I SA/Rz 501/24

I SA/Rz 501/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jarosław Szaro /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska
Piotr Popek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 57a, art. 134, art. 145 § 1,art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 60, art. 67, art.184, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 491
Rozporządzenie Ministra Zdrowia  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 70 ust. 1 lit. b, art. 98 ust. 2
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji (...) z siedzibą w R. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 30 lipca 2024 r. nr RP-VIII.1511.9.2024.AS w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz skarżącej Fundacji (...) z siedzibą w R. kwotę 13 091 (trzynaście tysięcy dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Fundacji R. z siedzibą w R. (dalej: Fundacja/beneficjent/skarżący) jest decyzja Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 30 lipca 2024 r. nr RP-Vlll.1511.9.2024.AS, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z dnia 12 kwietnia 2024 r., nr WW.533.3.1.2024.RPl, zobowiązującej Fundację do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj.
- dla kwoty [...]zł od dnia 20.07.2020 r. do dnia zapłaty,
- dla kwoty [...]zł od dnia 10.02.2021 r. do dnia zapłaty,
- dla kwoty [...]zł od dnia 15.02.2022 r. do dnia zapłaty.
Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika następujący stan faktyczny.
W dniu 10 lipca 2019 r. została zawarta pomiędzy Województwem Podkarpackim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w [...] a Fundacją R. umowa nr [...]o dofinansowanie projektu pn. "Rozszerzenie działalności Fundacji R. [...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 — 2020, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (Umowa o dofinasowanie Projektu).
Realizacja w/w Projektu odbywała się w ramach Działania 8.3 Zwiększenie dostępu do usług społecznych i zdrowotnych RPO WP na lata 2014 - 2020, w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2022 r.
Zgodnie z zapisami pkt 3.1.2 wniosku o dofinansowanie o sumie kontrolnej nr [...], będącego załącznikiem nr 2 do umowy o dofinansowanie, celem głównym projektu było zwiększenie dostępności usług zdrowotnych w okresie od 01.11.2019 r. do 31.12.2022 r. poprzez otwarcie i zapewnienie funkcjonowania wypożyczalni sprzętu pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego i wspomagającego, skierowanej dla co najmniej 800 mieszkańców R. z powiatu [...] oraz wsparcie szkoleniowe skierowane do 120 opiekunów faktycznych.
Na realizację zadań projektowych Instytucja Pośrednicząca (IP) przyznała beneficjentowi dofinansowanie w wysokości [...]zł, w tym [...]zł ze środków europejskich oraz [...] zł z dotacji celowej. Dofinansowanie zostało przekazane w 5 transzach:
• I i II transza w łącznej wysokości: [...]zł przekazane w dniu 26.11.2019 r.,
• III transza: [...] zł przekazana w dniu 20.07.2020 r.,
• IV transza: [...] zł przekazana w dniu 10.02.2021 r.,
• V transza: [...] zł przekazana w dniu 15.02.2022 r.
W toku realizacji projektu IP pozytywnie weryfikowała i zatwierdzała beneficjentowi kolejne wnioski o płatność. Łącznie do dnia 7 grudnia 2022 r. IP zatwierdziła wydatki objęte wnioskami o płatność na kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł.
Beneficjent w dniu 31 stycznia 2023 r. złożył do WUP, za pośrednictwem systemu SL2014 końcowy wniosek o płatność nr RPPK.08.03.00-18-0018/19-014, za okres od 01.10.2022 r. do 31.12.2022 r., który był wielokrotnie korygowany. We wniosku tym przedstawił do rozliczenia wydatki na kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł. W trakcie analizy końcowego wniosku o płatność pod kątem zrealizowania przez beneficjenta wskaźników rezultatów oraz wskaźników produktu IP wykazała, że pięć spośród siedmiu założonych wskaźników z wartością docelową powyżej zera, zostało osiągniętych na poziomie 100%, zaś dwa pozostałe na poziomie odpowiednio: 49,00% i 0,00%.
W związku z powyższym przy zatwierdzaniu końcowego wniosku o płatność, IP zastosowała regułę proporcjonalności, uznając za niekwalifikowalne wydatki na łączną kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł i wezwała do zwrotu w/w kwoty. Beneficjentowi przy wezwaniu przekazano skorygowane Informacje o wynikach weryfikacji wniosków o płatność i poinformowano, że po przeanalizowaniu jego wyjaśnień i uwzględnieniu dokonanych ustaleń zasadnym jest naliczenie wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności na etapie rozliczenia końcowego wniosku o płatność.
W odpowiedzi na powyższe beneficjent pismem z dnia 10 października 2023 r. złożył zastrzeżenia do informacji o stwierdzeniu wydatków niekwalifikowalnych oraz pomniejszeniu wartości wydatków kwalifikowalnych, wnosząc o odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności. W szczególności podkreślił, że w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19 i konsekwencjami wprowadzonych obostrzeń pomimo zachowania należytej staranności, m.in. w kontekście procedury uzyskiwania zaświadczeń potrzebnych do wypożyczenia, nie udało się zrealizować wypożyczeń dla 800 osób. Zaznaczył, że podejmował szereg działań pozaprojektowych, które miały doprowadzić do osiągnięcia założeń merytorycznych, w tym osiągnięcia celu głównego, przy czym działania naprawcze finansował ze środków własnych, pozyskanych od prywatnych fundatorów.
WUP przeanalizował zastrzeżenia beneficjenta i podtrzymał swoje stanowisko, uznając, że beneficjent nie wykazał się elastycznością i nie dopasował działań projektowych do zmieniających się realiów w jakich przyszło mu realizować projekt. Następnie pismem z dnia 22 listopada 2023 r., nr Pl.522.4.10.2019.KSG wezwał beneficjenta do zwrotu kwoty z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności.
Wobec braku zwrotu środków Instytucja Pośrednicząca wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne wobec beneficjenta, po przeprowadzeniu którego Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] wydał decyzję z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr WW.533.3.1.2023.RPl, którą zobowiązał Fundację do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 z późń. zm.; dalej: u.f.p.) w kwocie [...] zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W odwołaniu od powyższej decyzji beneficjent zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego co miało się przełożyć na naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na uznaniu, że jego działania były niewystarczające i nieskuteczne dla osiągnięcia celów projektu, a brak realizacji dwóch założonych wskaźników z zadania nastąpił z jego wyłącznej winy, podczas gdy dochował należytej staranności podejmując wszelkie możliwe działania, aby zrealizowanie wskaźników zakończyło się sukcesem, wykorzystując przy tym całą posiadaną wiedzę i doświadczenie, co uzasadniało przynajmniej częściowe odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z wniesionym odwołaniem, ZWP opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 lipca 2024 r. podtrzymał stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ na wstępie podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Umowa o dofinasowanie projektu w § 18 ust. 1 stanowi, że integralną część umowy stanowią załączniki, m.in. załącznik nr 1 pn. Ogólne Warunki Realizacji Projektu wspófinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 (OWRP). W myśl § 1 pkt 36 OWRP, przez "wydatki kwalifikowane" należy rozumieć koszty lub wydatki poniesione w związku z realizacją projektu w ramach Programu, uznane za kwalifikowalne zgodnie z rozporządzeniem ogólnym, innymi przepisami mającymi zastosowanie do realizowanego projektu, Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków, o których mowa w § 2 ust. 6 pkt 1 OWRP, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych oraz wynikające z wniosku o dofinansowanie projektu, z zastrzeżeniem ich szczegółowej weryfikacji w trakcie realizacji umowy o dofinansowanie. Z kolei § 13 ust. 2 OWRP stanowi, że środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości tub nieprawidłowo wykorzystane, podlegają zwrotowi na zasadach i w terminach określonych w art. 207 u.f.p.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z zapisami § 7 pkt 1-3 umowy o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności do ponoszenia wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu. Ponadto beneficjent zobligował się również do osiągnięcia celów projektu zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu oraz do osiągnięcia i zachowania wskaźników produktu oraz rezultatu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu.
