I SA/Rz 538/22

I SA/Rz 538/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jarosław Szaro /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60, art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. spraw ze skarg W.O. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2022 r. - nr 9009-2022-000531 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów zograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 rok, - nr 9009-2022-000532 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 za rok 2020, - nr 9009-2022-000533 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok 1) uchyla zaskarżone decyzje, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącego W.O. kwotę 2 091 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg W. O. (dalej: strona/skarżący) są decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor Agencji) z [...] czerwca 2022 r.: - nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: Kierownik Agencji) z [...] lutego 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania stronie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 rok,
- nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Agencji z [...] lutego 2022r., nr [...], o odmowie przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014- 2020) na rok 2020,
- nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Agencji z [...] lutego 2022 r., nr [...] o odmowie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 10 czerwca 2020r. do Kierownika Agencji wpłynął wniosek strony o przyznanie na 2020 r. płatności:
- w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (do jednolitej płatności obszarowej, płatności dodatkowej oraz płatności za zazielenienie) zadeklarowano działki rolne (A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T, U, V, W, X, Y.W) o łącznej powierzchni 262,20 ha,
- dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) - zadeklarowano działki rolne o łącznej pow. 262,20 ha, w tym typ specyficzny strefa II (podgórskie) o łącznej powierzchni 261,56 ha oraz ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I o łącznej powierzchni 0,64 ha,
- rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 rok - zadeklarowano działki rolne o łącznej pow. 257,80 ha, w tym w ramach realizacji wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże działki rolne o pow. 125,00 ha oraz działki rolne w ramach realizacji wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże o pow. 132,80 ha.
W toku kontroli administracyjnej Kierownik Agencji zweryfikował m.in. z wykorzystaniem wykazów zmieszczonych na Portalu ARiMR czy w przedmiotowej sprawie nie zostały stworzone sztuczne warunki dla uzyskania płatności. Weryfikacja ta polegała na sprawdzeniu danych dostępnych w systemach (lACS, ZSZIK), dokumentach EP oraz bazy Krajowego Rejestru Sadowego.
W odpowiedzi na wezwanie organu, strona wyjaśniła, że prowadzi samodzielne, odrębne gospodarstwo rolne, którym zarządza od 20 lat. Jest rolnikiem w myśl definicji przepisów wspólnotowych i prowadzi działalność rolniczą wykonując niezbędne zabiegi agrotechniczne w celu utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Dysponuje własnym sprzętem rolniczym (ciągniki rolnicze Ursus i \/altra). Prowadzi działalność rolnicza na gruntach własnych oraz dzierżawionych. Ogół powierzchni dzierżawionych działek w jego gospodarstwie obejmuje powierzchnię 236,09 ha. Strona wyjaśniła, że z uwagi na wydzierżawienie części działek będących jej własnością innym rolnikom nie jest w ich posiadaniu. Nie ujął ich we własnym wniosku ze względu na ekonomikę prowadzenia gospodarstwa rolnego, zmniejszenie kosztów dojazdów, nadzoru. Pozwala to zdaniem strony uchronić grunty przez tzw. zajazdami samowolnym uprawianiem gruntów przez osoby trzecie), a także wypalaniem traw w okresie wiosennym, co mogłoby skutkować sankcjami ze strony Agencji.
Kierownik Agencji zweryfikował umowy dzierżawy zawarte pomiędzy stroną a M. O., A. O. oraz J. O. i stwierdził, że strona w 2020r. zgłosiła do płatności:
- bezpośrednich oraz ONW działki o łącznej pow. 262,20 ha, z czego tylko pow. 39,97 ha stanowi jej własność, a pow. 222,23 ha jest użytkowana przez stronę na podstawie umów dzierżawy: z A. O. na pow. 26,02 ha i M. O. na pow. 196,21 ha,
- rolno-środowiskowo-klimatycznej działki o łącznej pow.257,80 ha, z czego tylko pow. 35,57 ha stanowi jej własność, a pow. 222,23 ha jest użytkowana przez stronę na podstawie umów dzierżawy (j.w.).
Natomiast część gruntów stanowiących również własność strony została zgłoszona do dopłat bezpośrednich na rok 2020 przez inne podmioty tj. pow. 19,68 ha.
Ustalono, że J. O. zgłosił powierzchnię 16,66 ha gruntów będących własnością strony (gmina B., miejscowość Ł. G.), spółka E. O. Sp. z o.o.- zgłosiła powierzchnię 3,02 ha gruntów będących własnością strony (gmina N., S.).
Ustalono również, że strona posiada 20 udziałów o łącznej wartości 24.000,00 zł w spółce N. E. Sp. z o.o., która powstała w dniu 26 października 2011r. i ma pięciu wspólników tj.: A. O. (posiadająca 40 udziałów o łącznej wartości 48.000,00 zł), J. O. (dysponujący 10 udziałami o łącznej wartości 12.000,00 zł), J. D. (posiadający 20 udziałów o łącznej wartości 24.000,00 zł), J. O. (dysponujący 10 udziałami o łącznej wartości 12.000,00 zł). Prezesem Zarządu spółki jest A. O.
Zdaniem Kierownika Agencji, strona jest powiązana osobowo i kapitałowo ze spółkami, które zarządzane są przez te same osoby i tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo z A. O. W zarządach spółek: M. Sp. z o.o., E. O. Sp. z o.o., E. Sp. z 0.0., B. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. oraz G. R. w S. Sp. z o.o. zasiadają te same osoby tj. M. O., A. O. i A. O. W ocenie organu, osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby wstępujące w imieniu różnych podmiotów w odrębnym postępowaniu) świadczą zdaniem organu o tym, że poszczególne podmioty zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia, co do limitów powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach OB, ONW i RŚK. Organ ten stwierdził, że w wyniku zawartych umów dzierżawy (w tym również umowy dzierżawy zawartej z W.O.) dokonano podziału gospodarstwa osób będących w zarządzie Spółek, celem uzyskania korzyści wynikających z obejścia limitów kwotowych oraz zasad degresywności.
Według organu, podział gospodarstwa miał na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie przez stworzenie spółek oraz osoby nienależnych uprawnień do płatności realizowanych przez ARiMR. Motywem powołania ww. spółek była chęć obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasad, iż płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z wzrostem jego powierzchni. Strona oraz osoby które powiązane są z nim rodzinnie - poprzez utworzenie kilku spółek - sztucznie podzielili grunty wchodzące w skład jednego gospodarstwa rolnego, w którym rolę zarządczą w sposób ciągły wypełnia A. O., gdyż ma największą powierzchnię gospodarstwa, którą wydzierżawia innym osobom oraz spółkom. Wobec powyższego organ stwierdził, że doszło do stworzenia w ten sposób sztucznych warunków w celu obejścia mechanizmu modulacji w sprzeczności z celami wsparcia, czyli, że zachodziły przesłanki odmowy przyznania płatności OB, ONW i PRŚK. Organ zaznaczył, że tworzenie sztucznych warunków potwierdziła również przeprowadzona weryfikacji akt spraw o przyznanie płatności na rok 2020 osób spokrewnionych bądź spowinowaconych ze stroną oraz podmiotów powiązanych z nią osobowo bądź kapitałowo.
