do: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej (dodatkowej), płatności do powierzchni upraw strączkowych, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych.
Decyzją nr 0184-2019-009305 z dnia 6 grudnia 2019 r. Kierownik ARiMR przyznał beneficjentce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Środki finansowe przyznane powyższą decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Zawiadomieniem z dnia 2 marca 2022 r. Dyrektor ARiMR zawiadomił beneficjentkę - na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika ARiMR nr 0184-2019-009305 z dnia 6 grudnia 2019 r. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone za potwierdzeniem odbioru na adres skarżącej w dniu 18 marca 2022 r.
W dniu 30 marca 2022 r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję nr 9009-2022-000207 o stwierdzeniu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, nieważności decyzji Kierownika ARiMR nr 01842019-009305 z dnia 6 grudnia 2019 r. w sprawie przyznania beneficjentce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
W wyniku rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR decyzją nr 52/2022 z dnia 2 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR nr 9009-2022-000207 z dnia 30 marca 2022 stwierdzającą nieważność decyzji nr 0184-2019009305 z dnia 6 grudnia 2019 r., wydanej przez Kierownika ARiMR. Organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik ARiMR przyznając skarżącej płatność do powierzchni buraków cukrowych rażąco naruszył art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm., dalej: "ustawa o płatnościach").
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1846/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyżej wskazaną, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego z dnia 30 marca 2022 r. i umorzył postępowanie administracyjne.
Następnie Kierownik ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019. W dniu 23 kwietnia 2024 r. decyzją nr 0184-2024-005268 Kierownik ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na mocy decyzji nr 0184-2019-009305 z dnia 6 grudnia 2019 r. w łącznej wysokości [...] zł. Ponadto w uzasadnieniu ww. decyzji Kierownik ARiMR odniósł się do zarzutów wskazanych w/w piśmie beneficjentki z dnia 7 lutego 2024 r. ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego braku możliwości dochodzenia zwrotu przez organ.
Rozpoznając odwołanie, opisaną na wstępie decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek łącznego wystąpienia przesłanek z art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014, ponieważ płatność została dokonana na skutek pomyłki ARiMR, gdyż w dniu wydania decyzji nr 0184-2019-009305 z dnia 6 grudnia 2019 r. Kierownik ARiMR był w posiadaniu decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego nr RG-IV.7165.7.01.2013.JT, a pomimo to wydał decyzję przyznającą płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Jednakże zaistniały błąd organu mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Wskazać należy, iż beneficjentka składając w dniu 31 maja 2019 r. wniosek o przyznanie m.in. płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na rok 2019 dołączyła umowę zawartą w dniu [...] marca 2019 r. z "G. spółka z o.o." z siedzibą w B., która to grupa nie jest przedsiębiorstwem cukrowniczym, ponadto jak wynika z pozostałych dołączonych umów "G. spółka z o.o." z siedzibą w B. sama jest stroną wskazanych umów z podmiotem zajmującym się produkcją cukru. "G. spółka z o.o." z siedzibą w B. została wykreślona z rejestru na podstawie decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 13 grudnia 2013 r. RG-IV.7165.7.1.2013. JT. — nie jest więc grupą, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach. Wskazania wymaga, iż Pani U. C. na dzień składania wniosku tj. na dzień 31 maja 2019 r. powinna wiedzieć, co kryje się pod pojęciem "umowy dostawy" i "przedsiębiorstwa", ponieważ wynikało to bezpośrednio z przepisów prawa, gdzie "umowa dostawy" wyjaśniona została w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, natomiast "przedsiębiorstwo" w Sekcji I Rozdziału II, dotyczących sektora cukru, jak również pkt 114,116 i 118 preambuły do tego rozporządzenia. