I SA/Rz 424/24

I SA/Rz 424/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jarosław Szaro /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art.184, art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w B. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 11 czerwca 2024 r. nr RP-VIII 1511.5.2024.DP w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty ze środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Fundacji [...] z siedzibą w B. (dalej: strona, beneficjent, skarżąca, fundacja) jest decyzja Zarządu Województwa Podkarpackiego z 11 czerwca 2024 r. nr RP-VIII 1511.5.2024.DP.
Utrzymano nią w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z 7 lutego 2024 r. nr WW.533.2.8.2023.RPI którą zobowiązano skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj.
-dla kwoty [...] zł od dnia 23.12.2019 r. do dnia zapłaty,
-dla kwoty [...] zł od dnia 30.12.2019 r. do dnia zapłaty,
-dla kwoty [...] zł od dnia 17.01.2020 r. do dnia zapłaty,
-dla kwoty [...] zł od dnia 05.10.2020 r. do dnia zapłaty,
-dla kwoty [...] zł od dnia 18.03.2021 r. do dnia zapłaty,
-dla kwoty [...] zł od dnia 27.04.2022 r. do dnia zapłaty,
w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że w dniu 30 października 2019 r. skarżąca zawarła z Województwem Podkarpackim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w Rzeszowie, dalej: Instytucja Pośrednicząca, umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Moja sprawność" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 - 2020, Działania 8.3 Zwiększenie dostępu do usług społecznych i zdrowotnych, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
Realizacja projektu odbywała się w okresie od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2022 r. Zgodnie z zapisami pkt 3.1.2 wniosku o dofinansowanie o sumie kontrolnej nr [...] (ostatnia zatwierdzona wersja) celem głównym projektu było zwiększenie dostępności do usług zdrowotnych dla co najmniej 1 500 mieszkańców starszych/niesamodzielnych/ON powiatu [...], [...] i [...] w okresie od września 2019 r. do grudnia 2022 r. poprzez utworzenie nowej wypożyczalni sprzętu pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego i wspomagającego w [...] obejmującej swoim zasięgiem wszystkie 3 powiaty.
Na realizację zadań przyznano skarżącej dofinansowanie w wysokości [...] zł, w tym [...] zł ze środków europejskich oraz [...] zł z dotacji celowej.
Dofinansowanie zostało przekazane skarżącej w 5 transzach:
- I transza: [...] zł, przy czym:
*środki europejskie w wysokości [...] zł przekazane 30 grudnia 2019 r.,
*dotacja celowa w wysokości [...] zł przekazana 23 grudnia 2019 r.
- II transza: [...] zł, przy czym:
*środki europejskie w wysokości [...] zł przekazane 30 grudnia 2019 r.,
*dotacja celowa w wysokości [...] zł przekazana 17 stycznia 2020 r.
- III transza: [...] zł przekazana 5 października 2020 r
- IV transza: [...] zł przekazana 18 marca 2021 r.
- V transza: [...] zł przekazana 27 kwietnia 2022 r.
W toku realizacji projektu Instytucja pozytywnie zweryfikowała i zatwierdziła fundacji kolejne wnioski o płatność. Łącznie do 18 listopada 2022 r. Instytucja Pośrednicząca zatwierdziła wydatki objęte ww. wnioskami o płatność na kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł.
27 stycznia 2023 r. fundacja złożyła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie, za pośrednictwem systemu SL2014, końcowy wniosek o płatność o nr [...], za okres od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Przedmiotowy wniosek był trzykrotnie korygowany. Ostateczna wersja końcowego wniosku o płatność nr [...], wpłynęła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy 28 kwietnia 2023 r.
Powyższym wnioskiem o płatność strona przedstawiła do rozliczenia wydatki na kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł. Analiza końcowego wniosku o płatność pod kątem zrealizowania przez beneficjenta wskaźników rezultatu oraz wskaźników produktu pokazała, że spośród sześciu założonych wskaźników, w 100% zostały osiągnięte jedynie dwa.