W ocenie organu I instancji, poczynione w sprawie ustalenia jednoznacznie wskazują na istnienie bezpośrednich więzi pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności i daje podstawy do stwierdzenia, że doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowy w dążeniu do uzyskania korzyści w postaci płatności w wysokości wyższej niż przysługiwałaby gdyby o płatność ubiegał się wyłącznie właściciel gruntu. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, należących i zarządzanych pośrednio lub bezpośrednio przez te same osoby, zdaniem organu, potwierdza cel takiego działania, jakim jest obejście zasady limitu i degresywności przy płatności w ramach wsparcia bezpośredniego.
Według organu I instancji, postępowanie wykazało, że poprzez wydzierżawienie W. O. łącznej powierzchni 222,23 ha od M. O. i A. O. nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej poprzez uniknięcie zastosowania modulacji i stawek degresywnych z tytułu płatności bezpośrednich oraz w celu uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami programu.
Wobec powyższego Kierownik Agencji decyzjami z [...] lutego 2022r.:
- nr [...], odmówił przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej do pow. 262,20 ha,
- nr [...], odmówił przyznania stronie płatności rolno-środowiskowoklimatycznych na rok 2020 do pow. 257,80 ha,
- nr [...], odmówił przyznania stronie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 rok do pow. 262,20 ha.
Od powyższych decyzji organu I instancji strona wniosła odwołania, po rozpatrzeniu których, powołanymi na wstępie decyzjami [...] czerwca 2022 r. Dyrektor Agencji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy na wstępie skarżonych decyzji wskazał oraz omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa.
W odniesieniu do płatności bezpośrednich, podkreślił organ odwoławczy, że zasady i tryb ich przyznawania określa ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2114 - dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z póżn. zm. - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013). W myśl art. 8 ust. 1 wyżej powołanej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Ponadto wyjaśnił organ, że płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich i zgodnie z art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 jeżeli przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Zgodnie z art. 13 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność dla młodych rolników przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej, jednak nie większej niż 50 ha. Na podstawie art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, płatność dla młodych rolników przysługuje rolnikom, którzy rozpoczynają działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem lub rozpoczęli już działalność w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej w okresie 2015-2020 oraz ich wiek w roku składania tego wniosku nie przekracza 40 lat. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2a ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno jest przyznawana rolnikowi do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno gatunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 1 i 2, jeżeli dokonano zbioru ziarna.
Z kolei w zakresie płatności ONW powołał się organ na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2015 r. poz. 364 z późn. zm. - dalej: rozporządzenie ONW) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie nr 1305/2013), a zwłaszcza § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych na których jest położona działka rolna o powierzchni co najmniej 0,10 ha, prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 oaz położonych na obszarach ONW. Jednocześnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW wynika, że przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych o których mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Natomiast w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej organ odwoławczy powołał się na § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie RŚK) który stanowi, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym. Ponadto, w myśl § 15 ust. 3 rozporządzenia RŚK przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Podkreślono dalej, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z póżn. zm. - dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), które stanowią że państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.
Zwrócił także uwagę organ, że konieczność przeprowadzania kontroli administracyjnych dla wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich wynika art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, który stanowi, że system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność.
Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25, s. 8 - dalej: rozporządzenie nr 65/2011) - nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu, do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Zdaniem organu II instancji, organy administracji są zobowiązane do badania, czy stosunki między podmiotami gospodarczymi nie są układane w sposób sztuczny w celu uzyskania korzyści finansowej, której jeden z podmiotów nie mógłby uzyskać samodzielnie, a w razie stwierdzenia takiego faktu organ powinien odmówić przyznania dofinansowania.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w prawidłowy sposób odmówił przyznania stronie dochodzonych na 2020 rok płatności, ponieważ ustalenia w tym zakresie wynikają z zebranych w sprawie dowodów, które wskazują na powiązania strony ze ściśle określoną grupą osobową, oraz powiązanymi z tą grupa osobową spółkami utworzonymi w celu obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej. Słusznie uznano, że stronę nie można uznać za samodzielnie prowadzącego działalność rolniczą, posiadającego autonomię w zakresie zarządzania swoim gospodarstwem, bowiem jak wykazano w niniejszej sprawie strona powiązana jest osobowo i kapitałowo ze spółkami, które zarządzane są przez te same osoby i tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo z A. O. Takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty (w tym strona) występujące w 2020 r. o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia, co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach OB, ONW i PRŚK, w ocenie organu II instancji. Kierownik Agencji w prawidłowy sposób wykazał, że działki zgłoszone do płatności przez stronę oraz osoby, które powiązane są z nim rodzinnie - poprzez utworzenie kilku spółek - sztucznie podzieliły grunty wchodzące w skład jednego gospodarstwa rolnego, w którym rolę zarządczą w sposób ciągły wypełnia A. O. oraz M. O. i A. O. Powyższe osoby wydzierżawiają innym osobom oraz spółkom, w których mają najwięcej udziałów. Przedmiotowy podział, zdaniem organu odwoławczego, miał na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie przez stworzenie spółek oraz osoby nienależnych uprawnień do płatności realizowanych przez ARiMR. Zatem strona uczestniczyła w procesie tworzenia sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości otrzymywanych płatności w różnych schematach pomocowych, tj. uczestniczyła w grupie osób oraz w spółkach z o.o. utworzonych przez te osoby. W ocenie organu odwoławczego, gospodarstwa tych podmiotów były ze sobą powiązane ekonomicznie, osobowo i organizacyjnie. Działki należące do strony o pow. 19,68 ha zostały wydzierżawione J. O. - 16,66 ha i spółce E. O. - 3,02 ha, które dzierżawiły niektóre swoje działki osobom trzecim. Ponadto wykazano, że w gospodarstwie strony oraz pozostałych osób i podmiotów powiązanych ze sobą w niniejszej sprawie głównym wykonawcą usług koszenia i zbioru siana w gospodarstwie było Gospodarstwo R. w S. Sp. z o.o., którego prezesem jest M. O. od którego strona wydzierżawia większą cześć swojego gospodarstwa. Powyższe, według organu odwoławczego, potwierdza tezę sztucznego kreowania działalności i celowość przy układaniu stosunków pomiędzy spółkami jak i osobami fizycznymi z nimi powiązanymi.
