I SA/Rz 501/22

I SA/Rz 501/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jacek Boratyn /przewodniczący/
Jarosław Szaro /sprawozdawca/
Małgorzata Niedobylska
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 357/23 - Wyrok NSA z 2024-09-17
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art.  7 ust.1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2017 poz 912
art. 21
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 827
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J.D. na uchwałę nr 94/2011 Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy Miejskiej P. oraz cennika opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, w brzmieniu ustanowionym uchwałą nr 120/2017 Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 31 sierpnia 2017 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.D. (dalej: skarżący) jest uchwała nr 94/2011 Rady Miejskiej w Przemyślu z 29 kwietnia 2011r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy Miejskiej P. oraz cennika opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, w brzmieniu ustanowionym uchwałą nr 120/2017 Rady Miejskiej w Przemyślu z 31 sierpnia 2017r.
Zaskarżoną uchwałą nr 94/2011 Rada Miejska w Przemyślu wprowadziła Regulamin Cmentarzy Komunalnych w Przemyślu stanowiący załącznik nr 1 do uchwały (§ 1 uchwały) oraz ustaliła wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych – Cennik opłat cmentarnych, stanowiących załącznik nr 2 do uchwały (§ 2 uchwały).
Podstawą prawną uchwały były przepisy art. 7 ust.1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446 – dalej: u.s.g.), art. 21 ustawy z 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz . U. z 2017r., poz. 912 – dalej: u.c.c.z.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017r. poz. 827 – dalej: u.g.k.).
Uchwałą nr 120/2017 Rada Miejska w Przemyślu zmieniła ww. uchwałę nr 94/2011. Wprowadzono zmianę m.in. § 1 ust. 4 załącznika nr 2, stosownie do którego za pozostawienie nienaruszalności grobu należy bez wezwania uiścić opłatę prolongacyjną w terminie 6 miesięcy od dnia wygaśnięcia wniesionych opłat cmentarnych na: -20 lat dla grobu ziemnego oraz miejsca niezachowanego, - 30 lat dla grobu ziemnego zabudowanego nagrobkiem oraz miejsca rezerwowego niezachowanego obudowanego nagrobkiem, - 50 lat dla grobu murowanego. Po upływie terminu wygaśnięcia ww. opłat 20, 30 i 50-letnich są naliczane zaległe opłaty według stawek obowiązujących w dniu wnoszenia zaległej opłaty, licząc od pierwszego niezapłaconego roku, tak aby była zachowana ciągłość opłaty.
Uchwała nr 120/2017 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (Dz. Urz. Woj. Pod. 2017.3014) i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.
We wniesionej skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej Załącznika nr 2 z późniejszymi zmianami oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale zrzucono naruszenie:
1. art. 7 ust. 3 u.c.c.z. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy uchwalaniu treści zaskarżonego aktu, gdzie w przypadku grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby oraz do urn zawierających szczątki ludzkie, nie mają zastosowania przepisy ust. 1 i 2 ww. artykułu, tzn. możliwe jest korzystanie z nich w sposób trwały bez zachowania ograniczeń czasowych 20 lat między pochówkami, a także bez uiszczania kolejnej opłaty za ponowne użycie grobowca. Naruszenie wskazanego przepisu w zaskarżonej uchwale polega na ustaleniu opłaty prolongacyjnej za pozostawienie nienaruszalności grobu murowanego, po upływie określonego czasu, co jest sprzeczne z treścią ww. normy,
2. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen lub opłat albo o sposobie ich ustalania jedynie w przypadku, gdy regulacje te nie są objęte inną ustawą, a w przedmiotowej sprawie organy stanowiące przekroczyły delegację ustawową, gdyż dokonały ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych w sposób odmienny niż przewidziany przez przepisy lex specialis (tj. przepisy u.c.c.z.), powodując tym samym, że organ samorządu terytorialnego dokonał ponownego uregulowania materii już uregulowanych aktami wyższego rzędu z naruszeniem delegacji ustawowej, co jest niezgodne z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, doprowadzającym tym samym do istotnego naruszenia prawa,
3. art. 6 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich nieuwzględnienie i powzięcie zaskarżanej uchwały w sposób wykraczający poza delegację ustawową organów jednostek samorządu terytorialnego tj. w sposób niezgodny z prawem.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w § 1 ust 4 załącznika nr 2 ww. uchwały dla grobu murowanego, czyli takiego który posiada skarżący, została przewidziana opata prolongacyjna za tzw. pozostawienie nienaruszalności grobu. Natomiast art. 7 u.c.c.z. przewiduje jedynie opłatę za pochowanie zwłok. Uchwały w zakresie w jakim wprowadzają opłaty inne niż te przewidziane ww. przepisie, wykraczają poza delegację ustawową organów jednostek samorządu terytorialnego i należy je uznać za niezgodne z prawem.