Organ wskazał, że beneficjent zobowiązany był stosować Wytyczne z dnia 22 sierpnia 2019 r., oraz Wytyczne z dnia 21 grudnia 2020 r., obowiązujące na dzień ponoszenia spornych wydatków, przy czym zaznaczył, że obie wersje Wytycznych nie różnią się w zakresie stosowanych przepisów.
Podkreślił organ, że Instytucja Pośrednicząca opracowała Metodologię postępowania w przypadku stwierdzenia nieosiągnięcia przez Beneficjenta założonych wskaźników — reguła proporcjonalności i/lub obniżenie stawki ryczałtowej kosztów, która stanowi załącznik nr 9.8 do Instrukcji Wykonawczej Instytucji Pośredniczącej RPO WP na lata 2014-2020. Dokument ten określa w jaki sposób należy określać wagę niezrealizowanych przez beneficjenta wskaźników oraz wskazuje sposób postępowania w sytuacji gdy beneficjent podczas realizacji projektu nie osiągnie wskazanych we wniosku o dofinansowanie wskaźników. W § 7 pkt 3 umowy o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia i zachowania wskaźników produktu oraz rezultatu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu, co potwierdzają postanowienia OWRP.
Na gruncie przedmiotowej sprawy organ wskazał, że beneficjent nie zrealizował wszystkich wskaźników przewidzianych w projekcie. W tej sytuacji, podczas weryfikacji końcowego wniosku o płatność IP prawidłowo ustaliła, że zasadne jest obniżenie dotychczas rozliczonej i wykazanej we wnioskach o płatność wartości dofinansowania, stosownie do stopnia osiągniętych w projekcie założeń merytorycznych. W związku z potrzebą zastosowania reguły proporcjonalności organ I instancji ustalił, w oparciu o które z niezrealizowanych wskaźników produktu i rezultatu należy dokonać wyliczenia środków uznanych za niekwalifikowalne. Zdaniem organu Instytucja Pośrednicząca prawidłowo zweryfikowała zasadność zastosowania reguły proporcjonalności, ustalając, że osiągnięcie założeń merytorycznych projektu jest spowodowane przyczynami leżącymi po stronie beneficjenta. Organ I instancji wziął również pod uwagę stopień niedochowania należytej staranności przez beneficjenta, której brak skutkował nieosiągnięciem założeń wskaźników projektu oraz okoliczności zewnętrzne mogące mieć wpływ na ich niewykonanie.
Wyjaśnił organ, że zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie beneficjent zaplanował w ramach pierwszego zadania pn. Szkolenia z zakresu opieki i rehabilitacji osób przeprowadzenie szkoleń dla 120 osób (po 40 osób w każdym roku) w okresie od stycznia 2020 r. do grudnia 2022 r. Natomiast w ramach drugiego zadania pn. Utworzenie i zapewnianie funkcjonowania wypożyczalni sprzętu pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego i wspomagającego beneficjent zaplanował utworzenie i adaptację pomieszczeń dla osób z niepełnosprawnościami oraz zakup wyposażenia wypożyczalni w terminie od listopada do grudnia 2019 r. Regularna działalność wypożyczalni miała się rozpocząć od stycznia 2020 r.
Do wskazanych wyżej zadań zostały przyporządkowane wszystkie wskaźniki określone we wniosku o dofinansowanie. Włączona w materiał dowodowy ostatnia zatwierdzona wersja wniosku o dofinansowanie o sumie kontrolnej nr [...] zawiera wartości wskaźników tożsame z wartościami wskazanymi we wniosku będącym załącznikiem nr 2 umowy o dofinansowanie. Zatem wskaźniki określone przedmiotowym wnioskiem stanowiły punkt odniesienia przy końcowym rozliczeniu beneficjenta z realizacji Projektu.
Następnie organ dokonał zestawienia wartości wskaźników rezultatu i wskaźników produktu, w podziale na zadania, jakie beneficjent winien osiągnąć realizując Projekt, z wartościami faktycznie osiągniętymi. Ustalił w tej mierze, że beneficjent zrealizował w pełni wskaźniki przypisane do zadania nr 1 pn. Szkolenia z zakresu opieki i rehabilitacji osób.
Przypisane do zadania nr 2 trzy wskaźniki produktu, tj.:
- liczba osób objętych szkoleniami/doradztwem w zakresie kompetencji cyfrowych, - liczba projektów, w których sfinansowano koszty racjonalnych usprawnień dla osób z niepełnosprawnościami,
- liczba podmiotów wykorzystujących technologie informacyjno-komunikacyjne (TIK),
zostały określone na poziomie zerowym, z uwagi na brak adekwatnego wsparcia w ramach projektu. Są to jednak wskaźniki horyzontalne (informacyjne), dla których nie określono wartości docelowych w realizowanym projekcie, w związku z czym zostały pominięte przy ocenie stopnia osiągnięcia założeń projektowych.
Jak ustalił organ odwoławczy, w ramach zadania nr 2 beneficjent założył realizację pięciu wskaźników (z określoną wartością docelową powyżej zera), z czego dwóch wskaźników nie udało mu się zrealizować., to jest wskaźników:
- liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym poszukujących pracy, uczestniczących w kształceniu lub szkoleniu, zdobywających kwalifikacje, pracujących (łącznie z prowadzącymi działalność na własny rachunek) po opuszczeniu programu (wskaźnik rezultatu osiągnięty na poziomie 0%),
- liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami zdrowotnymi w programie (wskaźnik produktu osiągnięty na poziomie 49,00%). Trzy pozostałe wskaźniki (z określoną wartością docelową powyżej zera) przypisane do zadania nr 2 to jest:
- liczba wspartych w programie miejsc świadczenia usług zdrowotnych, istniejących po zakończeniu projektu (wskaźnik rezultatu) – 200/200,
- liczba wypożyczeń sprzętu pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego i wspomagającego (wskaźnik produktu) –
- liczba obiektów dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami (wskaźnik produktu)
zostały osiągnięte w 100%
Organ skonstatował, że beneficjent nie zrealizował założonych we wniosku o dofinansowanie w ramach zadania nr 2 wskaźnika rezultatu i wskaźnika produktu. Spośród pięciu założonych wskaźników osiągnął trzy na poziomie 100%. W związku z powyższym uznał, że beneficjent w okresie realizacji projektu naruszył § 7 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 umowy z dnia 10 lipca 2019 r. o dofinansowanie Projektu, a naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, łączącej beneficjenta z instytucją stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zatem zdaniem ZWP w ustalonym stanie faktycznym sprawy organ I instancji miał podstawy do zastosowania dyspozycji normy art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. oraz wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków udzielonych na dofinansowanie projektu.
Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji co do zastosowanej metodologii wyliczenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych wynikającej z zastosowania reguły proporcjonalności. W tym zakresie należało się odwołać do Metodologii postępowania w przypadku stwierdzenia nieosiągnięcia przez Beneficjenta założonych wskaźników — reguła proporcjonalności i/lub obniżenie stawki ryczałtowej kosztów stanowiącej załącznik nr 9.8 do Instrukcji wykonawczej instytucji pośredniczącej RPO WP na lata 2014-2020. Zgodnie z jej treścią oceniając wykonanie założeń projektu, należy uwzględnić wagę niezrealizowanego w pełni wskaźnika (jego istotność z punktu widzenia realizacji zakresu merytorycznego projektu/celu projektu). Każdorazowo należy uwzględnić logikę wsparcia w projekcie oraz specyficzny kontekst realizowanego projektu, w szczególności uwzględnić należy miedzy wskaźnikami ich powiązanie i wzajemny wpływ. Jeżeli w ramach jednego zadania nie zrealizowano więcej niż jednego wskaźnika, należy przeanalizować zależności między nimi (i pomiędzy nimi a pozostałymi wskaźnikami w projekcie). Do wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych w pierwszej kolejności należy uwzględnić wskaźniki, które odpowiadały za spełnienie kryteriów określonych w konkursie (kryteria specyficzne dostępu lub kryteria specyficzne premiujące), a jeśli było ich więcej niż jeden, wybrać wskaźnik który w największym stopniu powinien przyczyniać się do osiągnięcia celu projektu. Co do zasady, w każdym zadaniu, w którym nie zrealizowano na poziomie 100% wskaźników rezultatu lub produktu, które zostały uznane za istotne z punktu widzenia celu projektu, wydatki w odpowiedniej części należy uznać za niekwalifikowalne.
Organ dokonując podziału wskaźników ze względu na ich wagę, posiłkował się zapisami wniosku o dofinansowanie, w tym definicją celu głównego projektu (pkt 3.1.2 wniosku), którym było zwiększenie dostępności do usług zdrowotnych w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2022 r. poprzez otwarcie i zapewnienie funkcjonowania wypożyczalni sprzętu pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego i wspomagającego skierowanej do co najmniej 800 mieszkańców R. i powiatu [...] oraz wsparcie szkoleniowe skierowane do 120 opiekunów faktycznych.
W zakresie wskaźników odnoszących się do zadania nr 1 - Szkolenia z zakresu opieki i rehabilitacji osób, organ przyjął, że obydwa wskaźniki należy uznać za wskaźniki istotne z punktu widzenia specyfiki projektu, w tym założeń celu głównego. Z uwagi na fakt, iż obydwa wskaźniki przypisane do tego zadania zostały osiągnięte na poziomie 100% - średni poziom realizacji wskaźników odnoszących się do zadania nr I istotnych z punktu widzenia specyfiki projektu wyniósł 100%.
Z kolei w odniesieniu do zadania nr 2 organ uznał za kluczowe dwa wskaźniki, tj. wskaźnik nr 1- liczba wspartych w programie miejsc świadczenia usług zdrowotnych, istniejących po zakończeniu projektu oraz wskaźnik nr 3 - liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami zdrowotnymi w programie, bowiem przekładają się bezpośrednio na zwiększenie dostępności do usług zdrowotnych. Pozostałe wskaźniki przypisane do zadania nr 2 organ ocenił jako mało istotne (wskaźnik nr 4 i wskaźnik nr 5) bądź nieistotne (wskaźnik nr 2).
Jako mało istotny oceniony został wskaźnik nr 4 jako ściśle powiązany z liczbą osób którym wypożyczono sprzęt. Powiązanie to świadczy o kompleksowości udzielanego wsparcia (kilka sprzętów wypożyczanych jednej osobie) i wynika przede wszystkim ze schorzeń poszczególnych uczestników projektu. Nie przyczynia się natomiast bezpośrednio do realizacji celu głównego projektu tj. zwiększenia dostępności usług zdrowotnych mieszkańców R. i powiatu [...].
Z kolei wskaźnik nr 5 pomimo, że był wskaźnikiem horyzontalnym, został oceniony przez IP jako wskaźnik mało istotny. Wynika to z faktu, iż wskaźnik ten nie stanowił celu projektu, a był jedynie działaniem technicznym koniecznym do realizacji tego celu. Zgodnie z zasadą równości szans i niedyskryminacji wszelkie budynki wykorzystywane w projektach, w których niezbędne jest dokonanie modernizacji muszą zostać dostosowane do potrzeb osób z niepełnosprawnościami. Z uwagi na to, iż beneficjent nie dysponował odpowiednim budynkiem, zaplanował takie działanie w projekcie, niemniej jednak działanie to nie stanowiło bezpośredniego celu projektu. Zatem wskaźnik ten w ocenie IP ma charakter jedynie informacyjny, stąd też został oceniony jako mało istotny.
Za nieistotny został uznany wskaźnik nr 2 - liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym poszukujących pracy, uczestniczących w kształceniu lub szkoleniu, zdobywających kwalifikacje, pracujących (łącznie z prowadzącymi działalność na własny rachunek) po opuszczeniu programu. Wskaźnik ten IP uznała za nieistotny, gdyż wsparcie projektowe nie zakładało działań z zakresu aktywizacji zawodowej.
Opierając się zatem na dokonanym podziale wskaźników, organ przeanalizował wartości wskaźników, uznanych za kluczowe w ramach realizacji zadania nr 2, ustalając, że zostały one osiągnięte kolejno na poziomie 100% (wskaźnik nr 1) i 49,00% (wskaźnik nr 3). Stosując regułę proporcjonalności, jako podstawę do rozliczenia projektu, przyjęto wskaźnik wyliczony w oparciu o średnią arytmetyczną w/w istotnych wskaźników rezultatu i produktu - 74 50% (100 % + 49 %) jako stopień osiągnięcia wskaźników. Tymczasem stopień wykorzystania budżetu dla zadania nr 2 ujętego w projekcie (98,85%) jest znacznie wyższy od stopnia osiągnięcia wskaźników istotnych z punktu widzenia specyfiki projektu, w tym założeń celu głównego (74,50%). Według organu biorąc pod uwagę stopień osiągnięcia wskaźników istotnych, których osiągnięcie zostało zaplanowane w ramach zadania nr 2, wykorzystanie budżetu w ramach w/w zadania nie powinno przekroczyć w odniesieniu do wydatków bezpośrednich kwoty [...]zł.
Różnica pomiędzy środkami wydatkowanymi w ramach zadania nr 2 a kwotą wyliczoną na podstawie osiągnięcia wskaźników istotnych, z punktu widzenia specyfiki projektu, w tym założeń celu głównego, stanowi według organu odwoławczego wydatki niekwalifikowane: [...] - [...]zł = [...]zł, w tym:
- [...]zł niekwalifikowalne koszty bezpośrednie w ramach dofinansowania,
- [...]zł niekwalifikowalny wkład własny.
