I SA/Rz 535/23

I SA/Rz 535/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Małgorzata Niedobylska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 552/24 - Wyrok NSA z 2024-09-26
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1775
art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) i b)
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art.77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M.I. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr 9009-2023-001702 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 10 maja 2023 r., nr 0184-2023-004609, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącego M.I. kwotę 7.417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.I.(dalej: beneficjent/skarżący) jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w {...}(dalej: Dyrektor ARiMR) z {...} sierpnia 2023 r., nr{...}, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w {...}(dalej: Kierownik ARiMR) z {...} maja 2023 r., nr{...}, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 15 czerwca 2020 r. za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, do Biura Powiatowego ARiMR w {...}wpłynął wniosek beneficjenta o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, w tym do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej (dodatkowej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych.
Do wniosku beneficjent dołączył m.in.: umowę kontraktacyjną na kampanię 2020 zawartą w dniu 4 marca 2020 r. w {...} pomiędzy Grupą Producentów Rolnych "G" Spółka z o.o. z/s w {...}(odbiorcą), a beneficjentem (plantatorem/dostawcą) oraz trzy umowy kontraktacyjne zawarte 5 lutego 2020 r. na kampanię 2020/2021 (nr {...} {...} ,{...}), pomiędzy "G" Spółka z o.o. z/s w {...}(plantatorem), a "S" Polska S.A z siedzibą we {...}(producent cukru).
Decyzją z {...} stycznia 2021 r., nr{...}, Kierownik Powiatowego ARiMR w {...}umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 3 października 2020 r., powierzchni wycofanej w dniu 6 października 2020 r. oraz przyznał beneficjentowi na rok 2020:
- Jednolitą Płatność Obszarową - 2020 w wysokości {...}zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości {...}zł ze względu na: zastosowanie współczynnika korygującego,
- Płatność za zazielenienie - 2020 w wysokości {...}zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości {...}zł ze względu na: zastosowanie współczynnika korygującego,
- Płatność redystrybucyjną - 2020 w wysokości {...}zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości {...}zł ze względu na: zastosowanie współczynnika korygującego,
- Płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno - 2020 w wysokości {...}zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości {...}zł ze względu na: zastosowanie współczynnika korygującego,
- Płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych - 2020 w wysokości {...}zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości {...}zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,
- kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości {...}zł.
Środki finansowe przyznane powyższą ostateczną decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniach: 6 listopada 2020 r. oraz 26 lutego 2021 r.
Zawiadomieniem z 9 grudnia 2021 r. Dyrektor ARiMR poinformował beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika ARiMR z {...} stycznia 2021 r., nr{...}, w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, a następnie decyzją z {...} grudnia 2021 r. stwierdził nieważność tej decyzji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w {...}(dalej: Prezes ARiMR) decyzją z {...}lutego 2022 r., nr{...}, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR, stwierdzając, że Kierownik ARiMR przyznając beneficjentowi płatność do powierzchni buraków cukrowych rażąco naruszył art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach).
Na powyższą decyzję Prezesa ARiMR beneficjent złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 28 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 937/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ARiMR z {...} grudnia 2021 r. i umorzył postępowanie administracyjne.
W wyroku tym Sąd stwierdził, że płatność została przyznana z naruszeniem prawa, które jednak nie miało charakteru rażącego. Sąd wskazał, że odkodowania zastosowanej normy prawnej co do rozumienia pojęcia "przedsiębiorstwo", użytego w pkt 5 sekcji A części II załącznika II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 547 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), dokonał po zastosowaniu wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, nie zaś na podstawie bezpośredniego rozumienia tego przepisu (tzw. wykładni literalnej). Powyższe dyskwalifikowało możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że przez przedsiębiorstwo, o jakim mowa w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr {...}, należy rozumieć przedsiębiorstwo cukrownicze. Tym samym przedłożona przez beneficjenta umowa kontraktacji nie stanowi umowy dostawy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach. W konsekwencji, skoro beneficjent zawarł umowę z "G"sp. z o.o., czyli podmiotem, który na dzień wydania decyzji nie był grupą producentów rolnych (został wykreślony z Rejestru Producentów Rolnych w 2013 r.), ani przedsiębiorstwem cukrowniczym, to nie zostały spełnione przesłanki przyznania płatności do upraw buraków cukrowych.