Powołując się na orzecznictwo skarżący podniósł, że organ gmin może ustalać jedynie opłaty za pochowanie zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 u.c.c.z.), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają kompetencje do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie mogą jednak uchwalać nowych opłat nieprzewidzianych w przepisach szczególnych. Przepisy u.g.k. są lex generais w stosunku do u.c.c.z. jako lex specjalis. Z art. 7 u.c.c.z. wynika, że przepis ten przewiduje jedynie opłatę za pochowanie zwłok. Zdaniem skarżącego, wszelkie regulacje ustanawiające opłatę "przedłużająca ważność" po dokonaniu pochówku zwłok lub urny też przewidują czasowy charakter opłaty za grób murowany wieloosobowy, które rzekomo wygasają i po 20 latach trzeba je uiszczać ponownie, naruszają prawo. W ocenie skarżącego, z uwagi na wyłączenie zastosowania ust. 1 i 2 art. 7 u.c.c.z. względem chowania zwłok w grobach murowanych, przeznaczanych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie, uprawnieni do grobu nie tylko nie musza po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty.
Końcowo skarżący zaznaczył, że posiada interes prawny do wniesienia skargi. Wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, który wynika z prawa do grobu, jako że skarżący jest zstępnym pochowanych w grobowcu zmarłych i jego dysponentem.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Przemyśla (dalej: prezydent miasta) wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko prezydent miasta podniósł, że skarga winna zostać odrzucona z powodu niewypełnienia przez skarżącego przepisów art. 101 u.s.g. w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu przez art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r., (Dz.U. 2017r. poz. 935), zmieniającej u.s.g. z dniem 1 czerwca 2017r., tj. wykazania przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Odnośnie meritum skargi prezydent miasta podniósł, że skarga winna ulec oddaleniu jako bezzasadna. Wskazał, że opłaty cmentarne pobierane są zgodnie z Załącznikiem nr 2 zaskarżonej uchwały, który jest aktem prawa miejscowego. Akt ten był szczegółowo analizowany ze względu na zgodność z obowiązującymi ustawami przez organ nadzoru - Wojewodę Podkarpackiego – jako właściwy do oceny zgodności uchwał gmin i miast z obowiązującym ustawodawstwem, w tym u.c.c.z.
W piśmie procesowym z 23 sierpnia 2022r. skarżący, odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, podniósł w szczególności, że nie był zobowiązany do wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i stosowania przepisów przejściowych, jak na to wskazuje organ, ponieważ przedmiotem zaskarżenia są regulacje zawarte w uchwale nr 120/2017, które weszły w życie po nowelizacji u.s.g. W sprawie zastosowanie będą miały nowe przepisy, które wyłączają obowiązek doręczenia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona. Wskazywany przez skarżącego przepis mający stanowić podstawę jego poglądu o sprzeczności z ustawą zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Przemysłu, w swej istocie nie zawiera delegacji dla organów samorządu do ustanawiania opłat za realizowanie przez gminę zadań z zakresu chowania zmarłych, zaś Rada wydając zaskarżony akt wskazała trafnie inną podstawę ustawową do jego wydania.
W pierwszej kolejności Sąd odniesie się jednak do kwestii dopuszczalności wniesienia w niniejszej sprawie skargi bez uprzedniego wezwania właściwej gminy do usunięcia naruszenia prawa.
Przepis art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi aktualnie, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do dnia 31 maja 2017 roku w przepis ten zawierał wymóg, aby skarga taka była poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia, zaś do wezwania takiego stosowało się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym ( art.101 ust.3 usg ). Warunek skutecznego złożenia skargi w sprawie niezgodności uchwały rady gminy w postaci uprzedniego wezwania usunięcia naruszenia prawa został wykreślony z ustawy na mocy art.2 pkt 1 lit.a i b ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postepowania administracyjnego i niektórych innych ustaw ( Dz.U. Dz.U.2017.935 ).
Jednocześnie przepis art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że
( ... ) przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Oznacza to , że brak wymogu wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa obowiązuje tylko wobec tych aktów, które zostały przyjęte ( uchwalone ) po wejściu w .życie tych przepisów ustawy zmieniającej.
W przedmiotowej sprawie zaskarżona została uchwała nr 94/2011 Rady Miejskiej w Przemysłu z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy Miejskiej P. oraz cennika opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, szczególności jak wynika z uzasadnienia skargi § 1 ust.4 załącznika nr 2 do tej uchwały.
Przepis, który został zaskarżony został jednak w aktualnym brzmieniu ustalony uchwałą Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 31 sierpnia 2017 roku nr 120/2017 zmieniająca uchwałę w sprawie Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy Miejskiej P. oraz cennika opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych ( Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z dnia 14 września 2017 r. poz. 3014 ).