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie dysponowała umowy dostawy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit, a ustawy o płatnościach lub umowa zawarta z grupą producentów, o której mowa w art. 15 ust 6 pkt 1 lit, b ustawy o płatnościach składając wniosek o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na rok 2019. Tym samym złożona przez skarżącą deklaracja w dniu 31 maja 2019 r. była błędna z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, zaś błąd w rozstrzygnięciu organu mógł zostać wykryty przez beneficjentkę przy dołożeniu należytej staranności. Umowy kontraktacyjne z dnia 4 marca 2019 r. dołączone do wniosku w dniu 31 maja 2019 r. przez beneficjentkę nie spełniły warunku określonego w art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach. Mając na względzie powyższy opisany stan faktyczny sprawy Dyrektor ARiMR stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony art. 7 ust. 3 rozporządzeniem Komisji (UE) Nr 809/2014, czyli łącznego spełnienia następujących przesłanek, ponieważ płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, jednakże błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika. Zgodnie z treścią wyroku I SA/Bd 191/22 z dnia 31 maja 2022 roku, zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odróżnieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna. Rolnik wiedział zatem, że przedłożona umowa nie spełnia warunków przewidzianych przepisami prawa, a więc płatność cukrowa nie przysługuje mu, a w konsekwencji błąd organu w postaci przyznania płatności cukrowej mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty. Rolnik przy dołożeniu należytej staranności mógł się dowiedzieć, że wypłacona mu płatność cukrowa jest nienależna z powodu umowy dostawy zawartej z przedsiębiorstwem, które nie jest przedsiębiorstwem cukrowym.
Według organu II instancji nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Bieg terminu został przerwany przez doręczenie skarżącej w dniu 13 kwietnia 2022 r. decyzji nr 9009-2022-000207 z dnia 30 marca 2022 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r. nr 0184-2019009305 w sprawie przyznania beneficjentce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sanoku nr 0184-2024-005268 z dnia 23 kwietnia 2024 r. oraz umorzenie toczącego się postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Nadto, o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. Naruszenie art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 roku ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności w zw. z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z pkt. 5, sekcja A, część II załącznika II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) NR 234179, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007, poprzez jego niezastosowanie wynikające z nieprawidłowego uznania, że ,,płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, jednakże błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika (tu: skarżącą)", a w konsekwencji, że błąd popełniony przez Kierownika ARiMR w postaci stwierdzenia, że dołączona do wniosku skarżącej umowa kontraktacyjna spełnia warunki przyznania płatności bezpośredniej mógł zostać wykryty przez skarżącą w zwykłych okolicznościach, podczas gdy błąd Kierownika ARiMR nie mógł zostać wykryty przez skarżącą w żadnych okolicznościach, w tym nawet przy dołożeniu należytej staranności, bowiem:
- składając wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2019 skarżąca uznała (i miała prawo uznać), że dysponuje umową dostawy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt. 1 lit. a ustawy o płatnościach poprzez oparcie się na literalnym brzmieniu pojęcia "przedsiębiorstwo" definiowanego przez prawo Unii Europejskiej jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną oraz źródło finansowania (por. orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-41/90 Hofner i Elser przeciwko Macrotron GmbH, Zb. Orz. TS 19921, s.I-1979),
- wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej, prawidłowe odkodowanie normy prawnej przez skarżącą polegające na zinterpretowaniu pojęcia ,,przedsiębiorstwa" jako ,,przedsiębiorstwa cukrowego" nie było możliwe, bowiem pojęcie ,,przedsiębiorstwa" zostało po raz pierwszy zinterpretowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w dniu 17 listopada 2020 roku (sygn. akt. II SA/Bd 772/20), wydanego po upływie 1,5 (!) roku od daty złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności oraz ponad 1 roku (!) od daty wydania decyzji przyznającej płatność na rzecz skarżącej,