Kwota kosztów bezpośrednich w ramach dofinansowania uznana jako wydatki niekwalifikowane wynosi zatem [...]zł. Niekwalifikowane koszty pośrednie, stanowiące zgodnie z zapisami zawartymi w § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, 20% wydatków bezpośrednich wynoszą [...]zł ([...]zł x 20%).
Ustalona łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności wynosi [...]zł, która to kwota stanowi dofinansowanie podlegające zwrotowi, co zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo ustalił organ I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego Instytucja Zarządzająca prawidłowo ustaliła, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie przy realizacji projektu stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art, 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1303/2013), która ma szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez wydatkowanie środków finansowych pochodzących z UE niezgodnie z procedurami wskazanymi w art. 184 u.f.p.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w toku postępowania administracyjnego wskazał beneficjentowi na jakiej podstawie i czym się kierował ustalając wagę poszczególnych niezrealizowanych wskaźników. Poza tym przyjął sposób wyliczenia stopnia realizacji wskaźników przypisanych do zadania nr 2 w sposób najmniej obciążający finansowo beneficjenta. Gdyby IP zastosowała inny sposób obliczenia stopnia poziomu realizacji wskaźników, (uwzględniając fakt, że jedynie 3 spośród 5 wskaźników zostały osiągnięte na poziomie 100%), stopień poziomu realizacji wskaźników przypisanych do zadania nr 2 byłby znacznie mniejszy (100 % + 0 % + 49 % + 100,00 % + 100,00 % / 5 = 69,80 %).
Jako niezasadny organ uznał zarzut niezastosowania przepisów ustawy z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j Dz.U. z 2022 r., poz. 1758 r., dalej też: specustawa). Mianowicie w myśl art. 5 ust. 1 oraz art. 6 tej ustawy, w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia Covid-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości. W takim przypadku przepisów art. 207 u.f.p. nie stosuje się (art. 5 ust. 1 w/w ustawy).
Zdaniem organu odwoławczego w stanie faktycznym sprawy beneficjent nie wykazał, iż epidemia Covid-19 w sposób bezpośredni wpłynęła na osiągnięcie wskaźników na ustalonym poziomie, a tym samym na prawidłową realizację projektu. Celem projektu było utworzenie i funkcjonowanie wypożyczalni sprzętu pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego i wspomagającego. Okres epidemii w żaden sposób nie wpłynął bezpośrednio na charakter projektu realizowanego przez beneficjenta, przeciwnie okres epidemii właśnie ze względu na większą zachorowalność społeczeństwa i co za tym idzie, zwiększone zapotrzebowanie na wypożyczanie sprzętu umożliwiającego realizację usług zdrowotnych, powinien pozytywnie wpłynąć na zapotrzebowanie sprzętu rehabilitacyjnego, pielęgnacyjnego i wspomagającego. Uczestnicy projektu korzystali z wypożyczonego sprzętu w ramach swojego gospodarstwa domowego, co zapewniało im komfort i bezpieczeństwo m.in. z powodu braku kontaktu z innymi pacjentami w placówkach leczniczych.
Jako niezasadne uznał organ argumenty beneficjenta, że w czasie epidemii Covid-19 nastąpił brak swobodnego dostępu do usług medycznych, powodujących ograniczenia w uzyskaniu zaświadczeń lekarskich uczestników projektu. Zauważył, że zaświadczenie lekarskie o niesamodzielności wg skali Barthel wraz z informacją o niezbędnym do funkcjonowania sprzęcie, mogło zostać wydane zarówno przez specjalistę, jak również przez lekarza pierwszego kontaktu (zapis we wniosku o dofinansowanie). Okres epidemii Covid-19 nie spowodował, że wizyty lekarskie, a tym samym uzyskanie stosownego zaświadczenia lekarskiego, nie było możliwe. Jego zdaniem organ I instancji słusznie wskazał. że lekarz rodzinny, posiadający historię choroby pacjenta mógł wystawić takie zaświadczenie, a odbiór zaświadczenia od lekarza mógł zostać zrealizowany np. przez osobę upoważnioną. Ponadto podkreślił, że w czasie pandemii Covid-19 nadal obowiązywały wizyty domowe dla pacjentów obłożnie chorych przy zachowaniu szczególnych warunków sanitarnych. Lekarze rodzinni podczas wizyt domowych mogli również wydawać zaświadczenia lekarskie o niesamodzielności. W czasie epidemii Covid-19 nie było również żadnych obostrzeń, które zabraniały lub ograniczały możliwość prowadzenia działalności polegającej na wypożyczaniu sprzętu rehabilitacyjnego. Zgodnie z założeniami projektowymi utworzenie nowej wypożyczalni sprzętu miało służyć zwiększeniu dostępności do usług zdrowotnych. Te założenia wydają się być aktualne, zwłaszcza w takim okresie jak pandemia, tj. czasie utrudnionego dostępu do rehabilitacji w ośrodkach, czy placówkach specjalistycznych.
W ocenie organu odwoławczego chybiona jest argumentacja strony, że osiągnięcie wskaźnika dotyczącego liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami zdrowotnymi w programie nie było możliwe z uwagi na wystąpienie epidemii Covid19 w związku z niskim zainteresowaniem usługami wypożyczalni. Zauważył bowiem, że liczba wypożyczeń sprzętu pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego i wspomagającego, skwantyfikowana przy pomocy wskaźnika zdefiniowanego przez beneficjenta w projekcie przekroczyła nieznacznie poziom zakładany we wniosku o dofinansowanie. Pozwala to na stwierdzenie, że przyczyną nieosiągnięcia tego wskaźnika nie była pandemia Covid-19 i związane z nią ograniczenia, lecz nieprawidłowe rozpoznanie grupy docelowej przez beneficjenta.
Zdaniem organu odwoławczego nie można również uznać, że beneficjent dochował należytej staranności, a więc podjął wszelkie dostępne i rozsądne środki, zapobiegające skutkom prowadzącym do nieprawidłowości będącej bezpośrednim następstwem wystąpienia Covid-19. Może to obejmować m.in. dodatkowe wyposażenie osób zaangażowanych w projekt w środki ochronne czy zapewnienie sobie świadczeń zastępczych lub alternatywnych w przypadku niewykonywania umów niezbędnych do realizacji projektu.