W związku z powyższym przy zatwierdzaniu końcowego wniosku o płatność, Instytucja Pośrednicząca zastosowała regułę proporcjonalności, uznając za niekwalifikowalne wydatki na łączną kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł i wezwała do zwrotu w/w/ kwoty. Wraz z wezwaniem przesłano fundacji skorygowane informacje o wynikach weryfikacji wniosków oraz poinformowano, że z uwagi na dysproporcję pomiędzy stopniem realizacji średniej dwóch wskaźników, które zostały określone jako istotne (65%) oraz stopniem realizacji budżetu projektu (98,16%), istnieją podstawy do żądania zwrotu środków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności.
Dodatkowo Instytucja Pośrednicząca nadmieniła, iż na dzień weryfikacji końcowego wniosku o płatność beneficjent nie zawnioskował o odstąpienie od naliczenia reguły proporcjonalności, nie uzasadnił przyczyn nieosiągnięcia założeń projektu, w szczególności nie wykazał należytych starań zmierzających do ich osiągnięcia, ani też wystąpienia siły wyższej. Z uwagi na powyższe zasadnym było rozliczenie projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności
Fundacja w piśmie z 2 czerwca 2023 r. złożyła zastrzeżenia do informacji o stwierdzeniu wydatków niekwalifikowanych oraz pomniejszeniu wartości wydatków kwalifikowanych, wnosząc o odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności. Wskazała że niezrealizowanie wskaźników było bezpośrednim skutkiem wystąpienia pandemii COVID-19 i konsekwencjami wprowadzonych obostrzeń. Wskazała, że w okresie realizacji projektu był ograniczony dostęp do usług medycznych i lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej, co negatywnie wpłynęło na możliwość złożenia kompletnych dokumentów rekrutacyjnych przez kandydatów na uczestników projektu. Podkreśliła, że dochowała należytej staranności, informując od początku o trudnościach w realizacji projektu, podejmując dodatkowe akcje promocyjne, a także proponując inne rozwiązania, dotyczące zmiany zaświadczenia lekarskiego na oświadczenie kandydata, rozszerzenia obszaru realizacji projektu na całe województwo, czy też dotyczące zmniejszenia wskaźników. Podkreśliła, ze wszystkie te propozycje spotkały się z odmową Instytucji Pośredniczącej.
Wskazała, że organ jedynie matematycznie obliczył wydatki niekwalifikowalne, nie miarkując nałożonej kary.
Zawnioskowała o odstąpienie od zastosowania zasady proporcjonalności na podstawie § 11 ust. 6 Ogólnych Warunków Realizacji Projektu.
Instytucja Pośrednicząca rozpatrzyła wniesione zastrzeżenia i podtrzymała swoje stanowisko, uznając, że beneficjent nie wykazał się elastycznością i nie dopasował działań projektowych do zmieniających się realiów w jakich przyszło mu realizować projekt. Pismem z 21 czerwca 2023 r. organ ponownie wezwał beneficjenta do zwrotu kwoty dofinansowania wydatków uznanych za niekwalifikowalne z tytułu reguły proporcjonalności.
Wobec braku środków Instytucja Pośrednicząca wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne wobec beneficjenta w sprawie wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich po przeprowadzeniu którego Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie 7 lutego 2024 r. wydał decyzję nr WW.533.2.8.2023.RPI mocą której zobowiązał fundację do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz.1270 ze zm., dalej: u.f.p.) w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.
W odwołaniu od powyższej decyzji fundacja zarzuciła, że organ bezpodstawnie uznał, że naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie, poprzez niezrealizowanie wskaźników założonych we wniosku o dofinansowanie, podczas gdy nieprawidłowość indywidualna była skutkiem wystąpienia COVID-19 i pomimo dochowania należytej staranności, nie była w stanie zapobiec wystąpieniu nieprawidłowości.
