I SA/Rz 454/14

I SA/Rz 454/14 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2014-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jarosław Szaro /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 2559/14 - Wyrok NSA z 2016-04-08
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 2, art. 28, art. 34, art. 35
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 10, art. 20
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 5, art. 6, art. 20
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Dz.U. 2012 poz 1164
art. 3, art. 31
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 173
art. 21, art. 31
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U. 2007 nr 168 poz 1181
§ 1, § 7, § 8
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania  kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 lipca 2014r. sprawy ze skarg D. Ś. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014r.: - nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok, - nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok, 1) uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] oraz z dnia [...]stycznia 2014r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej D.Ś. kwotę 914 (słownie: dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA/Rz 454/14
UZASADNIENIE
Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2014 r. o nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok oraz z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 7 maja 2013 r. D. Ś. zwróciła się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich
i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej określanej
w skrócie jako płatność ONW). Wnioskodawczyni zadeklarowała do obu płatności działki rolne o łącznej powierzchni 3,90 ha.
Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku organ I instancji stwierdził, że powierzchnia działki rolnej I (działka ewid. nr 3033/4), kwalifikującej się do przyznania jednolitej płatności obszarowej jest zawyżona, gdyż w porównaniu
z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku jest mniejsza o 0,76 ha i wynosi
w rzeczywistości 0,79 ha. Po wykluczeniu części powierzchni działki rolnej I
i uwzględnieniu zadeklarowanych powierzchni działek rolnych A, B, C, D i G uznano, że powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej wynosi 3,14 ha.
Organ I instancji ustalił również, że wnioskodawczyni zawyżyła powierzchnię działki I, która kwalifikowałaby się do przyznania płatności ONW, gdyż
w rzeczywistości jest mniejsza o 0,31 ha i wynosi 1,24 ha. W związku z powyższym organ uznał, że łączna powierzchnia, do której może być przyznana płatność ONW wynosi 3,59 ha.
W związku z powyższym w decyzjach z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2014 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wnioskodawczyni przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności ONW na 2013 r.
Przyczyną dla której organ I instancji wydał takie rozstrzygnięcia, była wielkość różnicy pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych do tych płatności a powierzchnią stwierdzoną, która w obu przypadkach wyniosła 24,2038%.
W przypadku gdy różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej, zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009 r. nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L.2009.316.65). Taka sama sankcja została przewidziana w odniesieniu do płatności ONW na podstawie art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.UrzUEL.2011.25.8).
D. Ś. wniosła odwołania na powyższe decyzje. Podniosła, że we wniosku zgłosiła powierzchnie niezawyżoną względem powierzchni rzeczywistej. Zarzuciła, że organ nie pouczył jej i nie wskazał koniecznych do podjęcia działań naprawczych. W konsekwencji wskazała, że zaskarżone decyzje należy uznać za wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 3 ust 1 i 2 pkt 1 i 2 "ustawy
o płatnościach" oraz art. 7, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej k.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu spraw Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcia w mocy.
Powołując się na treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.
o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U.
z 2012 r. poz. 1164) oraz na § 3 ust. 2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40 poz. 329 ze zm. – dalej rozporządzenie
o płatnościach ONW) organ odwoławczy wskazał, że jednym z warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej i płatności ONW jest utrzymywanie gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zostały określone
w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r.
w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. nr 39 poz. 211 z późn. zm.). Zgodnie
z § 4 ww. rozporządzenia, grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami
i krzewami z wyjątkami określonymi w pkt 1-2.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę na kolejny z warunków przyznania wnioskowanych płatności, którym jest spełnienie kryterium maksymalnego kwalifikowanego obszaru, na podstawie art. 7 ust. 1a ww. ustawy o płatnościach (...) i art. § 3 ust. 1 rozporządzenia o płatnościach ONW. Maksymalny kwalifikowany obszar to powierzchnia uprawniona do płatności, która jest wyznaczana na podstawie różnicy pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej
a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (tj. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.). Jest on określony w systemie identyfikacji działek rolnych, zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W bazie danych tego systemu (LPIS) znajdują się mapy i ortofotomapy, które umożliwiają prawidłowe określenie powierzchni konkretnych działek, jakie są uprawnione do dopłat. W przypadku poszczególnych działek ewidencyjnych wyznaczana jest powierzchnia ewidencyjno gospodarcza PEG.
Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawy stwierdził, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG dla działki ewidencyjnej nr 3033/4 oraz powierzchnia działki rolnej I na ww. działce została ustalona prawidłowo z pominięciem tych części, na których nie była prowadzona działalność rolnicza. Powierzchnia ta została ustalona podczas kontroli administracyjnej w oparciu o zdjęcia lotnicze z 30 kwietnia 2012 roku a następnie została potwierdzona w wyniku pomiarów wykonanych
w terenie podczas wizytacji działki. Zarówno ze zdjęć, jak i pomiarów wynika, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności na tej działce wynosi 0,79 ha. Pozostały obszar zajmują zadrzewienia i zakrzaczenia uniemożliwiające prowadzenie działalności rolniczej. Widoczne na zdjęciach, sporządzonych w trakcie wizytacji
w terenie zagajniki drzew, tereny nie koszone od dłuższego czasu, zakrzaczenia, samosiejki drzew świadczą o braku wykonywania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych na tych częściach działki, co oznacza, że producent rolny nie przestrzegał zasad dobrej kultury rolnej. Organ odwoławczy wskazał więc, że skoro obszary wyłączone z płatności w ramach spornej działki ewidencyjnej nie spełniają wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie minimalnych norm, to słusznie zostały uznane za obszary nieuprawnione do przyznania dopłat.
Organ odwoławczy podzielił więc stanowisko organu I instancji, że wobec stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a zatwierdzoną
w wysokości 24,2038% należało odmówić przyznania pomocy.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, że przeprowadzona w dniu 6.11.2013 r. wizytacja w terenie "nie może być potraktowana jako przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami kontrola na miejscu", wobec czego wyniki wizytacji w terenie stanowią jedynie dowód w sprawie, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a.
D. Ś., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższe decyzje do sądu administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie:
- § 4 pkt 1 i 2 i § 5 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pow. działki nr 3033/4 wynosi 0,79 ha
a pozostały teren jest nieużytkowany rolniczo,
- art. 73 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie możliwości odstąpienia od odmowy przyznania płatności mimo, że wniosek zgodny był ze stanem faktycznym a ewentualne uchybienia nie wynikały z winy skarżącej,
- art. 26 w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez nie poinformowanie skarżącej o planowanej kontroli a także nie doręczenie jej sprawozdania z kontroli z dnia 06.11.2013 r.,
- § 3 ust. 2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia o płatnościach ONW, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełniła wymagań uprawniających ją do przyznania płatności ONW, podczas gdy cały zadeklarowany przez nią kwalifikował się do przyznania tej płatności.
Zdaniem skarżącej organy ARiMR dopuściły się również naruszenia przepisów regulujących sposób prowadzenia postępowania tj.:
- art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ skarżąca nie została zawiadomiona o wizytacji
w terenie z dnia 06.11.22013 r. a także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, w tym z wynikami z kontroli,
- art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz., 173), gdyż przedwcześnie uznano, że wnioskowana płatność nie może być skarżącej przyznana.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił, że w sprawie zachodzą przesłanki z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm. Skarżąca przyznała, że na działce znajdują się drzewa lecz jednocześnie podniosła, że nie uniemożliwiają one wykonywana zabiegów agrotechnicznych, polegających na koszeniu trawy. Za względu na znaczny spadek terenu i oczka wodne, zabiegi te są wykonywane ręcznie.