Wobec powyższego w dniu 28 marca 2023 r. Kierownik ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2020, przyznanych beneficjentowi na mocy decyzji z {...} stycznia 2021 r., nr{...}. Następnie decyzją z {...} maja 2023 r., nr{...}, Kierownik ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości {...}zł.
Od powyższej decyzji beneficjent złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego, powołaną na wstępie decyzją z{...} sierpnia 2023 r., nr{...}, Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że beneficjent nie był uprawniony do otrzymania płatności do uprawy buraków cukrowych za 2020 rok, przyznanej mu decyzją z {...} stycznia 2021 r. Beneficjent nie posiadał zwartej umowy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o płatnościach. Umowa kontraktacyjna z 4 marca 2020 r. została bowiem zawarta z "G" spółka z o.o. z/s w{...}, która nie jest przedsiębiorstwem cukrowniczym, o którym mowa w rozporządzeniu nr 1308/2013, ani nie spełniała warunków uznania za grupę producentów rolnych, gdyż na mocy decyzji Marszałka Województwa {...}z {...} grudnia 2013 r. została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych, a ponadto w trzech zwartych umowach z 5 lutego 2020 r. sama jest stroną umów związanych z podmiotem zajmującym się produkcją cukru.
Zdaniem organu II instancji, wypłacona beneficjentowi kwota płatności stanowi płatność nienależną w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 809/2014).
Według Dyrektora ARiMR nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, nie został bowiem spełniony warunek łącznego wystąpienia określonych w nim przesłanek, ponieważ płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, jednakże błąd ten mógł zostać z łatwością wykryty przez rolnika. Deklaracja złożona przez beneficjenta w dniu 15 czerwca 2020 r. była błędna z przyczyn leżących po jego stronie, zaś błąd w rozstrzygnięciu organu mógł zostać wykryty przez beneficjenta przy dołożeniu należytej staranności. Nie sposób bowiem przyjąć, że beneficjent nie wiedział o fakcie wykreślenia "G" spółka z o.o. z/s w {...}z rejestru. Wobec tego beneficjent miał świadomość, że nie przysługuje mu płatność cukrowa wobec niespełnienia warunku wynikającego z art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach. Organ zaznaczył, że to producent jest odpowiedzialny za złożenie prawidłowego wniosku o przyznanie płatności i to on odpowiada za rzetelność zawartych w nim danych, które winien zweryfikować przed złożeniem wniosku.
W odniesieniu do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że w czasie złożenia przez beneficjenta wniosku o przyznanie płatności przepisy unijne wprost wskazywały, że pod pojęciem "przedsiębiorstwo" należy rozumieć "przedsiębiorstwo cukrownicze". Późniejsze zaś wyroki sądowe, w tym wskazywany przez beneficjenta wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 czerwca 2022 r., jedynie potwierdziły słuszność stanowiska organów, że w przypadku umów dostawy buraków cukrowych określenie "przedsiębiorstwo" oznacza "przedsiębiorstwo produkujące cukier". W związku z tym beneficjent w dniu złożenia wniosku posiadał wiedzę odnośnie do przepisów dotyczących płatności, o której przyznanie aplikował, winien zatem znać pojęcia "umowy dostawy" czy "przedsiębiorstwa", zawarte w tych przepisach.
W konsekwencji kwota nienależnie pobranych płatności stanowi wypłaconą nienależnie beneficjentowi płatność do powierzchni buraków cukrowych w wysokości {...}zł.