Zarząd Województwa Podkarpackiego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 11 czerwca 2024 r,. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podzielając w całości poczynione ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Umowa o dofinasowanie projektu w § 18 ust. 1 stanowi, że integralną część umowy stanowią załączniki, m.in. załącznik nr 1 pn. Ogólne Warunki Realizacji Projektu wspófinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 (OWRP). W myśl § 1 pkt 37 OWRP, przez "wydatki kwalifikowane" należy rozumieć koszty lub wydatki poniesione w związku z realizacją projektu w ramach Programu, uznane za kwalifikowalne zgodnie z rozporządzeniem ogólnym, innymi przepisami mającymi zastosowanie do realizowanego projektu, Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków, o których mowa w § 2 ust. 6 pkt 1 OWRP, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych oraz wynikające z wniosku o dofinansowanie projektu, z zastrzeżeniem ich szczegółowej weryfikacji w trakcie realizacji umowy o dofinansowanie. Z kolei § 13 ust. 2 OWRP stanowi, że środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości tub nieprawidłowo wykorzystane, podlegają zwrotowi na zasadach i w terminach określonych w art. 207 u.f.p.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z zapisami § 7 pkt 1 umowy o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności do ponoszenia wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu. Ponadto beneficjent zobligował się również do osiągnięcia celów projektu zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu oraz do osiągnięcia i zachowania wskaźników produktu oraz rezultatu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu.
Organ wskazał, że beneficjent zobowiązany był stosować Wytyczne z 22 sierpnia 2019 r. oraz Wytyczne z 21 grudnia 2020 r., obowiązujące na dzień ponoszenia spornych wydatków, przy czym zaznaczył, że obie wersje Wytycznych nie różnią się w zakresie stosowanych przepisów.
Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z § 7 pkt 3 umowy o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia i zachowania wskaźników produktu oraz rezultatu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu, co potwierdzają postanowienia zawartej umowy.
Następnie organ wskazał, że beneficjent nie zrealizował wszystkich wskaźników przewidzianych w projekcie a zatem Instytucja Pośrednicząca, podczas weryfikacji końcowego wniosku o płatność, prawidłowo ustaliła, że zasadne jest obniżenie dotychczas rozliczonej i wykazanej we wnioskach o płatność wartości dofinansowania, stosownie do stopnia osiągniętych w projekcie założeń merytorycznych. W związku z potrzebą zastosowania reguły proporcjonalności ustalono, w oparciu o które z niezrealizowanych wskaźników produktu i rezultatu należy dokonać wyliczenia środków uznanych za niekwalifikowalne.
Zdaniem organu odwoławczego Instytucja Pośrednicząca prawidłowo zweryfikowała zasadność zastosowania reguły proporcjonalności, ustalając, że osiągnięcie założeń merytorycznych projektu jest spowodowane przyczynami leżącymi po stronie beneficjenta. Na skutek niedochowania należytej staranności beneficjent nie osiągnął założeń wskaźników ujętych we wniosku o dofinansowanie.
Zarząd Województwa wyjaśnił, że zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie beneficjent zaplanował w ramach jednego zadania zakup sprzętu w okresie od września do października 2019 r., zaś od listopada 2019 r, do grudnia 2022 r. zaplanował działalność wypożyczalni. Do wskazanego wyżej zadania zostały przyporządkowane wszystkie wskaźniki określone we wniosku o dofinansowanie. Ostatnia zatwierdzona wersja wniosku o dofinansowanie zawiera wartości wskaźników tożsame z wartościami wskazanymi we wniosku będącym załącznikiem nr 2 umowy o dofinansowanie. Zatem wskaźniki określone przedmiotowym wnioskiem stanowiły punkt odniesienia przy końcowym rozliczeniu beneficjenta z realizacji Projektu pod nazwą "Moja sprawność".