Skarżąca wskazała, że nieprawidłowości nie wynikają z jej winy dlatego też nie było podstaw do zastosowania sankcji polegającej na wykluczeniu obszarów
z płatności. Skarżąca stosowała się do ustaleń poczynionych przez organy ARiMR
w latach poprzednich. W porównaniu z poprzednim okresem nie doszło do zmian faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na kwalifikację działek. Skarżąca kierowała się otrzymaną od organu kartą informacyjną dotyczącą maksymalnego obszaru kwalifikowanego a także ustaleniami zawartymi w decyzji Prezesa ARiMR z dnia 15 października 2012 r. Ustawodawca unijny, określając przesłanki wykluczenia
z płatności położył szczególny nacisk na wyraźny zamiar beneficjenta wprowadzenia organu w błąd. Skarżąca zarzuciła, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie odniósł się do okoliczności, że na przestrzeni lat powierzchnia PEG dla działki nr 3033/4 była kilkukrotnie zmieniana.
Formułując zarzuty dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału strony
w postępowaniu skarżąca wskazała, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zostało doręczone jedynie w sprawie przyznania płatności ONW. Takiego zawiadomienia skarżąca nie otrzymała
w sprawie przyznania płatności bezpośredniej.
Skarżąca uzasadniając naruszenie art. 26 w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazała, że nie ma racji organ twierdząc, że przeprowadzona kontrola w dniu 06.11.2013 r. nie była kontrolą na miejscu. Uchybieniem ze strony organu był więc brak doręczenia skarżącej sprawozdania z kontroli. Skarżąca zwróciła jednak uwagę, że organ odwoławczy stwierdził również, że w takim razie wiąże go art. 75 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, że wymogi określone w tym przepisie także nie zostały spełnione bowiem
o przeprowadzeniu tego dowodu nie została zawiadomiona, zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. W związku z powyższym została pozbawiona możliwości kwestionowania ustaleń.
W odpowiedzi na skargi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o ich oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skargi podlegają uwzględnieniu, gdyż zarówno Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, jak i organ I instancji dopuścili się uchybienia przepisom, regulującym sposób dokonywania ustaleń w toku postępowania
o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz
o przyznanie płatności ONW.
Jak wynika z akt postępowania i uzasadnienia zaskarżonych decyzji, podstawą ustaleń organów dotyczących zawyżenia powierzchni działki rolnej, kwalifikującej się do przyznania wnioskowanych płatności, była po pierwsze kontrola administracyjna polegająca na analizie zdjęć lotniczych a następnie pomiary wykonane w terenie podczas, jak to określił organ I i II instancji: wizytacji w terenie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczącej płatności ONW, organ odwoławczy przytoczył treść art. 10 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zgodnie z którym sprawdzenie kryteriów kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. W dalszej części uzasadnień obu zaskarżonych decyzji, dotyczących zarówno płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, jak i płatności ONW, organ odwoławczy podaje, że potwierdzenie wyników kontroli administracyjnej miało miejsce w ramach wizytacji w terenie. Natomiast odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnia, że wizytacja w terenie nie była kontrolą na miejscu
w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa dlatego należało do niej zastosować treść art. 75 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu zatwierdzony przez organ odwoławczy sposób przeprowadzenia kontroli w terenie miał miejsce z uchybieniem przepisów regulujących sposób prowadzenia postępowania w tego rodzaju sprawach.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jeśli chodzi o przepisy regulujące sposób prowadzenia postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy Unii Europejskiej o jakich mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy to m.in. rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009, które mają istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Sposób skonstruowania przepisu art. 3 ust. 1 ww. ustawy zdaniem Sądu oznacza, że przepisy k.p.a., w tym te regulujące sposób przeprowadzania dowodów, mogą mieć zastosowanie, jednak pierwszeństwo mają regulacje zawarte w prawie Unii Europejskiej, które wyznaczają właściwemu organowi jak należy dokonywać ustaleń w celu zweryfikowania wniosku o wsparcie. W związku z powyższym organ decydujący o przyznaniu płatności nie może samodzielnie decydować jakie przepisy znajdą zastosowanie w odniesieniu do zasad przeprowadzenia dowodów w sprawie, jeśli materia w tym przedmiocie została w sposób wyczerpujący uregulowana w prawie Unii Europejskiej. Zasada pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego nie powinna budzić wątpliwości wobec treści art. 91 ust. 3 Konstytucji. Z tego względu należy więc odnieść się w pierwszej kolejności do odpowiednich przepisów prawa wspólnotowego.