W skardze do tut. Sądu na powyższą decyzję beneficjent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1) art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 w zw. z art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach w zw. z pkt 5), sekcji A, części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, poprzez jego niezastosowanie wynikające z nieprawidłowego uznania, że skarżący wiedział, że przedłożona umowa nie spełnia warunków przewidzianych przepisami prawa, a w konsekwencji, że błąd popełniony przez Kierownika ARiMR w postaci stwierdzenia, że dołączona do wniosku skarżącego umowa kontraktacyjna spełnia warunki przyznania płatności bezpośredniej mógł zostać wykryty przez skarżącego w zwykłych okolicznościach, podczas gdy błąd Kierownika ARiMR nie mógł zostać wykryty przez skarżącego w żadnych okolicznościach, w tym nawet przy dołożeniu należytej staranności, bowiem:
- składając wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2020 skarżący uznał (i miał prawo uznać), że dysponuje umową dostawy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach, poprzez oparcie się na literalnym brzmieniu pojęcia "przedsiębiorstwa" definiowanego przez prawo Unii Europejskiej jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną oraz źródło finansowania (por. orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie CA 1/90 Höfner i Elser przeciwko Macrotron GmbH, Zb. Orz. TS 1991, s. I-1979), - prawidłowe odkodowanie normy prawnej przez skarżącego polegające na zinterpretowaniu pojęcia "przedsiębiorstwa" jako "przedsiębiorstwa cukrowniczego nie było możliwe, bowiem pojęcie "przedsiębiorstwa" zostało jednoznacznie zinterpretowane dopiero po uprawomocnieniu się wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy w dniu 17 listopada 2020 roku (sygn. akt II SA/Bd 772/20), a zatem dopiero po upływie przynajmniej kilku miesięcy od daty złożenia przez Skarżącego wniosku o przyznanie płatności,
- nie można obarczać skarżącego (rolnika), nieposiadającego wykształcenia prawniczego, konsekwencjami niewykonania przez niego szerokiej wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów (przekraczającej wykładnię językową), na podstawie których skarżącemu przyznana została płatność bezpośrednia, jeżeli ich literalne brzmienie w sposób oczywisty wskazywało na spełnienie przez skarżącego warunków przyznania płatności, tj. zawarcia umowy dostawy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach, tym bardziej, że w czasie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2020, przedmiotowa norma prawna nie została jeszcze jednoznacznie zinterpretowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zaś zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenę świadomości i możliwość wykrycia błędu należy oceniać na moment złożenia wniosku,
- gdyby w chwili składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2020 skarżący mógł powziąć wiedzę, że pojęcie "przedsiębiorstwo należy wykładać wyłącznie jako "przedsiębiorstwo cukrownicze" zawarłby ówcześnie stosowną umowę: ze spółką "I" Sp. z o.o. z/s w {...}wpisaną do Rejestru Grup Producentów Rolnych od dnia 27 grudnia 2013 r., której wspólnikiem skarżący pozostaje od dnia powstania ww. spółki, w tym również w której pełni funkcję członka zarządu reprezentującego spółkę oraz prowadzącego jej wewnętrzne sprawy lub bezpośrednio ze spółką "S"S.A. z/s we{...}, pozostającą przedsiębiorstwem cukrowniczym,
- wyspecjalizowany organ administracji publicznej, tj. Kierownik ARiMR w sposób błędny odkodował treść normy prawnej pkt 5) w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 poprzez dokonanie błędnej interpretacji pojęcia "przedsiębiorstwa" i - jak sam stwierdził w treści decyzji Kierownika ARiMR – przyznał płatność bezpośrednią na skutek własnego błędu polegającego na dokonaniu błędnej interpretacji przedmiotowego pojęcia,
- nie można przyjąć za Kierownikiem ARiMR oraz Dyrektorem ARiMR, że Skarżący miał możliwość prawidłowego odkodowania przedmiotowej normy prawnej w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. jednostronnego uznania, że pojęcie "przedsiębiorstwa" należy interpretować wyłącznie jako pojęcie "przedsiębiorstwa cukrowniczego", w sytuacji, w której nie tylko sam wyspecjalizowany i profesjonalny organ administracji publicznej nie dokonał prawidłowej interpretacji przedmiotowego pojęcia, ale również w sytuacji, w której interpretacja przedmiotowego pojęcia musiała stać się przedmiotem szeregu postępowań sądowoadministracyjnych i wymagała dokonania szerokiej analizy przez wojewódzkie sądy administracyjne;
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy tak przez Kierownika ARiMR, jak również przez Dyrektora ARiMR, w tym w szczególności poprzez przeprowadzenie postępowania w niepełnym zakresie, z pominięciem istotnych okoliczności, których uwzględnienie musiałoby prowadzić do odmiennego, niż przyjętego przez organy ustalenia, a także zaniechanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia własnego materiału dowodowego mającego na celu dokonanie wnikliwej analizy w zakresie ustalenia w sposób adekwatny i jednoznaczny, czy w dacie składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2020 skarżący wiedział lub przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć, że pojęcie "przedsiębiorstwa" należy interpretować wyłącznie jako pojęcie "przedsiębiorstwa cukrowniczego" np. poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.
