I SA/RZ 445/24

I SA/Rz 445/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7,art. 75, art. 76 § 1 i 2,  art. 77 § 1,  art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 3 ust. 2 pkt 2, 3 i 4
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dz.U. 2023 poz 2298
art. 27 ust. 1 pkt 2, 3 i 4
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na  rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Tomasz Smoleń /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. spraw ze skarg I. W. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2024 r.: - nr 9009-2024-218 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok, - nr 9009-2024-50 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2022 rok oddala skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg I.W. są decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie:
- z dnia 28 czerwca 2024 r. nr 9009-2024-218 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 31 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r.,
- z dnia 28 czerwca 2024 r. nr 9009-2024-50 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 31 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 r.
Jak wynika z akt spraw organ I instancji w dniach od 22 lipca do 28 lipca 2022 r. przeprowadził kontrolę na miejscu działek zgłoszonych przez I.W. (rolnik, skarżący) do płatności. W ramach tej kontroli dla działek A, AI, F, I, J, Q przypisano kody nieprawidłowości DR 14 z uwagi na to, że stan faktyczny tych działek zastany podczas kontroli wskazywał, że nie przeprowadzono na nich stosownych zabiegów agrotechnicznych.
W zastrzeżeniach do raportu kontroli skarżący zakwestionował brak wykonywania zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Wskazał, że działki zostały wykoszone w dniu 29 września 2022 r. zgodnie z zaleceniami eksperta przyrodniczego. Tylko na części działek nie została zebrana biomasa z uwagi na podmokły teren. Na potwierdzenie tej okoliczności I.W. załączył oświadczenie L.K., który wykonywał usługę koszenia.
Zastrzeżenia rolnika nie zostały uwzględnione, konsekwencją czego było przyznanie płatności w pomniejszonych wysokościach, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych przez organ I instancji decyzjach z dnia 31 maja 2022 r.
W wyniku rozpoznania odwołań od tych decyzji Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej Dyrektor PO ARiMR) decyzjami z dnia 23 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.
W uzasadnieniach swoich decyzji organ wskazał między innymi, że jeżeli chodzi o płatności bezpośrednie to termin dokonania zabiegów na działkach upływał dnia 31 lipca 2022 r. Oznacza to, że wykoszenie działek w dniu 29 września 2022 r. nastąpiło już po terminie. Co więcej wykoszenie tych działek nie zostało potwierdzone podczas ponownej kontroli przeprowadzonej dnia 21 lutego 2023 r. Jeżeli zaś chodzi o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne to organ wskazał, że faktu wykoszenia nie potwierdza ponowna kontrola przeprowadzona dnia 21 lutego 2023 r.
W skargach na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny uzasadnia różne decyzje w tych samych okolicznościach.
W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawach.
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt. I SA/Rz 555/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje nr 9009-2023-0001847 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok oraz decyzje nr 9009-2023-0001848 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 rok.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie znajdujący się w aktach materiał dowodowy nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości ustaleń faktycznych organów w zakresie dokonywania zabiegów na działkach A, Al, F, I, J. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy, poza dokumentacją fotograficzną z kontroli na miejscu dokonanej w dniu 21 lutego 2023 r. brak jest jakiejkolwiek innej dokumentacji z jej przeprowadzenia. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, powołano się na wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2023 r. jednak do akt administracyjnych nie dołączono dokumentacji z tych czynności, ani nie wskazano przez kogo zostały przeprowadzone. Organy nie wskazały także jednoznacznie, który z terminów 31 lipca 2022 r. czy 30 września 2022 r. jest adekwatny dla oceny spełnienia przez beneficjenta obowiązków w zakresie należytego utrzymania gruntów. Ustalenie to ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem kontrola terenowa, która była podstawą pozbawienia części płatności, odbyła się w dniach od 22 do 28 lipca 2022 r., gdyby więc obowiązek koszenia beneficjent miał spełnić do 30 września 2022 r. to ustalenia tej kontroli nie mogłyby być podstawa pozbawienia go płatności, co więcej również w przypadku uznania, że obowiązek koszenia beneficjent miał spełnić do 31 lipca 2022 r. to ustalenia tej kontroli nie mogłyby być podstawą pozbawienia go płatności. W wyroku wskazane zostało, że organ I instancji wydając rozstrzygnięcie w ogóle nie powoływał się na ustalenia z kontroli przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2023 r. oraz, że organ nie odniósł się do kwestii dotyczącej stanu działek w dniu 22 lutego 2023 r. Ponadto w wyroku wskazano, że w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znajdują oparcia w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, gdyż brak protokołu z kontroli na miejscu. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, odtworzony w oparciu o materiał zebrany po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego, może stanowić podstawę wydania merytorycznej decyzji. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania w sposób wyczerpujący i przejrzysty oraz uniemożliwienie stronie zapoznania się z całym materiałem dowodowym stanowiącym podstawę ustaleń faktycznych, skutkujące negatywnie dla strony tego postępowania, jest sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.