Odnosząc się do zarzutów odwołań, Dyrektor Agencji wyjaśnił, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Przy czym, za tworzenie sztucznych warunków uważa się m.in. sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonany w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności bezpośrednich, płatności rolnośrodowiskowych, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz płatności na zalesianie gruntów rolnych (w związku z ominięciem limitu powierzchni i degresywności stawek płatności). Podejrzenie stworzenia sztucznych warunków może zachodzić m.in. w przypadku podziału gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, w szczególności poprzez: tworzenie wielu spółek powiązanych ze sobą osobowo i kapitałowo dla uzyskania płatności w odniesieniu do gruntów, które faktycznie są w posiadaniu jednego podmiotu lub są przedmiotem współposiadania, w celu uzyskania pomocy przekraczającej maksymalne pułapy przeznaczone dla jednego beneficjenta; ubieganie się o przyznanie pomocy na podjęcie lub rozwinięcie działalności gospodarczej na podstawie tego samego kodu PKD, przez współmałżonków lub inne podmioty powiązane osobowo lub kapitałowo; występowanie oddzielnie o przyznanie płatności przez podmioty będące faktycznie współposiadaczami gruntów; dokonywanie zakupów od podmiotów powiązanych kapitałowo lub osobowo; posługiwanie się przez podmioty tym samym numerem rachunku bankowego.
Według Dyrektora Agencji, w przedmiotowej sprawie, organ I instancji prawidłowo stwierdził na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że strona jest ściśle powiązana z innymi podmiotami fizycznymi przedstawionymi w decyzji jak również z podmiotami w formie spółek prawa handlowego. Z danych uzyskanych w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wynika, że A. O., M. O. oraz A. O. widnieją w zarządzie spółek z o.o., które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów (M. Sp. z o.o., N. E. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o.. Gospodarstwo R. w S. Sp. z o.o.) i wnioskują o płatności do gruntów będących własnością m.in. A. O., M. O. i A. O. Głównym udziałowcem i prezesem zarządu ww. Spółek jest M. O., A. O. lub A. O. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, wymienione osoby mają z całą pewnością znaczący wpływ na działalność przedmiotowych spółek. Oprócz ww. Spółek o płatności na rok 2020- jako osoby fizyczne - wystąpiły pozostałe osoby znajdujące się w zarządzie tych spółek: strona, J. O. oraz D. D. Osoby te wydzierżawiają grunty rolne ww. Spółkom oraz są spokrewnione lub spowinowacone z osobą M. O. i A. O. Strona dzierżawi od M. O. większość zgłoszonych do dopłat gruntów, a pozostałą część wydzierżawia od A. O. Natomiast M. O. jest właścicielem i Prezesem zarządu podmiotu Gospodarstwo R. w S. Sp. z o.o., który jest głównym wykonawcą usług koszenia i zbioru siana w gospodarstwie strony oraz osób i ww. podmiotów.
W ocenie organu odwoławczego, analiza powiązań osobowych prowadzi do wniosku, że mamy do czynienie z grupą osób fizycznych, które poprzez ukształtowanie struktury własnościowe - zarządczej w spółkach prawa handlowego mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te same podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy dokonano podziału gospodarstwa osób będących w zarządzie Spółek, celem uzyskania korzyści wynikających z obejścia limitów kwotowych oraz zasad degresywności. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające wykazało, że w niniejszej sprawie nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej poprzez uniknięcie zastosowania modulacji i stawek degresywnych z tytułu płatności bezpośrednich oraz w celu uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami programu. Takie działanie jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego, narusza tym samym art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
W ocenie organu II instancji, zmniejszenia areału swoich gospodarstw poprzez wydzierżawienie gruntów podmiotom (osoby fizyczne i spółki), w tym również strony, które są spokrewnione łub spowinowacone z osobą M. O., A. O. lub A. O. pozwoliło M. O., A. O. i A. O. uzyskanie wyższych płatności, niż w przypadku złożenia pojedynczego wniosku do całości poszczególnego gospodarstwa, do którego osiągnięto już pułap, jeśli chodzi o zastosowanie degresywności na poziomie gospodarstwa.
Dlatego też, zdaniem Dyrektora Agencji, M. O., który wydzierżawia m.in. stronie powierzchnię 196,21 ha i 209,00 ha, A. O., która wydzierżawia spółce N. E. Sp. z o.o. powierzchnię 39,15 ha, w której A. O. pełni rolę prezesa, a W. O. posiada 20 udziałów o łącznej wartości 24.000,00 zł i A. O., który wydzierżawia stronie powierzchnię 27,09 ha celowo dokonali podziału gospodarstwa na mniejsze w tym w taki sposób, aby ominąć limity przyznawanych płatności. Według tego organu, zebrane dowody świadczą o tym, że podział gospodarstwa na mniejsze, tak jak zostało to udowodnione w niniejszej sprawie, a wiec podział na kilka spółek oraz na osoby fizyczne, które równocześnie sprawują zarząd w tych spółkach stanowią wspólnie większą inwestycję jednego podmiotu ze względu na jednakowość prowadzonej działalności gospodarczej oraz powiązania kapitałowe i osobowe. O powiązaniach firm świadczy "sprawowanie zarządu lub kontroli" w obu podmiotach. Oznacza to sytuacje, gdy np. ta sama osoba jest członkiem zarządu w jednej i drugiej firmie. O istnieniu powiązań osobowych (i jednocześnie kapitałowych) mogą też świadczyć powiązania majątkowe pomiędzy podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające lub kontrolne albo nadzorcze.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wskazane podmioty zarządzane przez te same osoby, tj. M. O., A. O. i A. O., z którymi też powiązany jest strona, tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo.
Zdaniem organu odwoławczego stworzenie kilku podmiotów reprezentowanych przez te same osoby i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie umożliwiło m. in. stronie obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Płatności rolno-środowisko-klimatycznych oraz płatności ONW.
W przypadku płatności bezpośrednich, są to przepisy: art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich (określający limit powierzchniowy dla płatności dodatkowej, tj. do maksymalnie 27 ha na jeden wniosek) oraz art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (traktujący o zastosowaniu współczynnika korygującego określonego w przepisach definiujących tzw. dyscyplinę finansową - tj. zmniejszenia proporcjonalnie płatności w sytuacji gdy łączna kwota płatności bezpośrednich w danym roku jest wyższa od równowartości 2 000 euro). W płatnościach ONW oraz płatnościach rolno-środowiskowo-klimatycznych istnieją tzw. przepisy modulujące. W przypadku płatności ONW "rozdzielenie" gruntów na kilka wniosków miało na celu ominięcie przepisów modulujących zawartych w § 3 ust. 4 rozporządzenie ONW, zgodnie z którym płatność ONW (jako płatność jednoroczna) jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha; 2) 50% stawki podstawowej - za. powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha; 3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha. Kolejno, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenie ONW kwotę płatności ONW oblicza się, biorąc pod uwagę użytki, rolne położone na obszarach ONW, dla których obowiązują stawki podstawowe - w kolejności od najwyższej do najniższej. Natomiast w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przepisem modulującym jest § 16 rozporządzenia RŚK.