W rozdziale 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zatytułowanym, Zintegrowany system administrowania i kontroli, został umieszczony art. 20, który dotyczy weryfikacji warunków kwalifikowalności. Stanowi on w ust. 1, że państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu (ust. 2 art. 20). Z przepisu tego wynika zdaniem Sądu, że ustawodawca unijny przewidział dwa uzupełniające się środki kontroli: kontrolę administracyjną i kontrolę na miejscu, wobec których ustanowił szczegółowe wymogi gwarantujące prawidłowość i rzetelność dokonanych pomiarów. Wymogi te zwarte są w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1122/2009.
System kontroli został skonstruowany w tytule trzecim tego rozporządzenia, gdzie wprowadzono dwa rodzaje kontroli ze względu na jej zakres, a więc kontrolę kwalifikowalności (rozdział II) w którym wyodrębniono ze względu na sposób przeprowadzania kontrole administracyjne (sekcja I) i kontrole na miejscu (sekcja II), a także kontrole dotyczące wzajemnej zgodności (rozdział III), które również zostały podzielone na kontrole administracyjne (sekcja II) i kontrole na miejscu (sekcja III).
Niezależnie zatem, czy organ przeprowadzał będzie kontrolę w zakresie kwalifikowalności, czy przestrzegania zasady wzajemnej zgodności, przedmiotowe rozporządzenie przewiduje, że może być ona prowadzona w formie kontroli administracyjnej, albo kontroli na miejscu.
Zakres kontroli administracyjnej w ramach kontroli odnośnie kryteriów kwalifikowalności opisany został w art. 28 rozporządzenia 1122/2009 i przewiduje on, że kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady ( WE) 73/2009 pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które:
a) dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do płatności i zadeklarowanych działek, pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy odnośnie do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy przyznawanej w ramach systemów pomocy obszarowej wymienionych w załącznikach I i VI do rozporządzenia (WE) nr 73/2009;
b) obejmują sprawdzenie istnienia uprawnień do płatności i kwalifikowalność do pomocy;
c) dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy;
d) dotyczą zgodności między uprawnieniami do płatności a obszarem zatwierdzonym i w celu sprawdzenia, czy uprawnieniom towarzyszy odpowiednia liczba kwalifikowalnych hektarów, zgodnie z definicją w art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009;
Wyszczególniony w tym przepisie sposób prowadzenia kontroli i jej zakres nie pozwala stwierdzić , że w ramach tej kontroli organ przeprowadza kontrole na gruncie rolnika. Wręcz przeciwnie art. 28 ust. 2 stanowi, że wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i w stosownym wypadku, przeprowadzenie kontroli na miejscu. W ramach więc kontroli kwalifikowalności na mocy tego rozporządzenia wymagane jest – w sytuacji wykazania nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej – kontroli na miejscu. Nie jest przewidziane prowadzenie wizytacji.
W trakcie kontroli na miejscu, która polega na przybyciu przez kontrolerów bezpośrednio na teren działki, na której dokonywana jest inspekcja w terenie i w jej ramach wykonywane są pomiary oraz dokumentacja zdjęciowa, to tego rodzaju działanie należy zakwalifikować jako kontrola na miejscu. W związku z tym to na organie ciąży obowiązek dochowania wszelkich wymogów, jakie zostały przewidziane w przepisach prawa Unii Europejskiej oraz w przepisach prawa polskiego w odniesieniu do kontroli na miejscu. Organ decydujący o przyznaniu płatności nie może zwolnić się z przestrzegania obowiązków na tej podstawie, że uzna, że należy stosować przepisy k.p.a., które w niniejszych sprawach są stosowane odpowiednio w sprawach nieuregulowanych. W ramach tego rodzaju kontroli mieści się określanie powierzchni działki za pomocą narzędzi pozwalającymi na jej pomiar , w tym teledetekcji ( art. 34 i 35 rozporządzenia 1122/2009 ).