Przy ponownym rozpoznaniu spraw i przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonych decyzji. Przedstawił przepisy, które w przedmiotowych sprawach regulują zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich, jak i płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna, przeprowadzania kontroli w zakresie tych płatności.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że Kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona metodą inspekcji terenowej i obejmowała wszystkie deklarowane przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności na 2022 rok działki rolne. Inspektorzy terenowi sporządzili protokół, a wyniki przeprowadzonej kontroli terenowej potwierdzili dokumentacją fotograficzną dotyczącą przedmiotowych działek. Zatem celem przeprowadzenia kontroli na miejscu jest stwierdzenie stanu faktycznego na dzień przeprowadzenia kontroli i porównanie z deklaracją producenta rolnego na dany rok wnioskowania o przyznanie płatności, w tym przypadku na rok 2022.
Według Dyrektora PO ARiMR analiza danych akt sprawy potwierdziła, że skarżący składając w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] w dniu 12 maja 2022 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2022, zadeklarował powierzchnię 25,73 ha, z czego na działkach A, AI, F, I, J rolnik nie przeprowadził przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego w terminie do dnia 30 września 2022 r., (kod DR14), dlatego powierzchnia 2,52 ha nie spełniła podstawowego warunku kwalifikującego do otrzymania wnioskowanych płatności, ponadto z działki rolnej Q wykluczeniu uległa powierzchnia 0,21 ha, ze względu na fakt, iż zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej - pow. zakrzaczona (kod DR13+). Natomiast skarżący składając w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] w dniu 12 maja 2022 r. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2022, zadeklarował powierzchnię 19,92 ha w wariancie 5.5 - Półnaturalne łąki świeże oraz powierzchnię 3,54 ha w pakiecie 9. Retencjonowanie wody. Podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2022. Organ dokonując weryfikacji powierzchni zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2022 rok stwierdził nieuprawnione zwiększenie przez beneficjenta zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w ramach wariantu 5.5 - Półnaturalne łąki świeże, co zostało zobrazowane dowodem nr 1 w sprawie - weryfikacja zobowiązania. Ponadto w trakcie kontroli administracyjnej sprawy zostały uwzględnione wyniki kontroli zasadniczej metodą inspekcji terenowej przeprowadzonej w dniach od 22 lipca 2022 r. do 28 lipca 2022 r. czego potwierdzeniem jest raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr 9009-00000015196/22, który ma wpływ na płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną. W jej wyniku stwierdzono rozbieżności pieniędzy danymi zawartymi na złożonym wniosku o przyznanie płatności, a stanem stwierdzonym w wyniku kontroli. Łączna powierzchnia wykluczona z tytułu kontroli na miejscu wyniosła 2,72 ha.