- nie można obarczać skarżącej (rolnika), nieposiadającego wykształcenia prawniczego, konsekwencjami niewykonania przez nią szerokiej wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów (przekraczającej wykładnię językową), na podstawie których Skarżącej przyznana została płatność bezpośrednia, jeżeli ich literalne brzmienie w sposób oczywisty wskazywało na spełnienie przez Skarżącego warunków przyznania płatności, tj. zawarcia umowy dostawy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt. l lit. a ustawy o płatnościach, tym bardziej, że w czasie składania przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2019, przedmiotowa norma prawna nie została jeszcze jednoznacznie zinterpretowana w orzecznictwie sądowoadmintracyjnym, zaś zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA, ocenę świadomości i możliwości wykrycia błędu należy ocenić na moment złożenia wniosku,
- wbrew twierdzeniu Dyrektora ARiMR, interpretacja pojęcia ,,przedsiębiorstwa" nie wynika ,,wprost" z obowiązujących przepisów - gdyby tak było, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie toczącej się pod sygn. akt V SA/Wa 1846/22 (por. str. 5 zaskarżonej decyzji) stwierdziłby nieważność decyzji Kierownika ARiMR przyznającej płatność bezpośrednią za rok 2019 na rzecz skarżącej z uwagi na oczywistość naruszenia prawa, tymczasem Dyrektor ARiMR sam przytoczył w treści zaskarżonej decyzji (por. str. 5 zaskarżonej decyzji), że sąd dokonał odkodowania zaskarżonej normy prawnej ,,nie na podstawie bezpośredniego rozumienia tego przepisu, tj. bez stosowania wykładni prawa (tzw. Wykładnia literalna), tylko po zastosowaniu wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej (...),
- wbrew twierdzeniu Dyrektora ARiMR, interpretacja pojęcia ,,przedsiębiorstwa" nie wynika ,,wprost" z obowiązujących przepisów - gdyby tak było, sądy administracyjne nie byłyby zmuszone do rozstrzygania szeregu spraw, w których dokonywały interpretacji rozważanych pojęć,
- gdyby w chwili składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019 skarżąca mogła powziąć wiedzę, że pojęcie ,,przedsiębiorstwa" należy wykładać wyłącznie jako ,,przedsiębiorstwo cukrowe", skarżąca zawarłaby ówcześnie stosowną umowę bezpośrednio z przedsiębiorstwem cukrowniczym tj. spółką pod firmą S. Polska S.A. z siedzibą w W., względnie zaś zawarłaby tę umowę ze spółką pod firmą I. Sp. z.o.o. z siedzibą w B., wpisaną do Rejestru Grup Producentów Rolnych od dnia 27 grudnia 2013 r.,
- wyspecjalizowany organ administracji publicznej, tj. Kierownik ARiMR w sposób błędny odkodował treść normy prawnej pkt. 5 w sekcji A w części II załącznika II do Rozporządzenia 1308/2013 poprzez dokonanie błędnej interpretacji pojęcia ,,przedsiębiorstwa" i jak sam stwierdził w treści Decyzji Kierownika ARiMR - przyznał płatność bezpośrednią na skutek własnego błędu polegającego na dokonaniu błędnej interpretacji przedmiotowego pojęcia,
- nie można przyjąć za Kierownikiem ARiMR oraz Dyrektorem ARiMR, że skarżąca miała możliwość prawidłowego odkodowania przedmiotowej normy prawnej w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. jednostronnego uznania, że pojęcie ,,przedsiębiorstwa" należy interpretować wyłącznie jako pojęcie ,,przedsiębiorstwa cukrowniczego", w sytuacji, w której nie tylko sam wyspecjalizowany i profesjonalny organ administracji publicznej nie dokonał prawidłowej interpretacja przedmiotowego pojęcia, ale również w sytuacji, w której interpretacja przedmiotowego pojęcia musiała stać się przedmiotem szeregu postępowań sądowoadministracyjnych i wymagała dokonania szerokiej analizy przez sądy administracyjne, a także
2. Naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy tak przez Kierownika ARiMR, jak również przez Dyrektora ARiMR, w tym w szczególności poprzez przeprowadzanie postępowania w niepełnym zakresie, z pominięciem istotnych okoliczności, których uwzględnienie musiałoby prowadzić do odmiennego, niż przyjętego przez organ ustalenia, a także zaniechanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia własnego materiału dowodowego mającego na celu dokonanie wnikliwej analizy w zakresie ustalenia w sposób adekwatny i jednoznaczny, czy w dacie składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019 skarżąca wiedziała lub przy zachowaniu należytej staranności mogła się dowiedzieć, że pojęcie ,,przedsiębiorstwa" należy interpretować wyłącznie jako pojęcie ,,przedsiębiorstwa cukrowniczego" np. poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.
3. Naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 1l k.p.a. oraz w zw. z art. 3 ust. l ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji niezawierających kluczowych rozważań w zakresie zaistniałych okoliczności, tj. przede wszystkim poprzez brak jednoznacznego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii braku możliwości dokonania przez skarżącą w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. w dniu 31 maja 2019 roku prawidłowej interpretacji pojęcia ,,umowy dostawy" i "przedsiębiorstwa" zawartych w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, w tym braku dokonania jakichkolwiek rzeczowej oceny świadomości skarżącej co do interpretacji pojęcia ,,umowy dostawy" i ,,przedsiębiorstwa" w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019, a także braku wyjaśnienia jaka jest podstawa stwierdzenia przez organy administracji publicznej, że skarżąca mogła znać (przewidzieć) interpretację przedmiotowego pojęcia ,,przedsiębiorstwa" ponad 1,5 roku przed datą sformułowania tej interpretacji przez judykaturę.
4. Naruszenie art. 3 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i orzeczenie obowiązku zwrotu przyznanych płatności w sytuacji, gdy środki wsparcia bezpośredniego zostały przyznane przez Kierownika ARiMR wskutek popełnionego błędu, niemniej jednak zostały wykorzystane przez Skarżącą zgodnie z celem Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, z dnia 17 grudnia 2013 roku, tj. wytworzone przez skarżącą buraki cukrowe zostały dostarczone przedsiębiorstwu cukrowniczemu (S. S.A.) i przetworzone na cukier, rozdysponowany następnie na terytorium Unii Europejskiej,
5. Naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Kierownika ARiMR w sposób nierzetelny, a w konsekwencji obarczenie skarżącej błędem popełnionym przez pracowników organu administracji publicznej i orzeczenie obowiązku zwrotu przyznanych płatności pomimo faktu, że płatność została dokonana na skutek pomyłki Kierownika ARiMR, która nie mogła zostać wykryta przez Skarżącą i wykorzystana na cel zgodny z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, z dnia 17 grudnia 2013 roku,
6. Naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nakładającego obowiązek rozpoznawania sprawy przez organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego interpretowane ściśle, przy wykluczeniu wszelkiej analogii na niekorzyść obywatela jak również zapewnienie obywatelom możliwości prawnego zabezpieczenia oraz egzekwowania wolności i praw poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym w szczególności zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasady lojalności państwa względem obywateli), a także naruszenie zasady ochrony słusznie nabytych praw i orzeczenie obowiązku zwrotu przyznanych płatności w sytuacji, gdy środki wsparcia bezpośredniego zostały przyznane przez Kierownika ARiMR wskutek popełnionego przez niego błędu, niemniej jednak zostały wykorzystane przez Skarżącą zgodnie z celem Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, z dnia 17 grudnia 2013 roku, tj. wytworzone przez skarżącą buraki cukrowe zostały dostarczone przedsiębiorstwu cukrowniczemu (S. S.A.) i przetworzone na cukier, rozdysponowany następnie na terytorium Unii Europejskiej,
7. Naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROTOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, podczas gdy, biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. wniosek o przyznanie przedmiotowej płatności w dniu 31 maja 2019 r. zaś zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania sporządzone przez organ zostało doręczone skarżącej w dniu 30 stycznia 2024 r., tj. po upływie ponad 4,5 lat od dnia zaistnienia nieprawidłowości, oczywistym jest, że doszło do przedawnienia przedmiotowego roszczenia. Dyrektor ARiMR formułuje różne oceny prawne w tym samym stanie faktycznym i prawnym, czym rażąco narusza również art. 8 § 2 k.p.a. o czym świadczy fakt, że m.in. w analogicznym postępowaniu prowadzonym w sprawie Pana J. I. (znak: 0184-64070-0184-00000040/23) w decyzji nr 9009-2023-001822 z dnia 21 sierpnia 2023 r., Dyrektor ARiMR wskazał, że przerwanie biegu przedawnienia miało miejsce dopiero w wyniku skutecznego doręczenia Panu J. I. zawiadomienia o wszczęciu analogicznego do niniejszego postępowania (nie zaś decyzji stwierdzającej nieważność) a także, że w sprawie tej przedawnienie nastąpiłoby z dniem 31 maja 2023 r. (por. str. 19 uzasadnienia ww. decyzji), a które to naruszenia miały istotny wpływ na wyniki sprawy, bowiem doprowadziły do
8. Naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika ARiMR, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że brak było jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do jej utrzymania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie zarzuty zasługują na uznanie.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej, jakoby kontrolowane decyzje zostały wydane po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. W sytuacji faktyczno-prawnej skarżącej związanej z przyznaną płatnością podjęte zostały czynności, które doprowadziły do przerwania biegu czteroletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w tym przepisie. Czynności związane z opisanym na wstępie postępowaniem nieważnościowym, które zmierzało do odzyskania wypłaconych środków to jest decyzja nr 9009-2022-000207 z dnia 30 marca 2022 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r. nr 0184-2019009305 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, doręczonej skarżącej 13 kwietnia 2022 r., spełniało kryteria "każdego aktu organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości". Bez znaczenia dla opisanego skutku prawnego pozostaje to, jaki organ władzy te czynności podjął, podobnie jak to, czy te działania ostatecznie okazały się skuteczne. Nie upłynął natomiast maksymalny termin przedawnienia wynoszący 8 lat.
Zauważyć należy, że do podobnej problematyki jak w rozpoznawanej sprawie to jest ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego związanych z płatnościami do powierzchni uprawy buraków cukrowych WSA w Rzeszowie odniósł się w wyrokach w sprawach prowadzonych np. pod sygn. akt I SA/Rz 625/23, I SA/Rz 560/23, I SA/Rz 535/23, I SA/Rz 548/23. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zajęte w tych sprawach. Dlatego też przypomnieć należy, że na obecnym etapie postępowania nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie płatność cukrowa została przyznana beneficjentowi, mimo braku spełnienia przesłanek, o których mowa w art.15 ust. 6 pkt 1 ustawy o płatnościach, bowiem dołączona do wniosku o płatność umowa dostawy buraków cukrowych nie została zawarta ani z przedsiębiorstwem cukrowniczym, ani z grupą producentów rolnych. Stwierdzenie to stanowiło podstawę do wszczęcia przez organy Agencji postępowania o zwrot nienależnie przyznanych płatności.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199, dalej: ustawa o Agencji), środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków.
Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ww. ustawy).
Regulacje unijne przewidują przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Stosownie do art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Wyłączenie z obowiązku zwrotu dotyczy zatem sytuacji, gdy łącznie zostały spełnione następujące przesłanki: 1) dana płatność została przekazana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz 2) błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
Zaznaczenia wymaga, że przepisy rozporządzenia nr 809/2014 nie definiują pojęcia pomyłki organu, natomiast w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia, jako wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1831/18).
Nadto zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Oznacza to, że działanie organu jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Natomiast ocena, co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika, winna uwzględniać zarówno charakter nieprawidłowości będącej podstawą ustalenia i wypłacenia kwoty nienależne pobranych płatności, jak i akcentowane w orzecznictwie sądowym prawo rolnika do działania w zaufaniu do zgodności z prawem działań organu zajmującego się przyznawaniem płatności. Możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 to zatem nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik, przy dołożeniu należytej staranności, mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że to na organie orzekającym w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności, ciąży obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności wpływających na obowiązek zwrotu nienależnych płatności. W związku z tym, organ prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnej płatności, powinien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10, 9 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2843/18).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że poza sporem jest, że przedmiotowa płatność została dokonana na skutek pomyłki organu. Płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały przyznane decyzją z 6 grudnia 2019 r. Środki finansowe przyznane powyższą decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez skarżącą we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 18 grudnia 2019 r. oraz 9 stycznia 2020 r. Obie te czynności podjęto mimo posiadania przez ARiMR (od 2014 r.) wiedzy o wykreśleniu kontrahenta skarżącej G. spółka z o.o. z/s w B. z Rejestru Grup Producentów Rolnych.