Jest to o tyle istotne, że w art. 32 tego rozporządzenia wprowadzono obowiązek sporządzenia sprawozdania z kontroli i wskazano wymogi co do jego treści. Zgodnie z tym przepisem, z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej na mocy przepisów niniejszej sekcji sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się w szczególności:
a) poddane kontroli systemy pomocy i wnioski o przyznanie pomocy;
b) obecne osoby;
c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiarów każdej zmierzonej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru;
d) liczbę i rodzaj zwierząt, których obecność stwierdzono oraz, w stosownych przypadkach, numery kolczyków, wpisy do rejestru i do skomputeryzowanych baz danych bydła i/lub owiec i kóz oraz wszelkich innych skontrolowanych dokumentów uzupełniających, wyniki kontroli, oraz, w stosownych przypadkach, uwagi szczególne odnośnie do poszczególnych zwierząt i/lub ich kodów identyfikacyjnych;
e) czy rolnik został uprzedzony o wizycie, a jeżeli tak, z jakim wyprzedzeniem;
f) informacje o wszelkich szczególnych środkach kontroli, jakie należy zastosować w ramach poszczególnych systemów pomocy;
e) informacje o wszelkich dodatkowych środkach kontroli zastosowanych później.
Rolnik ma prawo podpisać sprawozdanie w celu potwierdzenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje uwagi. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli (art. 32 ust. 2 ww. rozporządzenia). Na mocy art. 31 ust.7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 t o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnik ma prawo do wniesienia do dyrektora Oddziału Agencji w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu tego raportu umotywowanych zastrzeżeń na piśmie, jeżeli nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie i nie uczynił tego będąc obecnym przy kontroli. To obliguje ten organ do rozpatrzenia tychże zastrzeżeń i podjęcia w razie potrzeby stosownych dalszych kroków mających na celu dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, czy to w zakresie kwalifikowalności, czy to w zakresie przestrzegania zasady wzajemnej zgodności.
Analogicznie zostało ujęte w przepisach tego rozporządzenia przeprowadzanie kontroli w zakresie przestrzegania wzajemnej zgodności czyli przestrzegania przez rolnika zasady zdefiniowanej w art. 5 i 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Przewiduje on, że państwa członkowskie zapewniają by wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.( art. 2 ust. 31 rozporządzenia 1122/2009 ).
W tym zakresie również przeprowadzane są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym z racji charakteru tego typu kontroli ustawodawca wspólnotowy w dokładniejszy sposób definiuje tryb i formę prowadzenia kontroli na miejscu. Dokładnie określa w ramach kontroli na miejscu sposób prowadzenia ustaleń, elementy kontroli, jak także nakłada na kotrolujących obowiązek sporządzenia sprawozdania z kontroli, który będzie podlegał takiemu samemu trybowi zaskarżenia jak, sprawozdanie w przypadku kontroli kwalifikowalności. Również w ramach tego typu kontroli (zasada wzajemnej zgodności) nie przewidziano prowadzenia wizytacji.
Podobnie unormowana jest kwestia prowadzenia kontroli w ramach systemów wsparcia dla rolników gospodarujących na obszarach górskich terenach i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
W art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) dalej ustawa o onw postanowiono, że przepisy k.p.a. stosuje się, jednak z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1). W art. 10 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, które zostało wydane w celu wykonania ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 postanowiono, że sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Z przepisu tego jasno wynika, że system kontroli wniosków został skonstruowany w sposób wyczerpujący za pomocą dwóch komplementarnych środków polegających na kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu.