Zgłoszenie do płatności gruntów przez pozornie odrębne od siebie gospodarstwa rolne, umożliwiło otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek.
W ocenie Dyrektora Agencji, słusznie organ I instancji stwierdził, że ustalony i wykazany związek pomiędzy tymi podmiotami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej stanowi sztuczne działanie w celu obejścia przepisów prawa w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał prawidłowo i wyczerpująco na przesłanki uzasadniające tezy o tworzeniu sztucznych warunków.
Zdaniem organu II instancji, motywem ubiegania się o płatności w złożonym przez stronę była chęć obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasad, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z wzrostem jego powierzchni. Prowadzenie działalności przez powiązane ze sobą osoby oraz utworzone przez nich Spółki, ich powiązania kapitałowe, osobowe i funkcjonalne dało uzasadnione postawy do stwierdzenia, iż stanowi to próbę obejścia przepisów dotyczących limitu kwoty pomocy, jaka może być przyznana i wypłacona jednemu beneficjentowi w okresie realizacji programu. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, należących i zarządzanych pośrednio lub bezpośrednio przez te samej osoby potwierdza cel takiego działania, jakim jest obejście zasady degresywności przy płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego zawierane umowy dzierżawy miały w istocie charakter fikcyjny, a celem ich miało być pozyskanie większej kwoty płatności przez właścicieli gruntów (w tym przewyższających kwotę z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013). Właściciele gospodarstwa rolnego o dużym areale ubiegający się o dopłaty uzyskują je w ograniczonym zakresie bowiem, co powyżej zostało stwierdzone, zastosowanie znajdują limity powierzchniowe czy stawki degresywne. Zawierając fikcyjne umowy dzierżawy (jak w kontrolowanej sprawie) uzyskują rzekomy czynsz dzierżawny, który de facto pochodzi z uzyskanych przez rzekomego dzierżawcę dopłat.
Organ odwoławczy zaznaczył, że wprawdzie samo wydzierżawienie gruntu nie musi świadczyć o tym, że strona nie zamierzała prowadzić samodzielnie działalności rolniczej, niemniej jednak w połączeniu z pozostałymi okolicznościami ustalonymi przez organ (powiązania rodzinne i organizacyjne z innymi rolnikami i od którego m.in. wydzierżawiał grunty rolne oraz powierzanie wykonania zabiegów agrotechnicznych Gospodarstwu R. w S. Sp. z o.o. którego prezesem jest M. O.) już zdaniem organu odwoławczego o tym świadczy. Z tych przyczyn należy uznać, że jedyny cel wydzierżawiania i dzierżawienie gruntów rolnych, na który było nakierowane działanie strony i pozostałych rolników biorących udział w tym mechanizmie, to uzyskanie płatności z pominięciem wprowadzonych na poziomie unijnym i krajowym ograniczeń. Działanie takie należy uznać za sprzeczne z założeniami polityki rolnej.
W ocenie organu II instancji, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a zebrany w jego toku materiał dowodowy wskazuje, że strona nie prowadziła samodzielnie gospodarstwa rolnego, a jedynie brała udział w sztucznie stworzonym mechanizmie dla ich uzyskania. Dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunku nie ma znaczenia to, że W. O. formalnie mógł wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że posiadał wyodrębnione organizacyjno-prawnie gospodarstwo. Nie wyklucza to bowiem uczestniczenia w sztucznie stworzonym mechanizmie pozyskiwania płatności. Podejmowane przez wskazane wcześniej podmioty czynności prawne i faktyczne, mimo że bezpośrednio nie były objęte zakazem prawnym, to jednak zmierzały do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań, jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących w danym okresie rozliczeniowym modulacji. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że tworzone były gospodarstwa rolne, względem których były składane odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych, jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanej płatności w roku 2020 ze względu na sztuczne stworzenie warunków do jej uzyskania.
Wyjaśniono, że zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacją jednego z celów polityki rolnej. Zdaniem organu można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona na mniejszą skalę. Tak więc, mimo że wydzierżawianie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów procesowych. Dyrektor Agencji stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został poddany wnikliwej ocenie organu zarówno I jak i II instancji, a w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ocenie poddano również wyjaśniania i dowody składane przez stronę, a odmienne od oczekiwań strony rozstrzygnięcie nie może samo w sobie stanowić o nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, również prawidłowo, ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie obie przesłanki o których mówi przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 - stwierdzając ich wypełnienie. W skarżonych decyzjach powołano odpowiednie przepisy prawa które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu prawnym i faktycznym decyzji, zawierają one wszystkie obligatoryjne elementy warunkujące prawidłowość jej wydania. Co do pominięcia dowodu z przesłuchania W. O. na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego organ odwoławczy zauważył, że organ nie jest związany wnioskiem dowodowym sprawy, jeżeli stwierdzi, że nie jest on przydatny do wyjaśnienia sprawy, albo żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych za pomocą innych dowodów. Jak wskazał ten organ kwestia ustalenia charakteru prowadzonej przez stronę działalności rolniczej (tj. samodzielności) została już badana w niniejszym postępowaniu, dlatego też odstąpił od przeprowadzenia żądanego przez stronę dowodu.
W analogicznych skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe decyzje Dyrektora Agencji strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zarzuciła:
1) obrazę przepisów prawa materialnego poprzez:
a. naruszenie art. 26 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 27 ust.1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182 z późn. zm. - dalej: u.w.r.o.w.) w zw. z § 2 rozporządzenia RŚK w zw. z treścią rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia nr 640/2014 - poprzez ich błędne zastosowanie w drodze utrzymania w mocy decyzji organu I instancji odmawiających przyznania płatności na rok 2020 poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, że działanie w zakresie wniosku objętego postępowaniem dokonane ze strony skarżącego miało na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie skarżący w pełni realizował swoje uprawnienia jako rolnik w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,
b. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności w całości, podczas gdy nie on stworzył sztucznie warunków w celu uzyskania korzyści pozostających w sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego,
c. alternatywnie - w przypadku nieuwzględnienia powyżej wyartykułowanego zarzutu - naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków skutkuje odmową przyznania płatności objętych wnioskiem w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie, że w danej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków winno skutkować odmową przyznania płatności w zakresie wynikającym ze stworzenia sztucznych warunków (korzyści sprzecznej z systemami wsparcia bezpośredniego), nie zaś odmową przyznania wszelkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także należnych bez stworzenia sztucznych warunków),
2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wydanej decyzji poprzez:
a. naruszenie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czenwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,
b. naruszenie przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 27 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez całkowite pominięcie przez organy obu instancji znanych im z urzędu okoliczności wynikających z postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w R. z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt [...] zgodnie, z którymi to osoby A. O., J. O. i W. O. nie stwarzały sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nienależnych im płatności od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień skarżącego przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji oraz w zakresie pominięcia dowodu z przesłuchania w charakterze strony skarżącego - co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, a w ślad za nim przez organ II instancji, że skarżący miał na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizował swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania.
c. art. 27 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień skarżącego przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji, a co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, a w ślad za nim również przez organ II instancji, że skarżący miał na celu otworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizował swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,
d. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania decyzji z uwagi na zawarcie w jej treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie.
Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniach skarżący podniósł, nie czynił niczego sprzecznego z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego, w tym w szczególności z przepisami prawa materialnego szczegółowo zakreślonymi w petitum skarg. Podkreślił, że organ powinien udowodnić, że beneficjent ubiegając się o skonkretyzowaną płatność zamierzał tylko i wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu. Organy dokonały własnych, dowolnych ustaleń mimo wiedzy wynikającej z odpowiedzi ze strony skarżącego na wezwania organów, że samodzielnie, w odrębnie prowadzonym gospodarstwie rolnym, samodzielnie wykonywał szereg zabiegów agrotechnicznych, jedynie z pominięciem prasowania, które to usługi musiał zlecać innym podmiotom, uwagi na fakt, iż nie posiada na wyposażeniu własnego gospodarstwa rolnego prasy samozbierającej. Wskazał, że na rynku istnieje szereg gospodarstw rolnych, które nie posiadają nawet żadnego sprzętu, zaś wynajmują one usługi agrotechniczne od podmiotów zewnętrznych, a Agencja z tego tytułu nie zarzuca im braku samodzielności własnego gospodarstwa rolnego. Fakt samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego potwierdza chociażby posiadanie własnego sprzętu rolniczego, czy dokonywanie transakcji związanych ze sprzedażą pożytków wynikających z jego gospodarstwa rolnego.
Skarżący podkreślił, że od kilkudziesięciu lat prowadzi gospodarstwo rolne, posiada ciągnik, sprzęt rolniczy, korzysta z usług doradców rolnośrodowiskowych, tak więc w całości spełnia wszelkie przesłanki definicji rolnika, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Wszystkie kontrole przeprowadzone przez organy Agencji przez wiele lat, wykazywały samodzielne, prawidłowe, zgodne z zasadami dobrej praktyki rolniczej prowadzenie działalności rolniczej przez skarżącego, która zaś obecnie jest nagle negowana.
Skarżący zakwestionował twierdzenie organów Agencji, jakoby działalność gospodarcza skarżącego miała być nastawiona wyłącznie na zysk z przedmiotowych dopłat. Zwrócił uwagę, w kontekście zysku podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne, że w zasadzie całe swoje gospodarstwo przekazuje na program rolnośrodowiskowy, co w sposób oczywisty w zasadzie blokuje mu możliwość prowadzenia produkcji konwencjonalnej, a dopłaty rekompensują jedynie w części koszty związane z działalnością rolniczą związaną z tym programem. Jako całkowicie niezasadne uznał stanowisko, zgodnie, z którym skarżący tworzył pozorne koszty prowadzenia swojej działalności rolniczej, podczas gdy ponosił on koszty swojej działalności jak wielokrotnie wskazywano w odpowiedzi na wezwania organu I instancji, a nadto bardzo duża część tych kosztów była związana z potrzebami realizacji wniosków objętych obecnym postępowaniem.
Zaznaczył również, że w żadnej ze spółek wymienionych przez organy nie pełni funkcji członka zarządu, a posiadane udziały są niskiej wartości, co uniemożliwia czynne działania w interesie tych podmiotów.
Zdaniem skarżącego, organ całkowicie bezpodstawnie podważa swobodę skarżącego w dysponowaniu jego gruntami, w tym decydowanie o zgłoszeniu bądź nie do obecnie rozpatrywanego wniosku wszystkich nieruchomości, których jest właścicielem. Podobnie jako nieuprawnione uważa skarżący kwestionowanie wyboru przez niego kontrahentów. Podnosi, że w branży rolniczej na terenie województwa podkarpackiego istnieje bardzo ograniczony wybór, brak jest konkurencyjności w tym zakresie, a ponadto znaczenie ma wątek ekonomiczny związany z koniecznością wyboru najtańszego sposobu przeprowadzenia danego zabiegu agrotechnicznego. Według skarżącego organ kreuje pośrednio zakaz swobody działalności gospodarczej, który to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Przywołując wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/15, skarżący zarzucił organom Agencji w niniejszych sprawach, że nie wykazały w żaden sposób wystąpienia czy to elementu subiektywnego czy to obiektywnego, zaś jego zdaniem same powiązania rodzinne czy kapitałowe nie mają żadnego znaczenia dla przedmiotowego postępowania bez jakiejkolwiek to dalszej inicjatywy dowodowej ze strony Agencji.
Nadto zarzucił skarżący organom Agencji całkowite pominięcie przy ocenie sprawy znanych im z urzędu okoliczności wynikających z postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w R. z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt [...] zgodnie z którymi, osoby A. O., J. O. i W. O. nie stwarzały sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nienależnych im płatności od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Prokuratura Okręgowa w R. umorzyła postępowanie karne wobec wskazanych osób, a Sąd Okręgowy w R. oddalił zażalenie podnosząc m.in., że zarzuty dotyczące podejrzanych J., W. i A. O. okazały się chybione, bo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że osoby te dopuściły się zarzucanych im czynów.
W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał argumentację powołaną w zaskarżonych decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji wykazało, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem decyzje te są obarczone sugerowanymi uchybieniami przepisom prawa procesowego.
Dokonując kontroli sądowej zaskarżonych decyzji w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że skargi są nieuzasadnione, bowiem decyzje te nie są obarczone przypisywanym im przez skarżącą uchybieniom przepisom prawa procesowego czy materialnego.
Przedmiotem sporu w niniejszych sprawach jest ocena, czy były podstawy do zastosowania wobec skarżącego klauzuli obchodzenia prawa zawartej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, skutkującej odmową przyznania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, polegającej na stwierdzeniu, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Przyczyną zastosowania tej klauzuli, jak wynika z zaskarżonych decyzji, było stwierdzenie wystąpienia okoliczności wskazanych w treści art. 4 ust. 3 rozporządzenia skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków (sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego) w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Zwrot - warunki zostały sztucznie stworzone - ma niedookreślony charakter, wobec czego w każdej sprawie należy indywidualnie badać jego znaczenie na tle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Ze względu na to, że jest to uregulowanie ekstraordynaryjne i dotyczy odmowy przyznania płatności pomimo formalnego wypełnienia przesłanek do ich przyznania powinno być stosowane w sytuacjach jednoznacznych, po wyczerpującym postępowaniu dowodowym i naświetleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Słusznie bowiem podkreśla skarżący że w tego rodzaju sprawach, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków, organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2018 r. sygn.. akt I GSK 740/18). W istocie organ wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na nim, ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., o sygn. akt II GSK 3581/16).