Norma której sprzeczność z obowiązującym ustawowym porządkiem prawnym została przez skarżącego uznana za naruszająca jego interes prawny uchwalona została przez organ samorządu już po wejściu w życie wskazanej powyżej ustawy zmieniającej eliminującej konieczność wnoszenia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W takiej sytuacji, gdy skarga dotyczy aktu przyjętego przez organy gminy przed wejściem życie ustawy zmieniającej , ale treść zaskarżonego przepisu została ustalona przez akt późniejszy niż ta ustawa zmieniająca, to należy stosować przepis art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. a więc bez obowiązku wnoszenia wezwania.
Stojąc na takim stanowisku Sąd uznał, że wniosek o odrzucenie skargi jest niezasadny, gdyż treść zaskarżonego przepisu została ustalona już po wejściu nowelizacji w życie.
Skarga nie jest zasadna w swym aspekcie merytorycznym
Organ gminy wydając zaskarżoną uchwalę, a następnie dokonując jej zmiany w tej części, której dotyczy skarga jako podstawę swojego działania wskazał przepisy art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Przepisy ustawy o samorządzie gminnym wskazują, że do zadań gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie spraw związanych z cmentarzami gminnymi , zaś gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych.
Odnosząc się do zawartości normatywnej tych przepisów należy zatem wskazać, że zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie chowania zmarłych należy do zadań gminy i gmina w tym celu może prowadzić cmentarze gminne, co do których jest uprawniona do wydawania aktów prawa miejscowego co do zasad i trybu korzystania z nich. Przez pojęcie zasad , o którym mowa w art. 40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć zasady na jakich na cmentarzu gminnym urządzane są pochówki, możliwość budowy grobów, korzystania z nich, a także zasady korzystania z cmentarza w zakresie możliwej odpłatności za usługi gminne w tym zakresie - wnoszonej na rzecz jednostki realizującej w tym zakresie zadania gminy.
Przepis ten koreluje z regulacją z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej , który stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tego przepisu będzie się więc mieściło określenie opłaty za poszczególne usługi wykonywane w ramach grzebania zmarłych ale także wyłącznego korzystania z jakiejś części cmentarza poprzez posadowienie na nim grobu ziemnego czy też murowanego.
Przepisy te w ocenie sądu stanowią wystarczająca podstawę do określenia przez rady Gminy opłat za korzystanie z cmentarza, w tym opłaty prolongacyjnej za pozostawienie nienaruszalności grobu.
Nie jest wobec nich przepisem szczególnym powoływany przez skarżącego przepis art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przepisy te nie dotyczą bowiem kwestii objętych zakresem zaskarżonych regulacji, a dotyczą prawa do zachowania grobu i ponownego jego użycia. Regulują one sytuacje ponownego pochowku w miejscu, gdzie istnieje grób ziemny i nie została wniesiona oplata za pozostawienie jego nienaruszalności. W takim przypadku, aby zachować nienaruszalność grobu jakakolwiek osoba musi zgłosić sprzeciw oraz wnieść opłatę. Po wniesieniu takiej opłaty nie będzie możliwe dokonanie pochowku nowego na tym miejscu. W przypadku braku takiego sprzeciwu i wniesienia opłaty po 20 latach w miejscu grobu ziemnego będzie możliwe dokonanie nowego pochowku. Przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach nie regulują zatem kwestii dopuszczalności domagania się opłat przez zarząd cmentarza ale regulują kwestie ponownego pochowku w grobie ziemnym po upływie 20 lat.
Przepis art. 7 ust. 3 nie dotyczy także zasad wnoszenia opłat ale wskazuje, że regulacje art. 7 ust.1 i 2 tej ustawy nie maja zastosowania do grobów murowanych wieloosobowych. Chodzi tutaj przy tym o zasady dotyczące ponownych pochowków, a nie zasady wnoszenia opłat.
Trzeba przy tym, tylko dodatkowo wskazać, że przepis art. 7 ust.2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w swej treści wskazuje na konieczność uiszczenia opłaty " przewidzianej za pochowanie zwłok ". Sama więc redakcja tego przepisu zawiera pojęcie opłaty przewidzianej za pochowanie zwłok. Ustawa ta nie reguluje tychże kwestii, co w pełni uzasadnia twierdzenie, że są one regulowane na podstawie innych przepisów ustawowych, w tym konkretnym przypadku wskazanych przez organ gminy w uchwałach i omówionych przez sąd powyżej.
Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zakresie wskazanym w skardze nie stanowi zatem " szczególnych przepisów " o których mowa w art. 4 ust.1 ustawy o gospodarce komunalnej. Co prawda stanowi ona o opłacie " za pochowanie zwłok" ale pojęcie to należy rozumieć szeroko również jako opłatę za zachowanie nienaruszalności grobu.
W tych okolicznościach sąd uznał, że uchwała w zaskarżonej części nie narusza prawa , w szczególności wskazanego przepisu, a tym samym skarga została w myśl art. 151 ppsa oddalona.