3) art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. oraz w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji niezawierającego kluczowych rozważań w zakresie zaistniałych okoliczności, tj. przede wszystkim poprzez brak jednoznacznego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii braku możliwości dokonania przez skarżącego w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. w dniu 15 czerwca 2020 r. prawidłowej interpretacji pojęcia "umowy dostawy" i "przedsiębiorstwa" zawartych w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, w tym braku dokonania jakiejkolwiek rzeczowej oceny świadomości skarżącego co do interpretacji pojęcia "umowy dostawy" i "przedsiębiorstwa" w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2020, a także braku wyjaśnienia jaka jest podstawa stwierdzenia przez organy administracji publicznej, że skarżący mógł znać (przewidzieć) interpretację przedmiotowego pojęcia "przedsiębiorstwa" kilka miesięcy przed datą sformułowania tej interpretacji przez judykaturę.
4) art. 3 ust. 2 pkt 1) ustawy o płatnościach w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i orzeczenie obowiązku zwrotu przyznanych płatności w sytuacji, gdy środki wsparcia bezpośredniego zostały przyznane przez Kierownika ARiMR wskutek popełnionego błędu, niemniej jednak zostały wykorzystane przez skarżącego zgodnie z celem rozporządzenia nr 1308/2013, tj. wytworzone przez skarżącego buraki cukrowe zostały dostarczone przedsiębiorstwu cukrowniczemu ("S" S.A.) i przetworzone na cukier, rozdysponowany następnie na terytorium Unii Europejskiej,
5) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Kierownika ARiMR w sposób nierzetelny, a w konsekwencji obarczenie skarżącego błędem popełnionym przez pracowników organu administracji publicznej i orzeczenie obowiązku zwrotu przyznanych płatności pomimo faktu, że płatność została dokonana
na skutek pomyłki Kierownika ARiMR, która nie mogła zostać wykryta przez skarżącego i wykorzystana przez Skarżącego na cel zgodny z rozporządzeniem nr 1308/2013,
6) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakładającego obowiązek rozpoznawania sprawy przez organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego interpretowane ściśle, przy wykluczeniu wszelkiej analogii na niekorzyść obywatela, jak również zapewnienie obywatelom możliwości prawnego zabezpieczenia oraz egzekwowania wolności i praw, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym w szczególności zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasady lojalności państwa względem obywateli), a także naruszenie zasady ochrony słusznie nabytych praw i orzeczenie obowiązku zwrotu przyznanych płatności w sytuacji, gdy środki wsparcia bezpośredniego zostały przyznane przez Kierownika ARiMR wskutek popełnionego przez niego błędu, niemniej jednak zostały wykorzystane przez Skarżącego zgodnie z celem rozporządzenia nr 1308/2013, tj. wytworzone przez skarżącego buraki cukrowe zostały dostarczone przedsiębiorstwu cukrowniczemu ("S" S.A.) i przetworzone na cukier, rozdysponowany następnie na terytorium Unii Europejskiej - które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy,
7) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika ARiMR, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że brak było jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do jej utrzymania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w czasie składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2020, tj. w dniu 15 czerwca 2020 r.. miał prawo twierdzić, że dysponuje umową dostawy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach, przez oparcie się na literalnym brzmieniu pojęcia "przedsiębiorstwo" definiowanego przez prawo Unii Europejskiej jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną oraz źródło finansowania. W tym czasie odkodowanie normy prawnej przez skarżącego w sposób polegający na zinterpretowaniu pojęcia "przedsiębiorstwa" jako "przedsiębiorstwa cukrowniczego" nie było możliwe. Jednoznacznie zostało ono zinterpretowane dopiero po uprawomocnieniu się wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy w dniu 17 listopada 2020 roku (sygn. akt II SA/Bd 772/20), a zatem dopiero po upływie przynajmniej kilku miesięcy od daty złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na rok 2020. W dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich nie było więc jakichkolwiek podstaw dla formułowania przez niego odmiennej od językowej interpretacji pojęcia "przedsiębiorstwo". Organ nie wziął tego pod uwagę.