Podsumowując tę część rozważań skonstatować należy, że na stronie spoczywa tylko ciężar dowodu w zakresie wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności, a te w niniejszych sprawach nie są kwestionowane. Organy Agencji mogą odmówić przyznania płatności z powodu sztucznego stworzenia warunków do jej otrzymania, jeżeli rozstrzygnięcie w tym przedmiocie poprzedzi postępowanie, w rezultacie którego udowodnią wszystkie okoliczności, które wskazują stworzenie w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności, a tak w ocenie Sądu - wyprzedzając nieco dalszy tok rozważań - w niniejszej sprawie się nie stało.
Wypada zacząć od wskazania przepisów prawa, które stanowią podstawę działania organów w niniejszej sprawie, a więc zakwestionowania prawa producenta rolnego do płatności, mimo spełnienia formalnych jej warunków, właśnie z powodu sztucznego ich stworzenia.
Rozporządzenie Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w art. 4 ust 3 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Odpowiada mu treściowo art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w świetle którego, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków (sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego) w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Pojęcie sztucznego tworzenia warunków nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym i ze względu na to, że stanowi klauzulę generalną nie jest to nawet możliwe. O tym czy wystąpiły warunki do zastosowania tej klauzuli, jak już wyżej zasygnalizowano, należy wnioskować w oparciu o całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. W orzecznictwie TSUE podkreśla się, że przypisanie rolnikowi sztucznego tworzenia warunków płatności wymaga z jednej strony ustalenia na podstawie ogółu obiektywnych okoliczności, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek) - (zob. wyroki TSUE z 12 września 2013 r., nr C-434/12 i z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20).
Aplikując wnioski płynące z w/w orzecznictwa organy Agencji w tego rodzaju sprawie jak niniejsza powinny wykazać, na czym polegało konkretne działalnie nakierowane na osiągnięcie stanu niezgodnego z celami WPR pomimo formalnej zgodności z przepisami prawa oraz, że ten cel działania objęty był zamierzeniem rolnika. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.
W niniejszych sprawach przekonanie o sztucznym tworzeniu warunków wysnuł organ odwoławczy w oparciu o to, że skarżący zadeklarował do płatności grunty w ilości 262,20 ha z czego tylko 39,97 stanowiło jego własność. Co tych gruntów tych ( własnych ) organ nie przeprowadził testu "sztuczności".
Sąd podziela pogląd, że wydzielenie części gruntów z jednego gospodarstwa rolnego, w sytuacji, gdy z uwagi na wielkość tego gospodarstwa oraz przez wzgląd na zasadę degresywności i modulacji nie generowałyby już płatności lub generowałyby niższe płatności i przeniesienie ich do innego gospodarstwa, gdzie nie byłyby objęte w/w zasadami generując wyższe płatności, może stanowić element sztucznego tworzenia płatności. Uznanie, że taki mechanizm wystąpił w konkretnej sprawie, jak już podkreślano, wymaga ujawnienia i rozważenia ogółu okoliczności istotnych sprawy tak w zakresie tych gruntów, które zostały "wydzielone" oraz tych, które pozostały w danym gospodarstwie rolnika, ścisłego ich powiązania w ramach mechanizmu sztuczności oraz ustalenia, że grunty wydzielone i/lub pozostawione w gospodarstwie rolnym miały generować płatności w sposób sprzeczny z celami WPR objęte było zamiarem rolnika.
Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszych sprawach mamy do czynienia ze stworzeniem przez stronę oraz podmiotami z nim powiązanymi tzw. "sztucznych warunków" przez dokonanie podziału jednego gospodarstwa rolnego i ograniczenie działalności do zarejestrowania spółek, podpisania umów dzierżawy i rozdysponowania gruntami w taki sposób, aby przez pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej uzyskać płatności do zadeklarowanych gruntów w maksymalnej możliwej kwocie. Według organu odwoławczego z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wszystkie wskazane w decyzji organu I instancji podmioty powiązane ze stroną, nie posiadały odrębnego kierownictwa, nie były też wyodrębnione technicznie i ekonomicznie, były natomiast ściśle powiązane ze sobą osobowo i kapitałowo (te same systematycznie powtarzające się osoby jako wspólnicy oraz członkowie zarządu), nie prowadziły działalności rolniczej we własnym imieniu i na własną rzecz. Taki modus operandi zdaniem Sądu w pełni się wpisuje w tworzenie spółek kapitałowych w celu generowania płatności na poziomie, który nie zostałby osiągnięty w gospodarstwach indywidualnych tworzących te spółki podmiotów, składające także wnioski o płatność we własnym imieniu. Nie odpowiada natomiast specyfice działalności tych ostatnich to jest producentów rolnych będących osobami fizycznymi. Odwołanie się do koncepcji "jednego gospodarstwa", jakie afirmuje organ odwoławczy w niniejszej sprawie, jakkolwiek jest wygodne bowiem pozwala zbiorczo przypisać odpowiedzialność za tworzenie sztucznych struktur, przyjęte zostało w sposób dowolny, a priori, bez próby bliższego wyjaśnienia przesłanek do takiego założenia, zwłaszcza w odniesieniu do skarżącego. Koncepcja jednego gospodarstwa pozwala przypisać działania nacechowane sztucznością w odniesieniu do każdej czynności "skutkującej" rozdzieleniem całości, każdej osobie powiązanej tworzącej owo wyimaginowane gospodarstwo. Organy Agencji nie wyjaśniają przy tym, kto de facto jest producentem rolnym w odniesieniu do tak rozumianego jednego gospodarstwa rolnego i kto byłby uprawniony do zgłoszenia należących do niego gruntów do płatności obszarowych i na podstawie czego przyjmują takie wnioski i ustalenia. Jednocześnie wskazują, że owo gospodarstwo rolne jest "zarządzane" przez trzy osoby.
Podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność swobodnego, czy raczej dowolnego przekazywania sobie działek pomiędzy powiązanymi osobami, niezależnie od aspektu wykazania braku uzasadnienia ekonomicznego, nie została powiązana z żadnym zgormadzonym dowodem w sprawie. Brak w aktach sprawy analiz czy i w jaki sposób działki deklarowane czy też których właścicielem jest skarżący "krążyły" i były deklarowane do płatności przez innych producentów rolnych w poprzednich latach. Organ nie dostrzega także, że swoboda w dysponowaniu działkami, które zostały zgłoszone do Programu Rolno-środowiskowego (Rolno-środowiskowo-klimatycznego), a taka płatność np. dochodzona była w niniejszej sprawie, doznaje istotnych ograniczeń ze względu na podjęcie 5-letniego zobowiązania i grożące konsekwencje na wypadek jego niedotrzymania.