Dyrektor ARiMR uznał natomiast, że nie wystąpiła druga przesłanka do zastosowania wyłączenia obowiązku zwrotu. Zdaniem organu odwoławczego, błąd organu mógł zostać wykryty przez beneficjentkę w zwykłych okolicznościach, gdyż w dacie składania wniosku posiadał on wiedzę o wykreśleniu G. spółka z o.o. z rejestru Grup Producentów Rolnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że skarżąca o tym nie wiedziała, skoro to skarżącą obciążał obowiązek dołożenia staranności na etapie wypełniania i składania wniosku o przyznanie płatności, podpisała oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności.
Skarżąca nie zaprzeczyła, że wiedziała o wykreśleniu kontrahenta z rejestru przedsiębiorców, argumentuje jednak, że pozostawała w przekonaniu o przysługiwaniu jej płatności z uwagi na spełnienie przesłanki jej przyznania, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach w zw. z pkt 5), sekcji A, części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, tj. dotyczącej zawarcia umowy dostawy z "przedsiębiorcą". Według skarżącej, w czasie gdy aplikował o przedmiotową płatność (31 maja 2019 r.) prawidłowa interpretacja pojęcia "umowy dostawy" i "przedsiębiorstwa" nie była możliwa na podstawie literalnego brzmienia powołanych wyżej przepisów. Uznanie, że chodzi wyłącznie o "przedsiębiorstwo cukrownicze" możliwe było najwcześniej od momentu orzeczenia co do wykładni tych pojęć przez sąd administracyjny.
W tak zarysowanym sporze należy w pierwszej kolejności wskazać, że w celu uzyskania przedmiotowej płatności skarżąca musiała spełnić jeden z alternatywnych warunków tj. (1) zawrzeć odpowiednią umowę dostawy albo (2) zawrzeć odpowiednią umowę z grupą producentów rolnych (art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a i b ustawy o płatnościach).
Z decyzji przyznającej płatność nie wynika, na czym polegał błąd organu, tzn. czy organ wówczas przyjął, że beneficjentka przedłożyła umowę dostawy zawartą z przedsiębiorcą, czy umowę zawartą z grupą producentów rolnych. Jak wyżej wskazano, niesporne jest, że widniejąca na umowie jako odbiorca buraków – G. Sp. z o.o. nie była w chwili składania wniosku o płatność grupą producentów rolnych, była natomiast niewątpliwie przedsiębiorcą. Ponieważ pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, do którego odnosi się przepis art.15 ust.6 pkt 1 lit. a, posługuje się terminem "przedsiębiorstwo", to zarówno skarżąca, jak i organ przyznający pomoc, mógł odkodować tę normę zgodnie z literalnym brzmieniem. Jak wynika z wyroku WSA w Warszawie z 28 października 2022r. sygn. akt V SA/Wa 937/22, dopiero zastosowanie dalszych metod wykładni, pozwoliło w prawidłowy sposób zinterpretować treść powyższej przesłanki, jako konieczność zawarcia umowy dostawy z przedsiębiorstwem cukrowniczym.