Podkreślił organ, że podjęte przez beneficjenta działania, wykazywane we wnioskach o płatność, polegające na informowaniu w portalu społecznościowym i stronie internetowej o działalności wypożyczalni, kontaktowaniu się i wysyłaniu informacji do ośrodków pomocy społecznej na terenie powiatu [...], przygotowywaniu ulotek wypożyczalni oraz przekazaniu ich do NZOZ-ów pokrywają się z opisanym we wniosku sposobem dotarcia do grupy docelowej projektu. Opisane we wnioskach o płatność działania promocyjne, które beneficjent podejmował w związku z realizacją projektu, były zaplanowane do realizacji na etapie konstruowania zapisów wniosku. Jedyna wzmianka o dodatkowych działaniach beneficjenta związanych z promocją projektu znajduje się w treści pisma z dnia 10 października 2023 r., przesłanego w odpowiedzi na wezwanie do zwrotu kwoty części dofinansowania. W piśmie tym beneficjent wskazał, że w ramach działań poza projektowych promował projekt w mediach, reklamował w gazecie lokalnej [...], i w audycjach radiowych, a także podejmował płatne wystawy na [...] i innych imprezach dla seniorów. Zauważył organ, że o żadnym z działań promocyjnych, które opisał w piśmie z dnia 10 października 2023 r., beneficjent nie informował na etapie składania wniosków o płatność, nie przedstawił też na etapie rozliczania projektu żadnych dowodów, które potwierdziłyby podjęcie tych dodatkowych działań. Podkreślił także, że Instytucja Pośrednicząca, w pismach informujących o weryfikacji i zatwierdzeniu kolejnych wniosków o płatność, każdorazowo wzywała beneficjenta do podjęcia przez niego zintensyfikowanych działań naprawczych mających na celu usprawnienie realizacji założeń merytorycznych projektu. W związku z tym wszystkim uznał organ, że zabrakło ze strony beneficjenta innych działań promocyjnych, poza przewidzianymi we wniosku o dofinansowanie, skutkiem czego projekt nie został zrealizowany zgodnie z założeniami.
W skardze do tut. Sądu na opisaną wyżej decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 30 lipca 2024 roku, skarżący – za pośrednictwem fachowego pełnomocnika zarzucił naruszenie:
1) art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się w szczególności uznaniem, iż epidemia Covid-19 nie ma bezpośredniego wpływu na zaistniałą nieprawidłowość, że skarżąca nie wykazała się należytą starannością ponieważ nie podjęła wszelkich dostępnych i rozsądnych środków zapobiegających wystąpieniu nieprawidłowości, podczas gdy skarżąca dochowała należytej staranności podejmując wszelkie możliwe działania, aby zrealizowanie wskaźników zakończyło się sukcesem oraz niewyjaśnienie czy uchybienia spowodowały lub mogły spowodować powstanie szkody w budżecie ogólnym UE i jakich rozmiarów, a w rezultacie zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co doprowadziło do bezpodstawnego zobowiązania Skarżącej do zwrotu środków,
2) art. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w stosunku do skarżącej wystąpiły przesłanki jego zastosowania, co powinno obligować do odstąpienia od żądania zwrotu kwoty dofinansowania,
3) art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a u.f.p., poprzez błędne przyjęcie, że środki pochodzące z dofinansowania przyznanego skarżącej w kwocie [...] złotych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. - w sytuacji gdy zachowane zostały wymagane procedury i nie powstała nieprawidłowość, która spowodowała lub mogłaby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE,
4) art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzone naruszenia stanowią nieprawidłowości indywidualne skutkujące obowiązkiem zwrotu dofinansowania oraz że te naruszenia mogą mieć szkodliwy wpływ na budżet UE bez uwzględnienia wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń, jak również bez uwzględnienia (a przede wszystkim ustalenia) strat finansowych dla funduszy europejskich, które w wyniku tych naruszeń miały wystąpić.
Wywodząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z dnia 12 kwietnia 2024 roku i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podkreślała, że wybuch pandemii wirusa Covid- 19, nie do przewidzenia w momencie podpisywania umowy o dofinasowanie, miał ogromny wpływ na niewypełnienie zakładanych wskaźników, zwłaszcza, że realizowany projekt dotyczył szeroko pojętych usług związanych z ochroną zdrowia. Wobec ograniczenia dostępności do lekarzy i zamknięcia przychodni dominującą formą kontaktu z lekarzem była teleporada, ale nie dawała ona możliwości wypożyczenia sprzętu objętego projektem. Wypożyczenie mogło nastąpić wyłącznie w oparciu o fizyczne zobaczenie pacjenta, wystawienie mu oceny w skali Barthel (na podstawie jego aktualnego stanu zdrowia widocznego przez lekarza) i wystawienie zaświadczenia lekarskiego, co wiązało się z koniecznością odbycia stacjonarnej wizyty. Jeżeli wypożyczenie sprzętu mogło odbyć się wyłącznie w oparciu o zaświadczenie lekarskie uzyskane podczas stacjonarnej wizyty lekarskiej, to skarżąca nie może zgodzić się z organem, że wybuch pandemii nie miał wpływu na niezrealizowanie powyższego wskaźnika. Zauważyła, że w okresach letnich i wycofywania Covid-19 wypożyczenia znacząco wzrastały, co pokazuje wykres wypożyczeń znajdujący się w aktach sprawy. Podkreśliła ponadto, że zwłaszcza w początkowej fazie wybuchu epidemii wirusa Covid-19 niepewność i lęk społeczeństwa były bardzo realne, co również mogło wpłynąć na niezrealizowanie wskaźnika w zakładanym wymiarze.
Zdaniem skarżącej organ w nieprawidłowy sposób ocenia również czynności, które zostały przez nią podjęte, aby projekt w pełni zrealizować i zaplanowane wskaźniki wypełnić, gdyż podejmowała szereg działań, nieujętych we wniosku o dofinansowanie i niezaplanowanych, aby sprostać wyjątkowej sytuacji jaka związana była z realizowaniem projektu w czasie występowania pandemii, co organ całkowicie pomija przy dokonanej ocenie. Między innymi podjęte zostały działania promujące projekt w mediach, reklamy w gazetach lokalnych ([...]), promowanie projektu w audycjach radiowych - wszystkie te działania miały na celu próbę dotarcia do szerszego kręgu odbiorców, do zwiększenia liczby uczestników projektu. Ponadto temu celowi służyły również podejmowane przez stronę płatne wystawy na [...] i innych imprezach dla seniorów. Rozszerzeniu grupy wsparcia i dotarciu do szerokiego kręgu odbiorców miało również służyć wykupione od firmy zewnętrznej przez Fundację od 2020 roku pozycjonowanie i prowadzenie kampanii reklamowej w Google.
Ponadto skarżąca podkreśliła, że w 2023 roku zatrudniony został zatrudniony pracownik, który podczas wizyt domowych u potencjalnych uczestników projektu, pomagał osobom z niepełnosprawnościami wypełniać dokumenty potrzebne do wypożyczeń sprzętu. Fundacja zleciła również lekarzowi, który odwiedził Ośrodek dla osób starszych i przebadał tam osoby, które były zainteresowane wypożyczeniem sprzętu ale nie miały możliwości indywidualnie załatwić procedury. Wskazała przy tym skarżąca, że te działania mające zapobiegać wpływowi Covid-19 na realizację projektu finansowała nie z dotacji projektowej, lecz z własnych środków pozyskanych od prywatnych fundatorów. Wszystkie podejmowane działania miały służyć realizacji wskaźników projektowych.
W odwiedzi na skargę ZWP wniósł o jej nieuwzględnienie podtrzymując stanowisko i argumentacje podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiot kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 30 lipca 2024 r. w przedmiocie zwrotu części środków udzielonej skarżącej na realizację projektu pn. "Rozszerzenie działalności Fundacji R. [...]" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego na podstawie Umowy o dofinasowanie Projektu zawartej w dniu 10 lipca 2019 r. z Województwem Podkarpackim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w R..