W ocenie Sądu w odniesieniu do działek deklarowanych przez skarżącego nie przystaje forsowana w niniejszej sprawie koncepcja organów Agencji, że nie prowadzi on gospodarstwa rolnego i działalności rolniczej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a i lit. b i c Rozporządzenia nr 1307/2013. Skarżący oświadczył, że prowadzi gospodarstwo rolne od 20 lat, posiada odpowiedni sprzęt rolniczy, w tym ciągniki. Podał ,że samodzielnie wykonuje czynności agrotechniczne w tym gospodarstwie, jak także zleca je innym podmiotom. Skarżący podał, że uzyskane płody rolne sprzedaje do firm zewnętrznych. Działalność rolniczą prowadzi na gruntach własnych ale także gruntach dzierżawionych. Przedstawił stosowne dokumenty potwierdzające te fakty. Dokonując oceny prawidłowości takiej formy prowadzenia gospodarstwa rolnego polegającego na dzierżawieniu gruntów i zlecania wykonywania zabiegów agrotechnicznych innym podmiotom wskazać należy, że przypisanie prowadzenia działalności rolniczej określonemu podmiotowi nie jest warunkowane bezpośrednim, osobistym czy faktycznym zaangażowaniem tego podmiotu w taką działalność, gdyż producent rolny może prowadzić działalność rolniczą za pośrednictwem innych podmiotów, jeżeli tylko te inne podmioty działają w imieniu i na rzecz rolnika. Organ nie zakwestionował tego, że skarżący posiada kwalifikacje, doświadczenie i sprzęt rolniczy niezbędne do prowadzenia działalności rolniczej.
Odnośnie zaś formy władania ziemią i wydzierżawienia przez skarżącego części swoich własnych gruntów na rzecz J. O. (19,68 ha) i spółki E. O., której jest udziałowcem (3,02, ha ) oraz wydzierżawienia gruntów od M. O. (196,21 ha ) i A. O.
( 26,02 ha ) nie wyjaśnił organ w jaki sposób takie ukształtowanie areału zgłoszonego do dopłat wpłynęło na wysokość płatności z uwzględnieniem obowiązujących zasad degresywności na jakie powołuje się w zaskarżonej decyzji wskazując, że było to przyczyna takiego właśnie dokonanego obrotu ziemia pomiędzy członkami jednej rodziny. Nie kwestionując tego faktu, że członkowie jednej rodziny mogą co do istoty podejmować działania mające na celu obejścia prawa bądź jego nadużycia, to jednak organ powinien w tym konkretnym przypadku wykazać, w jaki sposób do takiego nadużycia czy obejścia prawa doszło co pozwoli na przyjęcie, że struktura która została stworzona miała charakter sztuczny, nie wynikała z zasad gospodarowania i pozwoliła na uzyskanie dopłat wyższych niż zostały by wypłacone ( co było jej celem jej stworzenia ), gdyby czynności takich nie podjęto. Na chwilę obecna poza ogólnymi odwołaniami do zasad modulacji czy degresywności wypłacanych płatności organ nie wskazał w tym zakresie przekonujących wyliczeń czy innych dowodów.
Podkreślenia wymaga, że skarżący deklarował we wniosku będącym przedmiotem niniejszego postępowania, który wyznacza co do zasady ramy rozpoznania, nie tylko grunty dzierżawione o łącznej powierzchni ale także grunty własne o powierzchni 39,97 ha. Organ nie wyjaśnił w jakim zakresie te grunty również są objęte sztuczna konstrukcją - warunkami , na które powołuje się w uzasadnieniu decyzji czy tez podlegać będą uwzględnieniu w warunkach sztuczności wraz z innymi gruntami i podlegać sankcjom ( o czym niżej).
Zdaniem Sądu powyższa okoliczność, posiadania własnych gruntów przez W. O. stoi w opozycji do afirmowanej koncepcji organu odwoławczego jednego gospodarstwa, rozczłonkowywanego dowolnie przez powiązane osoby, choćby nawet w ujęciu formalnym. Nie wykazano przecież w żaden sposób, aby w ramach takiego właśnie " jednego gospodarstwa" przeniesiono na własność W. O. tej części gruntów. Organ nie czyni żadnych ustaleń co do sposobu wejścia przez W. O. we własność tych gruntów.
Koncepcja forsowana przez organy Agencji w niniejszej sprawie pozostaje zresztą w sprzeczności z ustaleniami Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. w zakresie samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez W., J. i A. O., a wiec osoby, których grunty miały składać się m.in. na owo jedno gospodarstwo rolne sztucznie dzielone pomiędzy osoby i podmioty powiązane. Jakkolwiek organy Agencji prowadzą samodzielne, odrębne postępowanie w przedmiocie płatności w oparciu o odrębne przepisy prawa i przysługuje im autonomia dokonywania ustaleń faktycznych, w czym nie są związane ustaleniami faktycznymi innych organów (poza szczególną sytuacja wynikającą z art. 11 p.p.s.a.) to jednak mając na względzie wyjątkowy charakter klauzuli nadużycia prawa oraz jej konsekwencje, pożądanym było odniesienie się do ustaleń postępowania przygotowawczego, zwłaszcza, że strona do nich się odwoływała, a ustalenia w obu tych postępowaniach częściowo się rozmijają. Zaznaczyć przy tym wypada, że organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności strony w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strona żąda przeprowadzenia dowodów, które w jej ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę argumentów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości, a także przeprowadzania dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, o ile nie są stwierdzone innymi dowodami.