Następnie organ odwoławczy dokonał zestawienia wartości wskaźników rezultatu i wskaźników produktu, w podziale na zadania, jakie beneficjent winien osiągnąć realizując Projekt, z wartościami faktycznie osiągniętymi wskazując, że beneficjent nie osiągnął dwóch spośród trzech założonych wskaźników rezultatu, tj.:
- wskaźnika dotyczącego liczby osób, których komfort życia poprawił się dzięki użyciu sprzętu pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego, wspomagającego (wartość zakładana 750, wartość osiągnięta 450),
- wskaźnika dotyczącego liczby osób, których stan zdrowia poprawił się dzięki użyciu sprzętu pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego i wspomagającego (wartość zakładana 450, wartość osiągnięta 288).
oraz dwóch spośród trzech założonych wskaźników produktu tj.:
- wskaźnika dotyczącego liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami zdrowotnymi w programie (wartość zakładana 1500, wartość osiągnięta 450),
- wskaźnika dotyczącego liczby osób, które zostały poinstruowane jak korzystać ze sprzętu rehabilitacyjnego, wspomagającego i pielęgnacyjnego (wartość zakładana 1500, wartość osiągnięta 450) ,
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że beneficjent nie zrealizował większości z założonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników rezultatu i wskaźników produktu (spośród sześciu założonych wskaźników, beneficjent osiągnął dwa na poziomie 100%.)
W związku z powyższym uznał, że beneficjent w okresie realizacji projektu naruszył § 7 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 umowy z dnia 30 października 2019 r. o dofinansowanie Projektu, a naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, łączącej beneficjenta z instytucją stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zatem zdaniem Zarządu Województwa w ustalonym stanie faktycznym sprawy organ I instancji miał podstawy do zastosowania dyspozycji normy art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. oraz wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków udzielonych na dofinansowanie projektu.
Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji co do zastosowanej metodologii wyliczenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych wynikającej z zastosowania reguły proporcjonalności uznając, że ustalona łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności wynosi [...] zł i stanowi dofinansowanie podlegające zwrotowi
Zdaniem organu odwoławczego Instytucja Zarządzająca prawidłowo ustaliła, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie przy realizacji projektu stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1303/2013), która ma szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez wydatkowanie środków finansowych pochodzących z UE niezgodnie z procedurami wskazanymi w art. 184 u.f.p.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w toku postępowania administracyjnego wskazał beneficjentowi na jakiej podstawie i czym się kierował ustalając wagę poszczególnych niezrealizowanych wskaźników.
Jako niezasadny organ uznał zarzut niezastosowania przepisów ustawy z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1758 r., dalej też: specustawa). Mianowicie w myśl art. 5 ust. 1 oraz art. 6 tej ustawy, w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości. W takim przypadku przepisów art. 207 u.f.p. nie stosuje się (art. 5 ust. 1 w/w ustawy).
Zdaniem organu odwoławczego w stanie faktycznym sprawy beneficjent nie wykazał, że epidemia COVID-19 w sposób bezpośredni wpłynęła na osiągnięcie wskaźników na ustalonym poziomie, a tym samym na prawidłową realizację projektu. Organ podkreślił, że celem projektu było utworzenie i funkcjonowanie wypożyczalni sprzętu pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego i wspomagającego.
W ocenie organu okres epidemii w żaden sposób nie wpłynął bezpośrednio na charakter projektu realizowanego przez beneficjenta, przeciwnie okres epidemii właśnie ze względu na większą zachorowalność społeczeństwa i co za tym idzie, zwiększone zapotrzebowanie na wypożyczanie sprzętu umożliwiającego realizację usług zdrowotnych, powinien pozytywnie wpłynąć na zapotrzebowanie sprzętu rehabilitacyjnego, pielęgnacyjnego i wspomagającego. Uczestnicy projektu korzystali z wypożyczonego sprzętu w ramach swojego gospodarstwa domowego, co zapewniało im komfort i bezpieczeństwo m.in. z powodu braku kontaktu z innymi pacjentami w placówkach leczniczych.