Skarżąca w w/w projekcie założyła realizację dwóch zadań. Pierwsze obejmowało przeprowadzenie szkolenia z zakresu opieki i rehabilitacji osób, natomiast drugie obejmowało zakup sprzętu i uruchomienie wypożyczalni. W trakcie realizacji projektu w ramach zadania nr 1 pn. Szkolenia z zakresu opieki i rehabilitacji osób osiągnęła w 100% założone wskaźniki. Natomiast w ramach zadania 2 pn. Utworzenie i zapewnienie funkcjonowania wypożyczalni sprzętu pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego i wspomagającego skarżącą nie osiągnęła 2 spośród 5 wskaźników przyporządkowanych do tego zadania. Jako istotne w odniesieniu do zakładanego celu Projektu uznane zostały dwa wskaźniki: wskaźnik nr 1 - liczba wspartych w programie miejsc świadczenia usług zdrowotnych, istniejących po zakończeniu projektu osiągnięty na poziomie 100 % oraz wskaźnik nr 3 - liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami zdrowotnymi w programie, osiągnięty na poziomie 49 % - jako, że przekładają się bezpośrednio na zwiększenie dostępności do usług zdrowotnych. Ten ostatni wskaźnik produktu przy wartości zakładanej 800 osób został osiągnięty w odniesieniu do 392 osób. W ten sposób ustalono, że średni poziom realizacji wskaźników przypisanych do zadania nr 2 istotnych z punktu widzenia specyfiki Projektu wyniósł 74,50 %, co pozwoliło przy zastosowaniu reguły proporcjonalności ustalić (wyliczyć) wartość dofinasowania przyznanego na wydatki uznane za niekwalikowalne w ramach zadania nr 2. Podkreślenia wymaga, ze ustalenia w tym zakresie, a więc zastosowana metodologia, przyjęte w jej ramach założenia oraz same wyliczenia nie były w kwestionowane w skardze.
Podstawę prawną zaskrzonej decyzji – obok przepisów składających się na system realizacji projektów w ramach RPO WP w perspektywie 2014 - 2020 r. stanowiły przede wszystkim przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p.
Zgodnie w/w przepisem w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Jednocześnie ust. 8 powołanego przepisu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o których mowa w ust.2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
Stosownie do brzmienia art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. - po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Dodać należy, że rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, w art. 70 ust. 1 lit. b, nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji Europejskiej i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych. Zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez Państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W świetle tego przepisu warunkiem nałożenia korekty jest stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Zgodnie z tym przepisem, nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Wobec tego w celu wywiedzenia, że dane zachowanie beneficjenta stanowi nieprawidłowość musi ono jednocześnie: 1) wynikać z jego działania lub zaniechania, 2) stanowić naruszenie prawa, 3) powodować rzeczywistą lub potencjalną szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, 4) w konsekwencji powyższego doszło lub mogłoby dojść do sfinansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
Odnosząc się do zarzutu skargi koncentrującego się wokół przywołanych przepisów wskazać należy, że z treści przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą danym projektem. W orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując wykładni tego sformułowania przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. np. wyroki NSA z 25 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 1226/21, z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 489/15, z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2389/15, z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13). W świetle tego orzecznictwa przyjmuje się zasadniczo zgodnie, że procedury jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także są to procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (zob. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 342/16) przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
Odnosząc się zatem do argumentacji skargi o braku wystąpienia nieprawidłowości w realiach badanej sprawy, wskazać należy, ze wystarczające jest w tej mierze ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała choćby hipotetyczna, potencjalna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Nie jest natomiast przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego, polegającego na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii albo dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków.
Użyte w art. 184 i 207 u.f.p. pojęcie "procedur" ma więc szerokie znaczenie, co jest uzasadnione szczególnymi regułami ostrożności przy dysponowaniu środkami publicznymi. W doktrynie podnosi się, że ustawodawca posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Tak określonemu założeniu odpowiada ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroki zakres znaczeniowy pojęcia "procedury", obejmujący zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak też wytyczne i różnorodne regulacje wynikające z systemów realizacji programów operacyjnych oraz umowy zawarte z beneficjentami. Wobec tego przez naruszenie procedur rozumie się m.in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. To przede wszystkim umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.
Umowa o dofinansowanie reguluje szczegółowe zasady dofinansowania Projektu, a także związane z tym prawa i obowiązki beneficjenta. Jeżeli więc beneficjent naruszył postanowienia takiej umowy, jest to jednoznaczne z zaistnieniem przesłanki wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, tj. art 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Nie tutaj znaczenia, dla obiektywnego stwierdzenia faktu, z jakich powodów doszło do powstania nieprawidłowości.
Zgodzić się należy zatem z organem, że dla uznania, iż doszło do uchybienia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., wystarczające jest naruszenie postanowień zawartych w umowie o dofinansowanie projektu z dnia 10 lipca 2019 r. (§ 7 pkt 3 umowy). Obiektywne naruszenie przez skarżącą procedur polegało na nieosiągnięciu wskaźników, które jako przyszły beneficjent sama określiła we wniosku o dofinansowanie projektu, a następnie zobowiązała się do ich osiągnięcia w umowie o dofinansowanie Projektu. Nie budzi także wątpliwości, że beneficjent zobowiązany jest przedstawić we wniosku o dofinansowanie projektu wskaźniki produktu oraz wskaźniki rezultatu, które mają na celu zmierzenie, na ile cel projektu (w przypadku wskaźników rezultatu) lub przewidziane w nim działania (wskaźniki produktu) zostały zrealizowane. Stopień osiągnięcia założonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników podlega sprawdzeniu na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność.
Skoro skarżąca nie zrealizowała na założonym poziomie przyjętego we wniosku o dofinasowanie i objętego zobowiązaniem z umowy o udzielenie tego dofinasowania, w ramach zadania nr 2 wskaźnika produktu - liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami zdrowotnymi w programie (osiągnięty na poziomie 49 %) to logiczny a zarazem uprawniony jest wniosek, że w okresie realizacji projektu skarżąca obiektywnie naruszyła § 7 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie Projektu z dnia 10 lipca 2019 r. Naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, łączącej skarżącą z instytucją pośredniczącą stanowi, jak to wyżej wyjaśniono, naruszenie procedur.
NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 151/20, przywołanym zresztą przez organ, stwierdził, że skoro strona nie osiągnęła celu projektu i nie zrealizowała obligatoryjnych wskaźników produktu oraz rezultatu, to oczywistym jest, że w sposób istotny naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie. Skoro zatem skarżąca nie osiągnęła w niniejszej sprawie istotnego, przez pryzmat celu Projektu zakładanego wskaźnika produktu, to słusznie organy w niniejszej sprawie przyjęły, że skarżąca nie wykorzystała przyznanych jej środków, w zakresie wydatków uznanych za niekwalifikowalne, zgodnie z przeznaczeniem, co uprawniało je do sformułowania żądania zwrotu tych środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., tj. m.in. środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, którymi są w szczególności dochody budżetu państwa, w tym należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności, w zakresie nieuregulowanym u.f.p., stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052 oraz z 2022 r. poz. 1301) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, z późn. zm.).