Dyrektor PO ARiMR realizując zalecenia zwarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt. I SA/Rz 555/23, wskazał, że przy ustalaniu kwalifikującej się do płatności powierzchni, zgodnie z art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, główną rolę odegrał raport z kontroli na miejscu nr 9009-00000015196/22 przeprowadzonej w dniach od 22 lipca - do 28 lipca 2022 r., gdzie dokumentacja fotograficzna do sporządzonego raportu została wykonana m.in. w dniu 18 lipca 2022 r. oraz w dniu 21 lutego 2023 r. Wówczas dokonano sprawdzenia działek z deklaracją TUZ. W dniu 21 lutego 2023 r. nie wykonano odrębnej kontroli, a wykonane czynności miały na celu sprawdzenie, czy producent na działkach na których stwierdzono nieprawidłowości w lipcu 2022 dokonał zabiegu agrotechnicznego w wymaganym terminie do 30 września 2022 r. albowiem kontrola przeprowadzona w dniu 22-28 lipca 2022 r. nie mogła stwierdzić skutecznie stanu faktycznego na działkach z deklaracją TUZ. W ramach przeprowadzonych czynności kontrolnych od dnia 22 lipca - do dnia 28 lipca 2022 r. na działkach zastany został stan faktyczny, który obrazował na działce rolnej A/A1A wysoką stojącą trawę oraz zakrzaczenia (zdjęcie nr 973), na działce rolnej AI/AI1A wysoką stojącą i kwitnącą trawę, (zdjęcie nr 976) na działce rolnej F/F1A wysoką stojącą zeschniętą trawę (zdjęcie nr 970, 971), na działce rolnej I/I1A, J/J1A wysoką trawę miejscami kwitnącą, która na niektórym obszarze zaczyna się pochylać ku ziemi (zdjęcia nr 965, 963, 969) a na działce rolnej Q/Q1A zastano teren zakrzaczony na pow. 0,21 ha (zdjęcie nr 979, 985, 988), dlatego przypisany został na działkach rolnych A, Al, F, I, J kod nieprawidłowości DR14 a na działce rolnej Q stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej i zastosowano kod nieprawidłowości DR 13+. Wobec powyższych stwierdzonych nieprawidłowości, które zostały stwierdzone w lipcu 2022 r., czyli przed dniem 30 września 2022 r. (ostateczny termin wykonania przez rolnika zabiegu agrotechnicznego w niniejszej sprawie) to w dniu 21 lutego 2023 r. dokonano sprawdzenia (dokontrolowania w ramach wykonanych czynności kontrolnych w dniach 22-28 lipca 2022 r.) działek z deklaracją TUZ, które potwierdziły słuszność przypisanych do ww. działek kodów nieprawidłowości tj. w dniu 21 lutego 2023 r. sprawdzono, że w na ww. działkach rolnych nie dokonano żadnego zabiegu agrotechnicznego w sezonie wegetacyjnym. Zastany stan w dniu 21 lutego 2023 r. obrazuje na działce rolnej A, Al, F, I, J zeschłą położoną trawę (działka rolna J miejscami zalana jest wodą) stwierdzenie, że trawa ta nie została skoszona w sezonie wegetacyjnym potwierdził fakt, że kontrolerzy dokonali weryfikacji w terenie, iż po stopniałym śniegu wysoka trawa zastana na działkach w lipcu 2022 r. położyła się ku podłożu jednak była do podłoża przytwierdzona, co potwierdza, że nie była ona skoszona, a na działce rolnej Q stwierdzono obszar zakrzaczony na pow. 0,21 ha.
Powyższe ustalenia odzwierciedlone zostały jednym raportem z kontroli na miejscu nr 9009-000000015196/22, który został przekazany do skarżącego w dniu 28 lutego 2023 r. W związku z powyższym, organ II instancji ustalając poprawność wyznaczonej przez organ I instancji dla działek rolnych: A, Al, F, I, J, Q powierzchni uprawnionej do płatności dokonał ponownej analizy wyników kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni utrwalonych w raporcie nr 9009-00000015196/22 i po wykluczeniu łącznej powierzchni 2,72 ha wykluczonej podczas kontroli na miejscu oraz 0,06 ha z tytułu nieuprawnionego zwiększenia zobowiązania, powierzchnia stwierdzona do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w toku przeprowadzonego postępowania wyniosła 17,14 ha. Zaś odnośnie płatności bezpośrednich powierzchnia, po wykluczeniu łącznej powierzchni 2,73 ha, stwierdzona do płatności w toku przeprowadzonego postępowania wyniosła 23,00 ha.