Zdaniem Sądu postępowanie organów Agencji cechuje tendencyjność, prowadzone ono jest pod z góry założoną tezę, wywiedzioną najwyraźniej w oparciu o wyniki rozpatrzenia spraw dotyczących wniosków o płatność składanych przez spółki kapitałowe tworzone bądź zarządzane przez podmioty powiązane m.in. skarżącego, na które szeroko powołuje się organ także w niniejszej sprawie. Stwierdzić należy jednak, że sytuacja faktyczna i prawna indywidualnych rolników (osób fizycznych) oraz spółek kapitałowych przez nich tworzonych, wykazuje na tyle istotne odmienności, że odnoszenie wniosków i wyników z tamtych postępowań do realiów niniejszych spraw nie jest możliwe ani uprawnione. W zasadzie organ ekstrapoluje na grunt niniejszych spraw mechanizm tworzenia sztucznych warunków płatności ze spraw z wniosków powiązanych spółek kapitałowych posługując się uogólnieniami. Organ odwoławczy pomija szereg okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, a nie wpisują się w koncepcję jednego gospodarstwa. Organ nie zwrócił przede wszystkim uwagi, że przekazywanie sobie części gruntów, może wynikać z innych względów, aniżeli maksymalizacja możliwych do uzyskania do nich płatności. Kontrowersję wzbudza już samo uznanie umów dzierżawy za pozorne na gruncie prawa cywilnego, bez bliższego uzasadnienia takiego stanowiska, a zwłaszcza zbadania czy towarzyszył im cel ekonomiczny i ewentualnie jaki. Pomija też organ, że między członkami rodziny O. (lub ściśle z nimi powiązanymi) są sobie wzajemnie wydzierżawiane grunty, ale w takich ilościach (około 200 ha), które przekraczają limity wysokości poszczególnych płatności ze względu na zasady degresywności czy modulacji. Odnosząc się do ogólnego mechanizmu (jednego gospodarstwa) nie analizuje organ jak przekazywane sobie wzajemne grunty przez osoby występujące w konkretnej sprawie "pracują" na dochodzone płatności po obu stronach transakcji, których sens ekonomiczny organ podważa, a jak wyglądałaby sytuacja tych podmiotów gdyby tych transakcji nie dokonywali. W tym zakresie powołać trzeba już podniesiona okoliczność przekazania W. O. prawie 200 ha gruntów który zadeklarował je do płatności wraz z innymi gruntami, a które to grunty zapewne ( brak w tym zakresie obliczeń) generowały by analogicznej wielkości płatności, gdyby zgłosił je do tychże M. O. Organ nie dokonał zatem sprawdzenia, czy takim działaniom można przypisać inne cele aniżeli sztuczne tworzenie warunków do płatności ani też jakie konkretne korzyści dany wnioskodawca czy też podmiot (osoba fizyczna) któremu część swoich gruntów przekazał, osiągnęli. Nie jest wystarczające zdaniem Sądu odwołanie się do zasad modulacji i degresywności stawek, bez weryfikacji jak wpływało działanie wnioskodawcy na działanie tych zasad w konkretnym przypadku. Skarżący wskazuje tu komasację gruntów sąsiadujących lub położonych w niedalekiej odległości względem siebie, co ma na celu ułatwienie i optymalizację produkcji rolnej poprzez obniżenie jej kosztów. Do tych kwestii organ odwoławczy, jak też organ I instancji, w ogóle się nie ustosunkował.
W ocenie Sądu dopiero pełne odtworzenie wyżej przytoczonych okoliczności i następczo ich kompleksowa analiza i ocena pozwoli na dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych, na tle których organ odwoławczy może wiążąco wypowiadać się w zakresie wystąpienia obu przesłanek: obiektywnej i subiektywnej, o których mowa w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, które łącznie pozwalają na uznanie przypadku obejścia przepisów prawa w ramach tworzenia sztucznych warunków płatności w rozumieniu art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 wzw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
Niezależnie od braku kompletności materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia spraw oraz dowolności już choćby z tego powodu zaprezentowanych w uzasadnieniu skarżonych decyzji ocen i wniosków, godzi się podkreślić, że organ nie przedstawił swojego stanowiska w zakresie konsekwencji ewentualnego stwierdzenia tworzenia sztucznych płatności, a więc zakresu zastosowania art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013. Lektura uzasadnienia skarżonych decyzji skłania do wniosku, że organ odwoławczy uważa, że skoro skarżący jako udziałowiec i/iub osoba nimi zarządzająca brał udział w tworzeniu sztucznych warunków płatności na poziomie spółek kapitałowych, czego akurat tut. Sąd nie kwestionuje, to już tylko z tego powodu, tworzył sztuczne warunki do płatności na poziomie swojego gospodarstwa rolnego, bez względu na to jakie grunty jego ramach deklarował do płatności. Z uzasadnienia decyzji odmawiających płatności, zwłaszcza w oparciu o klauzulę obejścia musi jasno wynikać nie tylko na czym w danym wypadku mechanizm nadużycia polegał, ale także jakie są tego konsekwencje z odwołaniem się do rzeczowej argumentacji oraz wykładni przepisów prawa. W szczególności, w sytuacji gdyby organ ustalił, że wystąpiło w niniejszej sprawie tworzenie sztucznych warunków płatności, ale nie wszystkie deklarowane grunty objęte były takimi działaniami, powinien wyjaśnić skarżącemu, w sposób umożliwiający kontrolę Sądu, jaki jest zakres stosowania art. 60 Rozporządzenia 1306/13 w takiej właśnie sytuacji. Tymczasem zbyt pochopnie i bez wnikliwej analizy okoliczności niniejszej sprawy przyjęto, że wystąpił mechanizm tworzenie sztucznych warunków płatności, w gruncie rzeczy recypując wnioski z innych postępowań, w których o płatność występowały spółki kapitałowe.
Biorąc powyższe pod uwagę, oraz podkreślaną okoliczność, że to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków, w ocenie Sądu, w kontrolowanych sprawach doszło do naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć istotne znaczenie w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia niezbędnego do oceny sprawy materiału dowodowego, co świadczy przede wszystkim o naruszeniu art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz realizującej zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. To organy prowadzą postępowanie administracyjne i powinny prowadzić je w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wiąże się to z kwestią przeprowadzenia rzetelnie postępowania, zebrania dowodów i ich oceny, a także sporządzeniem uzasadnienia decyzji według właściwych reguł. Te reguły nabierają większego znaczenia w niniejszych sprawach, które - co należy podkreślić - zostały rozstrzygnięte w trybie nadzwyczajnym, w drodze wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Postępowanie prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej odczytywane w powiązaniu z zasadą legalizmu i praworządności to postępowanie staranne i merytorycznie poprawne, które równo traktuje interes strony i Skarbu Państwa. Na obecnym etapie przeprowadzone postępowanie nie jest zupełne i nie wyjaśnia rzetelnie wszystkich istotnych aspektów sprawy, o których mowa powyżej.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uzupełni ustalenia o powyżej naprowadzone okoliczności sprawy a następnie dokona kompleksowej oceny ogółu okoliczności sprawy pod kątem ewentualnego wystąpienia podstawy wznowieniowej, to jest nieznanych organowi Agencji orzekającemu w postępowaniu zwyczajnym działań nakierowanych na sztuczne tworzenie warunków płatności dochodzonych przez skarżącego oraz wykazania, że taki efekt był objęty jego zamiarem. Jednocześnie należy zaznaczyć, że Sąd na tym etapie nie przesądza, czy stanowisko organów jest merytorycznie słuszne, sygnalizując jedynie, że wnioskowanie w tym zakresie na obecnym etapie sprawy jest przedwczesne.
Mając na uwadze powyższe. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd zasądził art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 2091 zł obejmując ta kwotą 600 zł tytułem wpisu sądowego, 51 zł opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictwa oraz koszty pełnomocnika z wyboru w wysokości 1440 zł uwzględniając opłaty w każdej z połączonych spraw.