Sąd podziela zarzuty skargi koncentrujące się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w kontekście analizy i oceny możliwości powołania się przez skarżącą na przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych pozwalające na zwolnienie jej z odpowiedzialności finansowej z tytułu wystąpienia nieprawidłowości w realizowanej przez nią Projektu dofinasowanego ze środków unijnych.
Mianowicie zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości. W takim przypadku nie stosuje się przepisów art. 207 u.f.p. a skorygowana kwota jest pokrywana ze środków budżetu państwa. Tak więc pod warunkiem zachowania przez beneficjenta określonych standardów staranności, komentowana specustawa przenosi na budżet państwa finansowy ciężar nieprawidłowości indywidualnych w projekcie będących bezpośrednią konsekwencją COVID-19. Generalnym celem specustawy jest zapobiegania negatywnym skutkom epidemii związanej z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Jak wynika ze stanu sprawy realizacja projektu pn. Rozszerzenie działalności Fundacji R. [...] odbywała się w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2022 r.. Podpisując umowę o dofinasowanie w dniu 10 lipca 2019 r., a wcześniej konstruując treść wniosku i przyjmując określone założenia, w tym wartości zakładanych wskaźników produktu i rezultatu, jej strony nie mogły przewidzieć epidemii wirusa SARS-CoV-2 ani też jej wpływu na funkcjonowanie w różnych dziedzinach aktywności człowieka.
Stan epidemii w Polsce został formalnie ogłoszony z dniem 20 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.). Warto zauważyć, że nastąpiło to w początkowym okresie realizacji Projektu, kiedy to dopiero można oceniać wstępnie efekty podejmowanych działań podporządkowanych realizacji celu projektu i osiągnięciu zakładanych wskaźników produktu i rezultatu. Odnotować należy też, że w październiku 2020 r. rozpoczęła się druga, a w marcu trzecia fala pandemii COVID-19 w Polsce.
Odnosząc się do definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, gdzie wskazano, że ma być ona wynikiem działania lub zaniechania beneficjenta, można przyjąć wniosek, że beneficjent nie odpowiada za nieprawidłowość, która nie wynika z jego zaniechania lub działania, lecz jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych, zwłaszcza wywołanych siła wyższą. Niewątpliwie wybuch epidemii Covid-19 i wynikające z niej zaburzenia w funkcjonowaniu całego państwa i obostrzenia swobód obywateli (w tym i przedsiębiorców), należy uznać za wypadek siły wyższej. Tak więc okoliczności związane ze stanem epidemii, mogą przy spełnieniu określonych warunków, stanowić okoliczności zwalniające beneficjenta z zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Warunkiem przez pryzmat komentowanego art. 5 ust 1 specustawy jest to aby skutki w postaci wystąpienia nieprawidłowości wynikały bezpośrednio ze stanu epidemii oraz aby beneficjent zachował należytą staranność w ich zapobieżeniu.
Zdaniem Sądu, aby dokonać rzetelnej oceny w powyższym zakresie należy dokonać całościowej oceny całokształtu okoliczności sprawy, we wzajemnym ich powiązaniu. Tymczasem organ odwoławczy koncentruje swoją uwagę osobno na każdej z takich okoliczności, tracąc z pola widzenia całościowy ogląd okoliczności w okresie realizacji projektu, a ponadto przyjmując w ramach takiej wybiórczej oceny wnioski nieuprawnione.
Po pierwsze należy wziąć pod uwagę, że beneficjent faktycznie i realnie realizował Projekt osiągając realizacje zakładanych wskaźników w ramach zadania nr 1 na poziomie 100 %, a w przypadku zadania nr 2 pięć spośród siedmiu założonych wskaźników z wartością docelową powyżej zera, zostało osiągniętych na poziomie 100%, zaś dwa pozostałe na poziomie odpowiednio: 49,00% i 0,00%, przy czym ten ostatni nie został uznany za istotny. Patrząc tylko z tej perspektywy nie można zarzucić skarżącej, że zachowywała bierność przy realizacji Projektu.
Organ nie dostrzega, że wskutek pandemii Covid-19 ograniczeniu uległy nie tylko możliwości działania po stronie beneficjenta, czego strony nie przewidziały w momencie podpisywania umowy o dofinasowanie Projektu, ale też stan ten wpływał ewidentnie na proces decyzyjny potencjalnych zainteresowanych skorzystaniem z Projektu. Nie można tracić z pola widzenia, że zakładany wskaźnik był dedykowany do określonej grupy docelowej (osoby zagrożone ubóstwem i wykluczeniem społecznym), dla której pokonanie dodatkowych barier związanych z warunkami obostrzeń wiąże się z większymi trudnościami, często nie do przezwyciężenia Szczególnie, że jak słusznie podkreśla skarżąca, przedmiotowy Projekt dotyczył szeroko pojętych usług związanych z ochroną zdrowia, a w tej sferze działalności publicznej obostrzenia były najdalej posunięte, zachęcano wręcz do unikania placówek zdrowia gdy nie było to absolutnie niezbędne. Jakkolwiek funkcjonowanie wypożyczalni sprzętu medycznego, poza stosunkowo krótkim okresem na początku ogłoszenia pandemii, nie podlegało ograniczeniom, ale, żeby móc skorzystać z jej usług w ramach Projektu nieodzowny był najpierw kontakt ze służbą zdrowia, na ogół osobisty, co szczegółowo przedstawia skarżąca, już na etapie wniosku o dofinasowanie. Osoby z grupy docelowej objętej Projektem niewątpliwie mają trudniejszą możliwość wyręczenia się w prowadzeniu swoich spraw przez osoby trzecie, na co z kolei powołuje się organ. Zauważyć należy, że zgodnie z zapisami pkt 3.1.2 wniosku o dofinansowanie będącego załącznikiem nr 2 do umowy o dofinansowanie, celem głównym Projektu było zwiększenie dostępności usług zdrowotnych.
Tak więc to nie tylko ograniczenie dostępności do lekarzy i zamknięcie przychodni ograniczyło możliwości pozyskiwania przez skarżącą zainteresowanych ofertą usług w ramach Projektu, ale też samoograniczanie się społeczeństwa w kontaktach ze służbą zdrowia, we wszelkich jej przejawach, radykalnie zmniejszyło szanse skarżącej na realizację zakładanego wskaźnika liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami zdrowotnymi w programie w zaplanowanym wymiarze. Jak już podkreślono, ta grupa docelowa była szczególnie narażona na takie niedogodności czy trudności. Słusznie także podnosi skarżąca, że jeżeli już pacjent decydował się na poradę lekarską, to dominującą formą kontaktu z lekarzem była teleporada, która jednak nie dawała możliwości fizycznego badania i oceny stanu zdrowia (w skali Bathel), a w konsekwencji wypożyczenie sprzętu objętego projektem. Organ nie kwestionuje, że wypożyczenie sprzętu mogło odbyć się wyłącznie w oparciu o zaświadczenie lekarskie uzyskane podczas stacjonarnej wizyty lekarskiej, a te jak wyżej podkreślono radykalnie uległy ograniczeniu.