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Ponadto organ odwoławczy wywiódł, że z dołączonej do skargi dokumentacji wynika, iż "I" Sp. z o.o. funkcjonowała na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2020 r., nie ma zatem znaczenia czy skarżący miał wiedzę, że pojęcie "przedsiębiorstwa" należy wykładać wyłącznie jako "przedsiębiorstwo cukrownicze", ponieważ umowa z 4 marca 2020 r. była zawarta z "G" spółka z o.o. z/s w{...} , która nie była więc grupą, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy o płatnościach, a dbając o swoje interesy beneficjent winien dostarczyć wraz z wnioskiem o płatność w roku 2020 umowę z istniejącą grupą producentów rolnych ("I" Sp. z o.o.). Dołączone do skargi dokumenty potwierdzają jedynie niestaranność strony postępowania, a z tego nie zwalniały wątpliwości co do rozumienia pojęcia "przedsiębiorstwa" jako "przedsiębiorstwa cukrowego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1634 - dalej: P.p.s.a.) - sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Dokonując w tym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa, a zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.
Na obecnym etapie postępowania nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie płatność cukrowa została przyznana beneficjentowi, mimo braku spełnienia przesłanek, o których mowa w art.15 ust.6 pkt 1 ustawy o płatnościach, bowiem dołączona do wniosku o płatność umowa dostawy buraków cukrowych nie została zawarta ani z przedsiębiorstwem cukrowniczym, ani z grupą producentów rolnych. Stwierdzenie to stanowiło podstawę do wszczęcia przez organy Agencji postępowania o zwrot nienależnie przyznanych płatności.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199, dalej: ustawa o Agencji), środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków.
Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ww. ustawy).
Regulacje unijne przewidują przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Stosownie do art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Wyłączenie z obowiązku zwrotu dotyczy zatem sytuacji, gdy łącznie zostały spełnione następujące przesłanki: 1) dana płatność została przekazana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz 2) błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
Zaznaczenia wymaga, że przepisy rozporządzenia nr 809/2014 nie definiują pojęcia pomyłki organu, natomiast w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia, jako wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1831/18).
Nadto zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Oznacza to, że działanie organu jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności.
Natomiast ocena, co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika, winna uwzględniać zarówno charakter nieprawidłowości będącej podstawą ustalenia i wypłacenia kwoty nienależne pobranych płatności, jak i akcentowane w orzecznictwie sądowym prawo rolnika do działania w zaufaniu do zgodności z prawem działań organu zajmującego się przyznawaniem płatności.
Możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 to zatem nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik, przy dołożeniu należytej staranności, mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że to na organie orzekającym w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności, ciąży obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności wpływających na obowiązek zwrotu nienależnych płatności. W związku z tym, organ prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnej płatności, powinien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10, 9 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2843/18).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że poza sporem jest, że przedmiotowa płatność została dokonana na skutek pomyłki organu.
Płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały przyznane decyzją z 27 stycznia 2021 r. Płatność została wypłacona skarżącemu 6 listopada 2020 r. oraz 26 lutego 2021 r. Obie te czynności podjęto mimo posiadania przez ARiMR (od 2014 r.) wiedzy o wykreśleniu kontrahenta skarżącego "G" spółka z o.o. z/s w {...}z Rejestru Grup Producentów Rolnych.
Dyrektor ARiMR uznał natomiast, że nie wystąpiła druga przesłanka do zastosowania wyłączenia obowiązku zwrotu. Zdaniem organu odwoławczego, błąd organu mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, gdyż w dacie składania wniosku posiadał on wiedzę o wykreśleniu "G" spółka z o.o. z rejestru Grup Producentów Rolnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że skarżący o tym nie wiedział, skoro był członkiem tej grupy. Ponadto to skarżącego obciążał obowiązek dołożenia staranności na etapie wypełniania i składania wniosku o przyznanie płatności; podpisał oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności.
Skarżący przyznaje natomiast, że wiedział o wykreśleniu kontrahenta z rejestru przedsiębiorców, argumentuje jednak, że pozostawał w przekonaniu o przysługiwaniu mu płatności z uwagi na spełnienie przesłanki jej przyznania, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach w zw. z pkt 5), sekcji A, części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, tj. dotyczącej zawarcia umowy dostawy z "przedsiębiorcą". Według skarżącego, w czasie gdy aplikował o przedmiotową płatność (15 czerwca 2020 r.) prawidłowa interpretacja pojęcia "umowy dostawy" i "przedsiębiorstwa" nie była możliwa na podstawie literalnego brzmienia powołanych wyżej przepisów. Uznanie, że chodzi wyłącznie o "przedsiębiorstwo cukrownicze" możliwe było najwcześniej od momentu orzeczenia co do wykładni tych pojęć przez sąd administracyjny.
W tak zarysowanym sporze należy w pierwszej kolejności wskazać, że w celu uzyskania przedmiotowej płatności skarżący musiał spełnić jeden z alternatywnych warunków tj. (1) zawrzeć odpowiednią umowę dostawy albo (2) zawrzeć odpowiednią umowę z grupą producentów rolnych (art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a i b ustawy o płatnościach.)
Z decyzji przyznającej płatność nie wynika, na czym polegał błąd organu, tzn. czy organ wówczas przyjął, że beneficjent przedłożył umowę dostawy zawartą z przedsiębiorcą, czy umowę zawartą z grupą producentów rolnych. Jak wyżej wskazano, niesporne jest, że widniejąca na umowie jako odbiorca buraków –"G" Sp. z o.o. nie była w chwili składania wniosku o płatność grupą producentów rolnych, była natomiast niewątpliwie przedsiębiorcą. Ponieważ Pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, do którego odnosi się przepis art.15 ust.6 pkt 1 lit. a, posługuje się terminem "przedsiębiorstwo", to zarówno skarżący, jak i organ przyznający pomoc, mógł odkodować tę normę zgodnie z literalnym brzmieniem. Jak wynika z wyroku WSA w Warszawie z 28 października 2022r. sygn. akt V SA/Wa 937/22, dopiero zastosowanie dalszych metod wykładni, pozwoliło w prawidłowy sposób zinterpretować treść powyższej przesłanki, jako konieczność zawarcia umowy dostawy z przedsiębiorstwem cukrowniczym.
Skoro zatem z literalnego brzmienia art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach oraz pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 nie wynikało, że umowa dostawy buraków do produkcji cukru powinna zostać zawarta pomiędzy sprzedawcą, a przedsiębiorcą cukrowniczym, to w ocenie Sądu, skarżący mógł uznać, że zwarcie umowy kontraktacji ze spółką "G" Spółka z o.o. z/s w {...}– jako przedsiębiorcą - spełnia warunki przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Wprawdzie taka wykładnia omawianego pojęcia była błędna, jednak aby ten błąd wykryć należało sięgnąć do innych metod wykładni niż wykładnia językowa, a więc do wykładni funkcjonalnej, systemowej, celowościowej. Podkreślenia wymaga, że taki sposób wykładni omawianego pojęcia jest obecnie jednolicie stosowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jednakże w 2020 r. (data złożenia wniosku) nie było oczywiste jak należy prawidłowo odkodować normę prawną z art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach w zw. z pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013. Orzecznictwo odnośnie tej kwestii ukształtowało się dopiero w 2021 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 937/22 ).