Zasady zarządzania kontroli w przypadku takim, jaki występuje w sprawie niniejszej zostały określone w części II tytule I rozporządzenia 65/2011. Reguluje on bowiem z mocy art. 6 ust. 1 prowadzenie kontroli w przypadku wsparcia przyznanego zgodnie z art. 36 rozporządzenia 1698/2005 , który to akt prawny w tym przepisie w lit.a pkt i) oraz ii) przewiduje płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach górskich i naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż górskie. Zastosowanie w niniejszej sprawie będą więc miały przepisy regulujące zasady zarządzania i kontroli w ramach środków przeznaczonych na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2 i 4.
Przepisy te również przewidują kontrole pod względem zgodności z kryteriami kwalifikowalności (art. 10 - 18) oraz pod względem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności (art.19 – 22 ).
W art. 10 ust. 2 przewiduje, że kontrole kwalifikowalności prowadzone są jako kontrole administracyjne lub kontrole na miejscu. Przepis art. 11 przewiduje, że kontrole administracyjne to te prowadzone za pomocą środków administracyjnych ( w tym kontrole krzyżowe). Jeżeli weryfikacja wniosku za pomocą metod administracyjnych nie jest możliwa przeprowadza się kontrolę na miejscu. Na mocy art. 13 kontrole na miejscu są przedmiotem sprawozdania o którym mowa w art. 32 rozporządzenia (WE ) 1122/2009.
Kontrole w zakresie wzajemnej zgodności są przeprowadzane również w formie kontroli administracyjnych (art.20 ust. 2 rozp. 65/2011 w zw. z art. 49 rozp. 1122/2009 ) a także w formie kontroli na miejscu. Stosuje się do nich przepisy dotyczące kontroli na miejscu zawarte w rozporządzeniu 1122/2009. (art. 20 ust. 2 rozp. 65/20011).
Także więc w tym przypadku rolnikowi, jeżeli stwierdzono nieprawidłowości powinien zostać doręczony raport z kontroli i będzie mu przysługiwało prawo do wniesienia do niego stosownych zastrzeżeń.
Obowiązek sporządzenia raportu z kontroli w zakresie płatności onw przewiduje bowiem ustawa o onw w art. 31 ust. 5 , który stanowi, że osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport. Raport ten w myśl § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu prowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji na miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 ( Dz.U. 168 poz.1181 ) jest przekazywany kontrolowanemu w celu podpisania w ciągu 14 dni od zakończenia czynności kontrolnych. W myśl art. 31 ust. 8 tej ustawy, gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie może zgłosić umotywowane zastrzeżenia. Tryb postępowania w takim przypadku reguluje § 8 rozporządzenia z 31 sierpnia 2007 r. Kontrolujący mogą albo uwzględnić zastrzeżenia, sporządzając nowy raport, albo też ich nie uwzględnić pouczając kontrolowanego o przyczynach nie uwzględnienia zastrzeżeń.
Należy przy tym zauważyć, że w art. 31 ust. 1 ustawy o onw ustawodawca wymienia obok czynności w ramach kontroli na miejscu, czynności w ramach wizytacji w miejscu, które mają być wykonywane przez osoby odpowiednio upoważnione. Ustawodawca nakłada obowiązek sporządzenia z takiej wizytacji w miejscu raport, do którego, zgodnie z ust. 8 tego artykułu, kontrolowany może zgłosić umotywowane zastrzeżenia. Pojęcie wizytacji w miejscu, na mocy upoważnienia zawartego w art. 32 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) zostało sprecyzowane w akcie wykonawczym. Mianowicie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r.
w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu
i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181 ze zm.) wskazano, że wizytacja w miejscu to ta,
o której mowa w art. 24 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.
Działanie to leży zatem poza zakresem czynności kontrolnych jakie można podjąć w sprawie niniejszej.