Organ II instancji podkreślił, że w ramach rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z jednym raportem z kontroli na miejscu tj. raportem nr 9009-00000015196/22, który stał się podstawą dokonanych rozstrzygnięć, a sporządzona do raportu dokumentacja fotograficzna z dnia 18 lipca 2022 r. obrazowała stan na działkach z okresu czynności kontrolnych a wykonana dokumentacja fotograficzna w dniu 21 lutego 2023 r. miała na celu dokonanie sprawdzenia działek rolnych z deklaracją TUZ (czy producent od lipca 2022 r. dokonał zabiegu koszenia). Dokumentacja fotograficzna z dnia 21 lutego 2023 r. potwierdziła fakt, że na działkach rolnych A, Al, F, I, J i Q na wykluczonej pow. nie dokonano żadnego zabiegu agrotechnicznego w sezonie wegetacyjnym. Powyższe potwierdza fakt, że od dnia 28 lipca 2022 r. do dnia 21 lutego 2023 r. producent nie wykonał zabiegu koszenia na wykluczonej pow. działek rolnych A, Al, F, I, J i Q, a ustalone nieprawidłowości zawarte zostały w raporcie z kontroli na miejscu nr 9009-00000015196/22.
Na zdjęciach wykonanych w dniu 21 lutego 2023 r. widoczna jest zeschła przerośnięta trawa, która nie została skoszona w okresie wegetacyjnym, na tej podstawie kontrolerzy ustalili, iż po stopniałym śniegu wysoka trawa zastana podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 22-28 lipca 2022 r. na działkach rolnych A, Al, F, I, J, Q nie została skoszona a jej przerost spowodował, iż położyła się ku podłożu i została do niego przytwierdzona. Powyższe wskazuje, że gdyby dokonano zabiegu koszenia w dniu 29 września 2022 r. tak jak twierdzi skarżący to trawa leżałaby na działkach, ale byłaby ona odcięta od podłoża. Sprawdzenie deklarowanych działek w dniu 21 lutego 2023 r. w ramach sporządzonego raportu nr 9009-00000015196/22 potwierdziło fakt, że producent na wykluczonym z płatności terenie nie dokonał zabiegu koszenia do dnia 30 września 2022 r. (w związku z deklaracją płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zabieg koszenia producent miał wykonać do dnia 30 września 2022 r.), dlatego też organ nie dał wiary oświadczeniu L.K. znajdującym się w aktach sprawy.
Dyrektor PO ARiMR wskazał, że mając na względzie powyższe organ I instancji odniósł się w zaskarżonej decyzji do ustaleń zawartych w raporcie nr 9009-00000015196/22 i nie powołuje się na ustalenia dokonane w dniu 21 lutego 2023 r., ponieważ są one częścią ww. raportu (w dniu 21 lutego 2023 r. dokonano dokontrolowania działek rolnych w ramach sporządzonego raportu nr 9009-0000015196/22), który zawiera kompletne ustalenia. Dalej podkreślił, że na podstawie raportu z czynności kontrolnych nr 9009-00000015196/22, w sposób jednoznaczny można określić stan na deklarowanych przez skarżącego działkach rolnych, ponieważ w lipcu 2022 r. dokonano szczegółowej kontroli działek rolnych, która wykazała nieprawidłowości co do działek rolnych A, Al, F, I, J i Q ,a dokontrolowanie działek rolnych w dniu 21 lutego 2023 r. potwierdziło, że na działkach co do których stwierdzono nieprawidłowości nie dokonano żadnego zabiegu agrotechnicznego (zabieg nie został wykonany od 28 lipca 2022 r. do dnia 21 lutego 2023 r.), co dało podstawy do pozbawienia rolnika płatności do terenu nieużytkowanego rolniczo.
Organ II instancji, dokonując ponownej analizy na etapie weryfikacji odwołania potwierdził słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji zawartego w decyzjach Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok, jak i płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna. Nie dopatrzył się także w postępowaniu przed organem I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego i przedstawił sposób wyliczenia płatności na 2022 rok .
Odnosząc się do zarzutów odwołań organu II instancji stwierdził, że argumenty na które powołuje się skarżący w odwołaniach nie mogą zostać uznane za zasadne, w obliczu faktów i dowodów zawartych w aktach sprawy oraz ustaleń dokonanych na etapie weryfikacji odwołania. Analiza akt sprawy dobitnie potwierdza, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie naruszył przepisów procesowych, zatem nie można przyjąć jako zasadne stanowisko rolnika zawarte w odwołaniu.
W skargach na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., uchylić ją, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a–c); stwierdzić jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego.