Biorąc zatem pod uwagę, że ocenę świadomości i możliwości wykrycia błędu należy oceniać na moment złożenia wniosku o płatność, należy przyjąć, że skoro warunki przyznania płatności nie wynikały z literalnego brzmienia przepisów i wymagały dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, polegających na wykładni systemowej i celowościowej pojęcia "przedsiębiorstwa", nie można stwierdzić, że beneficjent mógł wykryć błąd organu "w zwykłych okolicznościach".
Należy także zauważyć, że również w 2019 r. skarżący uzyskał płatności bezpośrednie na analogicznych zasadach, co także winno mieć wpływ na ocenę jego świadomości co do przysługiwania mu płatności.
W przekonaniu Sądu twierdzenia organu, że błąd w zakresie przyznania płatności cukrowej miał polegać na błędnym uznaniu, że przedłożona z wnioskiem aplikacyjnym umowa kontraktacji spełnia wymogi przyznania płatności określone w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy o płatnościach w zw. z pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 (co było skutkiem błędnego przyjęcia, że kontrahent skarżącego jest grupą producentów rolnych) nie zostały poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, w oparciu o który Sąd mógłby zweryfikować stanowisko organu. Na podstawie akt administracyjnych sprawy nie można stwierdzić, czy błąd w zakresie przyznania płatności dotyczył przesłanki określonej w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) czy też lit. b) ustawy o płatnościach. To zaś w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że nie można wykluczyć, iż błąd organu nie dotyczył w istocie stanu faktycznego jak twierdzi organ, ale uwarunkowań prawnych sprawy (pojęcia "przedsiębiorstwa"), tj. tak jak twierdzi skarżący.
Sądowi znane jest stanowisko TSUE, że w celu ustalenia, czy pomyłka jest możliwa do wykrycia w zwykłych okolicznościach, należy uwzględnić okoliczność, iż od rolników, jako od grupy zawodowej, można oczekiwać zachowania szczególnej staranności przy składaniu wniosków o pomoc oraz świadomości warunków odnoszących się do jej przyznawania (por. wyrok TSUE z 2 lipca 2015 r., JOHANNES DEMMER v. FØDEVAREMINISTERIETS KLAGECENTER, C-684/13, ZOTSiS 2015/7/I-439).
Zdaniem Sądu, powyższe reguły dotyczą jednak zasadniczo kwestii stanu faktycznego objętego świadomością rolnika. W niniejszej sprawie zaś dla oceny legalności wypłaty płatności istotna była również kwestia wykładni pojęcia "przedsiębiorstwa" odnosząca się do stanu prawnego sprawy.
Stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji w konfrontacji z argumentami skargi, nie daje podstaw do uznania, że w zwykłych okolicznościach błąd organu mógł zostać wychwycony. W świetle całokształtu okoliczności składających się na obraz niniejszej sprawy, trudno jest uznać, że przy dołożeniu należytej staranności skarżący mógł się dowiedzieć, że wypłacone mu płatności kwalifikują się jako nienależne. Zważywszy, że w przypadku postępowań o zwrot nienależnie pobranych płatności nie obowiązują tak daleko idące modyfikacje zasad postępowania jak obowiązujące w prowadzeniu postępowań o przyznanie płatności tj. odwrócony ciężar dowodzenia, udzielanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych tylko na żądanie strony, organ winien mieć na uwadze w szczególności takie reguły jak zasada informowania, zasada zaufania i zasada przekonywania.
Z przedstawionych względów Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 7, art.77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art.135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, w wysokości {...}zł, zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości {...}zł, a także zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości {...} zł.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku i rozważy zasadność prowadzenia postępowania w przedmiocie obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu płatności.