Tak więc zgodzić się należy z organem, że w czasie pandemii Covid-19 nie było - co do zasady - żadnych obostrzeń, które zabraniały czy ograniczały możliwość prowadzenia działalności polegającej na wypożyczaniu sprzętu rehabilitacyjnego, ale pomija organ odwoławczy, że w warunkach utrzymujących się w większym lub mniejszym stopniu obostrzeń związanych z stanem epidemii (formalnie zmienionym na stan zagrożenia epidemiologicznego w 2022 r.) ograniczone były możliwości dotarcia przez skarżącą do grupy docelowej z ofertą i – co nie mniej ważne - mniejsze były szanse pozytywnej odpowiedzi na tę ofertę i wzięcie udziału w Projekcie.
W ocenie Sądu organ przyjmując w sposób arbitralny i dowolny, że stan epidemii COVID-19 nie miał wpływu na osiągnięcie omawianego wskaźnika rezultatu, zaniechał możliwości dokonania oceny obiektywnego wpływu stanu pandemii na taki stan rzeczy. Organ w tej mierze nie powołał się na żadne dane statystyczne, czy jakiekolwiek opracowania naukowe czy statystyczne. Tymczasem, przykładowo, w artykule M. A. Mrożek-Gąsiorowskiej i Pauliny Okarmus pt; "Ocena wpływu pandemii Covid-19 na realizację świadczeń rehabilitacyjnych finansowanych przez NFZ w Polsce w 2020 r." (Czasopismo Zdrowie Publiczne i Zarządzanie rocznik 2021, tom 19, nr 1 str. 34-44) wykazuje się zupełnie odmienny wpływ pandemii na rehabilitację medyczną jako istotnego elementu systemu opieki zdrowotnej. Poza tym skarżąca powoływała się na wykres intensywności wypożyczeń, wskazujący wprost na powiązanie poziomu omawianego wskaźnika rezultatu z okresami, w których liczba zakażeń znacząco spadała, czemu na ogół towarzyszyło poluzowywanie obostrzeń. Zdaniem Sądu organ bezpodstawnie pominął taki wniosek dowodowy, gdyż wyniki analizy w tym zakresie mogą stanowić swego rodzaju test obiektywnego wpływu warunków wynikających z intensywności zakażeń wirusem na wypełnienie omawianego wskaźnika.
Tym samym Sąd jako dowolne uznał ustalenia organu odwoławczego, że epidemia Covid-19 nie wpłynęła w sposób bezpośredni na osiągnięcie wskaźników na ustalonym poziomie, a tym samym pozostawała bez wpływu na prawidłową realizację Projektu. Organ twierdząc wręcz, że okres epidemii ze względu na większą zachorowalność społeczeństwa sprzyjał zwiększonemu zapotrzebowaniu na wypożyczanie sprzętu do korzystania zeń w warunkach domowych, nie uwzględnił złożoności okoliczności towarzyszących pandemii, a zwłaszcza czynnika psychologicznego, związanego z unikaniem kontaktów ze służbą zdrowia i ewidentne przeszkody/ograniczenia w tych kontaktach, zwłaszcza z uwagi na charakter grupy docelowej.
Przechodząc do kwestii zachowania przez skarżącą należytej staranności jako warunku odstąpienia od żądania zwrotu dofinasowania pomimo obiektywnego wystąpienia nieprawidłowości, wpierw należy poczynić uwagę, że organ zdaje się wyprowadzać wniosek o niedopełnieniu standardów tej staranności w działaniu skarżącej właśnie na podstawie nie osiągnięcia przez nią zakładanego wskaźnika, a więc z faktu wystąpienia nieprawidłowości. Jet to rozumowanie sofistyczne, gdyż organ przyznaje, że tego rodzaju nieprawidłowość może nie pociągać za sobą obowiązku zwrotu, przy spełnieniu określonych warunków (tu dochowanie należytej staranności), ale z drugiej strony odmawia skarżącej tego dobrodziejstwa, wywodząc, że wystąpienie nieprawidłowości (nie osiągnięcie zamierzonego poziomu realizacji wskaźnika) jest dowodem na to, że nie zostały dochowane standardy należytej staranności. Przy takim podejściu organu beneficjenci nigdy nie mogliby skorzystać z rozwiązania, które stworzyła specustawa, właśnie w związku z konsekwencjami wywołanymi przez epidemię COVID-19. Komentowany art. 5 specustawy umożliwia uwolnienie się od obowiązku zwrotu dofinasowania, pomimo wystąpienia nieprawidłowości, wyłączając stosowanie art. 207 u.f.p Podejście prezentowane przez organ w niniejszej sprawie świadczy o tendencyjności i arbitralności oceny i wniosków organów w powyższym zakresie..
Organ chcąc wykazać skarżącej brak należytej staranności w jej działaniu w okresie realizacji Projektu w omawianym zakresie, winien poddać analizie te dodatkowe, niestandardowe formy działania, czego de facto poniechał. W tym aspekcie organ poprzestał jedynie na odnotowaniu takich działań i wskazaniu, że skarżący poinformował o nich w końcowym okresie rozliczeń. Uznał je ostatecznie za niewystarczające przez pryzmat należytej staranności, tylko z tego powodu, że nie doprowadziły do zamierzonego efektu. Godzi się przy tym zauważyć, że aby zanegować staranność i zapobiegliwość w działaniu skarżącej w powyższym zakresie organ nie powinien poza tym ograniczać się do kwestionowania skuteczności podejmowanych działań przez skarżącą, co do rodzaju działań czy czasu ich podjęcia, ale też wskazać jakie działania, dostępne skarżącej w tamtym czasie i z tamtej perspektywy, w jego cenie należałoby podjąć aby zapobiec wystąpieniu nieprawidłowości.
Warto podkreślić, że organ dokonuje oceny działania skarżącej z pewnej perspektywy, w oparciu o obecną wiedzę i doświadczenia w zakresie radzenia sobie z tego rodzaju zdarzeniami jak epidemia Covid-19. Jednakowoż w okresie realizacji Projektu, skarżącej przyszło się mierzyć z zupełnie nową, nieprzewidywalną, zwłaszcza na etapie konstruowania wniosku i podpisywania umowy o dofinasowanie projektu sytuacją, w związku z którą brak było wypracowanych modeli zachowań i radzenia sobie z ograniczeniami występującymi zwłaszcza w obszarze służby zdrowia. Aby nie narazić się na zarzut dowolności organ w niniejszej sprawie winien w sposób holistyczny podejść do uwarunkowań i okoliczności, z którymi przyszło się mierzyć skarżącej w okresie realizacji Projektu, gdyż tylko taka kompleksowa i wszechstronna ocena pozwoli na formułowanie wniosków co do spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych
Z tych wszystkich powodów zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, Zarząd WP weźmie pod uwagę powyższe rozważania i dokona powtórnej oceny możliwości powołania się przez skarżącą na przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych z zachowaniem wymogów wynikających ze wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.. Na zasądzone koszty w wysokości [...]zł składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ([...]zł), którego wysokość obliczona została na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).