W niniejszej sprawie przedmiotem sporu między skarżącym a organami są dwie zasadnicze, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, okoliczności faktyczne, a stwierdzenie braku przeprowadzenia w kontrolowanym sezonie wegetacyjnym zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów na zadeklarowanych we wniosku działkach oraz kwestia prawidłowości przeprowadzonych kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego. Zarzuty procesowe sprowadzają się do prawidłowości dowodów, stanowiących podstawę ustalenia tychże okoliczności.
W rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego przez pracowników ARiMR, dysponujących odpowiednimi upoważnieniami. Wyniki czynności kontrolnych zawarte w raporcie wraz szkicami oraz zdjęciami przedstawiającymi gospodarstwo rolne skarżącego mają zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, gdyż wpłynęły na ustalenie przyznania skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości. W treści raportu wskazane zostały działki objęte wizytacją, technikę pomiaru powierzchni, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Zdaniem sądu sposób przeprowadzenia czynności oraz jej wyniki nie budzą zastrzeżeń. W raporcie z czynności kontrolnych opisano nie tylko wynik tych czynności, ale także dołączono dokumentację fotograficzną na płycie CD, która w powiązaniu ze szkicami, na których zostały naniesione kierunki wykonywanych zdjęć, pozwala zrekonstruować rzeczywisty stan upraw na zadeklarowanych przez skarżącego działkach rolnych. Dokonując porównania tak sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonej kontroli i map z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym, stwierdzić należy, że ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Podkreślić należy, że organ odwoławczy realizując wskazania zwarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt. I SA/Rz 555/23 wyjaśnił, że w ramach rozpatrywanej sprawy, sporządzony został jeden raport z kontroli na miejscu tj. raport nr 9009-00000015196/22, który stał się podstawą dokonanych rozstrzygnięć, a sporządzona do raportu dokumentacja fotograficzna z dnia 18 lipca 2022 r. obrazowała stan na działkach z okresu czynności kontrolnych, natomiast wykonana dokumentacja fotograficzna w dniu 21 lutego 2023 r. miała na celu dokonanie sprawdzenia działek rolnych z deklaracją TUZ, to znaczy czy skarżący po lipca 2022 r., w wymaganym terminie do 30 września 2022 r., dokonał zabiegu koszenia.
W ocenie Sądu zgodzić należy się z organem, że dokumentacja fotograficzna z dnia 21 lutego 2023 r. potwierdziła fakt, że na działkach rolnych A, Al, F, I, J i Q na wykluczonej pow. nie dokonano żadnego zabiegu agrotechnicznego w sezonie wegetacyjnym. Dowodzi to faktowi, że od dnia 28 lipca 2022 r. do dnia 21 lutego 2023 r. skarżący nie wykonał zabiegu koszenia na wykluczonej powierzchni działek rolnych A, Al, F, I, J i Q. Na zdjęciach wykonanych podczas kontroli w dniu 18 lipca 2022 r. na działkach rolnych A, Al, F, I, J widoczna jest wysoka trawa na niektórych działkach miejscami kładąca się ku ziemi, a na działce rolnej Q uwidoczniony jest teren zakrzaczony. W dniu 21 lutego 2023 r. organ dokonał sprawdzenia deklarowanych do płatności działek z powodu faktu, iż czynności kontrolne zostały wykonane w lipcu 2022 r. czyli przed dniem 30 września 2022 r. wykonane zdjęcia jednoznacznie wskazują na fakt, że na spornej działce stwierdzono głównie brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Na zdjęciach wykonanych w dniu 21 lutego 2023 r. widoczna jest zeschła przerośnięta trawa, która nie została skoszona w okresie wegetacyjnym, na tej podstawie kontrolerzy ustalili, iż po stopniałym śniegu wysoka trawa zastana podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 22-28 lipca 2022 r. na działkach rolnych A, Al, F, I, J, Q nie została skoszona, a jej przerost spowodował, że położyła się ku podłożu i została do niego przytwierdzona. Powyższe, jak trafnie zauważył organ, wskazuje, że gdyby dokonano zabiegu koszenia w dniu 29 września 2022 r. to trawa leżałaby na działkach, ale byłaby ona odcięta od podłoża. Sprawdzenie deklarowanych działek w dniu 21 lutego 2023 r. potwierdziło fakt, że producent na wykluczonym z płatności terenie nie dokonał zabiegu koszenia do dnia 30 września 2022 r. W tych okolicznościach organ miał podstawy aby nie dać wiary oświadczeniu L.K..