W przypadku omawianych płatności ani rozporządzenie 65/2011 ani też ustawa o onw nie przewidują wizytacji jako formy prowadzenia kontroli rolnika w zakresie płatności bezpośrednich czy uzupełniających lub w zakresie płatności onw.
Forma wizytacji przewidziana jest natomiast w ramach kontroli wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w ramach osi 1 i 3 oraz niektórych środków w ramach osi 2 i 4. W przepisie ar. 24 ust.4 ( o którym mowa powyżej) przewidziano w ramach kontroli administracyjnej przeprowadzenie wizytacji, jednak nie ma on zastosowania w sprawie niniejszej. O wizytacji mowa jest też w przepisie art.26 i 27, przy czym z redakcji tych przepisów można wysnuć wniosek, że wizytacja nie jest osobną formą prowadzenia kontroli, ale sposobem prowadzenia kontroli na miejscu. Szersze rozważania w tym zakresie przekraczają jednak ramy uzasadnienia w niniejszej sprawie, gdyż przepisy te znajdują się w części rozporządzenia nr 65/2011, regulującej kontrole innych płatności niż te, o które ubiega się skarżąca.
Przeprowadzona powyżej krótka rekapitulacja przepisów rozporządzeń Komisji czy Rady oraz przepisów prawa krajowego wskazuje na to, że w przedmiotowej sprawie organy powinny przeprowadzić kontrole na miejscu z wszystkimi wymaganiami przewidzianymi dla tego typu kontroli w tych przepisach. Powinny więc sporządzić protokoły (sprawozdania) z tych kontroli, doręczyć je rolnikowi, pouczając go o przysługujących mu w tym przypadku uprawnieniach składania zastrzeżeń.
Taki tryb procedowania został przewidziany przez regulacje prawa wspólnotowego (unijnego) oraz uzupełniające go normy prawa krajowego.
W przedmiotowej sprawie organy Agencji naruszyły te przepisy powołując się na wizytację, której przeprowadzenie nie zostało uregulowane przez powołane przepisy. Poprzestanie na przeprowadzeniu jedynie "wizytacji" bez przeprowadzeniu kontroli na miejscu jest obejściem obowiązujących w tym zakresie przepisów i działaniem na niekorzyść rolnika, uchybieniem przepisom gwarancyjnym umożliwiającym mu składanie zastrzeżeń bądź wyjaśnień do dokonanych przez Agencje ustaleń.
Nie jest przy tym wykazane w dokumencie z "wizytacji", czy była prowadzona ona pod kątem kwalifikowalności powierzchni, czy też w zakresie zasady wzajemnej zgodności, choć pewne elementy wskazane w tym protokole (stan utrzymania działki, wykazanie zachwaszczeń , zakrzaczeń , czy braku koszenia) mogą wskazywać , że chodzi tutaj o sprawdzenie przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej.
Sposób procedowania przez organy Agencji naruszył przepisy prawa procesowego, co mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozbawiono rolnika możliwości zwalczania niekorzystnych dla niego ustaleń dokonanych przez inspektorów Agencji, pomimo że ww. przepisy przewidują taką procedurę .Powołanie się na przepisy kpa (art.75 § 1) nie znajduje uzasadnienia, bowiem przedstawione powyżej regulacje w sposób kompletny i zupełny regulują zakres, formę i sposób prowadzenia kontroli. W tych okolicznościach przepisy kpa w tej części nie mają zastosowania. Kontrola musi być prowadzona tylko i wyłącznie w formach przewidzianych przez w/w unormowania.
Przy ponownym postępowaniu organy przeprowadzą je w sposób respektujący unormowania zawarte w regulacjach unijnych, a w szczególności przeprowadzą kontrolę w sposób z nimi zgodny i w przypadku dokonania ustaleń niekorzystnych dla rolnika doręczą mu sprawozdanie z kontroli pouczając o możliwych środkach zaskarżenia.
Dlatego też Sąd uchylił zaskarżone decyzje wraz z poprzedzającymi decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. W punkcie 2 orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).