Skoro zatem z literalnego brzmienia art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach oraz pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 nie wynikało, że umowa dostawy buraków do produkcji cukru powinna zostać zawarta pomiędzy sprzedawcą, a przedsiębiorcą cukrowniczym, to w ocenie Sądu, skarżąca mogła uznać, że zwarcie umowy kontraktacji ze spółką G. Spółka z o.o. z/s w B. – jako przedsiębiorcą - spełnia warunki przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Wprawdzie taka wykładnia omawianego pojęcia była błędna, jednak aby ten błąd wykryć należało sięgnąć do innych metod wykładni niż wykładnia językowa, a więc do wykładni funkcjonalnej, systemowej, celowościowej. Podkreślenia wymaga, że taki sposób wykładni omawianego pojęcia jest obecnie jednolicie stosowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jednakże w 2019 r. (data złożenia wniosku) nie było oczywiste jak należy prawidłowo odkodować normę prawną z art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach w zw. z pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013. Orzecznictwo odnośnie tej kwestii ukształtowało się dopiero w 2021 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 937/22 ). Biorąc zatem pod uwagę, że ocenę świadomości i możliwości wykrycia błędu należy oceniać na moment złożenia wniosku o płatność, należy przyjąć, że skoro warunki przyznania płatności nie wynikały z literalnego brzmienia przepisów i wymagały dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, polegających na wykładni systemowej i celowościowej pojęcia "przedsiębiorstwa", nie można stwierdzić, że beneficjentka mogła wykryć błąd organu "w zwykłych okolicznościach".
W przekonaniu Sądu twierdzenia organu, że błąd w zakresie przyznania płatności cukrowej miał polegać na błędnym uznaniu, że przedłożona z wnioskiem aplikacyjnym umowa kontraktacji spełnia wymogi przyznania płatności określone w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy o płatnościach w zw. z pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 (co było skutkiem błędnego przyjęcia, że kontrahent skarżącej jest grupą producentów rolnych) nie zostały poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, w oparciu o który Sąd mógłby zweryfikować stanowisko organu. Na podstawie akt administracyjnych sprawy nie można stwierdzić, czy błąd w zakresie przyznania płatności dotyczył przesłanki określonej w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) czy też lit. b) ustawy o płatnościach. To zaś w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że nie można wykluczyć, iż błąd organu nie dotyczył w istocie stanu faktycznego jak twierdzi organ, ale uwarunkowań prawnych sprawy (pojęcia "przedsiębiorstwa"), tj. tak jak twierdzi skarżąca.
Sądowi znane jest stanowisko TSUE, że w celu ustalenia, czy pomyłka jest możliwa do wykrycia w zwykłych okolicznościach, należy uwzględnić okoliczność, że od rolników, jako od grupy zawodowej, można oczekiwać zachowania szczególnej staranności przy składaniu wniosków o pomoc oraz świadomości warunków odnoszących się do jej przyznawania (por. wyrok TSUE z 2 lipca 2015 r., JOHANNES DEMMER v. FØDEVAREMINISTERIETS KLAGECENTER, C-684/13, ZOTSiS 2015/7/I-439).
Zdaniem Sądu, powyższe reguły dotyczą jednak zasadniczo kwestii stanu faktycznego objętego świadomością rolnika. W niniejszej sprawie zaś dla oceny legalności wypłaty płatności istotna była również kwestia wykładni pojęcia "przedsiębiorstwa" odnosząca się do stanu prawnego sprawy. Stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji w konfrontacji z argumentami skargi, nie daje podstaw do uznania, że w zwykłych okolicznościach błąd organu mógł zostać wychwycony. W świetle całokształtu okoliczności składających się na obraz niniejszej sprawy, trudno jest uznać, że przy dołożeniu należytej staranności skarżąca mogła się dowiedzieć, że wypłacone jej płatności kwalifikują się jako nienależne. Zważywszy, że w przypadku postępowań o zwrot nienależnie pobranych płatności nie obowiązują tak daleko idące modyfikacje zasad postępowania jak obowiązujące w prowadzeniu postępowań o przyznanie płatności tj. odwrócony ciężar dowodzenia, udzielanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych tylko na żądanie strony, organ winien mieć na uwadze w szczególności takie reguły jak zasada informowania, zasada zaufania i zasada przekonywania.
Z przedstawionych względów Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 7, art.77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, w wysokości 3 600 zł, zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 400 zł, a także zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku i rozważy zasadność prowadzenia postępowania w przedmiocie obciążenia skarżącej obowiązkiem zwrotu płatności.