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił poczynione ustalenia w zakresie powierzchni kwalifikowanej do płatności, wskazał w oparciu, o który zgromadzony w sprawie materiał dowodowy je poczynił oraz przedstawił okoliczności stanowiące podstawę odmowy przyjęcia za wiarygodne przedstawione przez skarżącego w tym zakresie twierdzenia przeciwne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w tej części wymogom wskazanym przez art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu ustalenia te stanowiły podstawę zastosowania, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, płatności w pomniejszonej wysokości w stosunku do kwoty objętej wnioskiem.
W dalszej kolejności należy podkreślić, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich, a także płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, zwanej dalej Ustawą) oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020, dalej: "ustawa PROW" obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Ponadto w wymienionej ustawie ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ administracji ma obowiązek, m.in. zapewnić stronom, ale na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania (art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 Ustawy i art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy PROW). Należy również zauważyć, że omawiana ustawa nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne (art. 3 ust. 3 Ustawy i art. 27 ust. 2 ustawy PROW). Oznacza to, że w postępowaniach w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., II GSK 344/11, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11). Zatem w niniejszej sprawie ciężar udowodnienia faktów, na które się powołuje skarżący spoczywał na nim. Natomiast w kontrolowanych sprawach brak jest dowodów mogących skutecznie zakwestionować prawidłowość kontroli na miejscu.
W judykaturze zwraca się uwagę na szczególne znaczenie dowodowe raportu z czynności kontrolnych w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. O wadze tego dokumentu świadczy fakt, że czynności te mogą przeprowadzać tylko określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania czynności kontrolnych przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07, wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2012 r., VIII SA/Wa 929/11). Raport z czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Inicjatywa dowodowa jednak w tym zakresie spoczywa na stronie (zob. wyrok WSA w Lublinie z 29 lutego 2012 r., III SA/Lu 765/11).
W ocenie sądu nie ma podstaw do podważenia, tak jak tego oczekuje skarżący, treści merytorycznej protokołu. W niniejszej sprawie organy przeprowadziły kontrolę na miejscu wizytując zadeklarowane działki i dokonując oceny ich stanu, a poczynione ustalenia udokumentowały stosownymi zapisami do protokołu z kontroli i wykonanymi zdjęciami fotograficznymi poszczególnych działek. Organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność powierzchni kwalifikowanej. W sprawie organy przeprowadziły wszelkie niezbędne i konieczne dowody dla ustalenia istotnych okoliczności faktycznych (dowody dopuszczone w art. 75 k.p.a.). Skoro więc skarżący nie zaoferował żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających prawdziwość zgłaszanych przez niego twierdzeń, zaś sąd z urzędu nie stwierdził istotnej wadliwości czynności organów, to brak podstaw, aby odmówić wiarygodności ustaleniom organów. Dokonana przez organy ocena zgromadzonych dowodów jest prawidłowa, gdyż jest ona spójna, logiczna, zgodna z doświadczeniem życiowym, każdy dowód w sprawie został oceniony przez organy w korelacji z pozostałymi. Ich łączna ocena umożliwiła organom stworzenie spójnego i kompleksowego obrazu stanu faktycznego sprawy. Ocena ta została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym dokumentu urzędowego, jakim jest protokół z czynności kontrolnych. Organ nie pominął w sprawie żadnego istotnego w świetle przesłanek przyznania spornej płatności i zastosowania sankcji dowodu. Należy zauważyć, że organ odwoławczy omówił stwierdzone w toku czynności kontrolnych nieprawidłowości, jak również wskazał za pomocą danych liczbowych i wyliczeń matematycznych sposób obliczenia powierzchni kwalifikowanej, kwot pomniejszeń i szczegółowe zasady ich stosowania.
Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku ze stwierdzaniem w toku czynności kontrolnych naruszeń warunków przyznania płatności organy prawidłowo pomniejszyły wysokość wnioskowanych płatności.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że podniesione zarzuty nie maja uzasadnionych podstaw, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.