Jako niezasadne uznał organ argumenty beneficjenta, że w czasie epidemii Covid-19 nastąpił brak swobodnego dostępu do usług medycznych, powodujących ograniczenia w uzyskaniu zaświadczeń lekarskich uczestników projektu. Zauważył, że zaświadczenie lekarskie o niesamodzielności wg skali Barthel wraz z informacją o niezbędnym do funkcjonowania sprzęcie, mogło zostać wydane zarówno przez specjalistę, jak również przez lekarza pierwszego kontaktu (zapis we wniosku o dofinansowanie). Okres epidemii COVID-19 nie spowodował, że wizyty lekarskie, a tym samym uzyskanie stosownego zaświadczenia lekarskiego, nie było możliwe. Jego zdaniem, organ I instancji, słusznie wskazał. że lekarz rodzinny, posiadający historię choroby pacjenta mógł wystawić takie zaświadczenie, a odbiór zaświadczenia od lekarza mógł zostać zrealizowany np. przez osobę upoważnioną. Ponadto w czasie pandemii COVID-19 nadal obowiązywały wizyty domowe dla pacjentów obłożnie chorych przy zachowaniu szczególnych warunków sanitarnych. Nie było również żadnych obostrzeń, które zabraniały lub ograniczały możliwość prowadzenia działalności polegającej na wypożyczaniu sprzętu rehabilitacyjnego. Zgodnie z założeniami projektowymi utworzenie nowej wypożyczalni sprzętu miało służyć zwiększeniu dostępności do usług zdrowotnych. Te założenia wydają się być aktualne, zwłaszcza w takim okresie jak pandemia, tj. czasie utrudnionego dostępu do rehabilitacji w ośrodkach, czy placówkach specjalistycznych.
Zdaniem organu odwoławczego beneficjent nie wykazał się należytą starannością, ponieważ nie podjął wszelkich dostępnych i rozsądnych środków zapobiegających wystąpieniu nieprawidłowości. Podjęte działania polegające na umieszczaniu ulotek i plakatów w sklepach zielarskich, aptekach, małych osiedlowych sklepach, przedstawianie informacji o funkcjonowaniu wypożyczalni w ogłoszeniach parafialnych, czy zmiana personelu były niewystarczające, skutkiem czego Projekt nie został zrealizowany zgodnie z założeniami.
W ocenie Zarządu Województwa powodem niezrealizowania założonych w projekcie wskaźników było ich przeszacowanie na etapie konstruowania projektu i niewystarczające rozpoznanie grupy docelowej, co w przypadku beneficjenta doświadczonego przy realizacji projektów dofinansowanych ze środków UE nie powinno mieć miejsca
Fundacja nie zgodziła się z decyzją organu odwoławczego z 11 czerwca 2024 r. i wniosła na nią skargę do tutejszego Sądu.
W skardze, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła:
1. niezastosowanie obligatoryjnego przepisu art. 5 i 6 ustawy z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (Dz.U. 2022, poz. 1758) polegające na niezasadnym przyjęciu, że wystąpienie naruszenia procedur w postaci braku spełnienia wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie nie jest bezpośrednim wynikiem wystąpienia pandemii COVID-19, - podczas gdy wykazała dowody na wszelkie akty staranności dotyczące realizacji projektu,
2. sprzeczne z art. 5 ust. 2 i 3 ww. ustawy zastosowanie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p. przyjmujące, że naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie, poprzez niezrealizowanie wskaźników założonych we wniosku o dofinansowanie, podczas gdy nieprawidłowość indywidualna była skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykazał, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu nieprawidłowości,
3. niewzięcie pod uwagę w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji norm Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 491), które miały bezpośredni wpływ na funkcjonowanie wypożyczalni sprzętu pielęgnacyjnego rehabilitacyjnego i wspomagającego w [...],
4. niewzięcie pod uwagę w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji norm Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 24 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 522), które miały bezpośredni wpływ na funkcjonowanie wypożyczalni sprzętu pielęgnacyjnego rehabilitacyjnego i wspomagającego w [...].
W uzasadnieniu skargi podkreślono, zarówno wniosek o dofinansowanie, jak i sama umowa były szacowane i podpisane przed 20 marca 2020 roku, który oznaczał prawne podstawy wprowadzenia na terenie Polski ograniczeń związanych z epidemią. Wszystkie wskaźniki programu były natomiast oszacowane dla ich spełnienia w całym okresie trwania umowy przy założeniach faktycznych, społecznych i prawnych obowiązujących pod koniec roku 2019.
Skarżąca podkreśliła, że wystąpienie epidemii jest bezpośrednią przyczyną niezrealizowania umowy zgodnie z założeniami wniosku - to jest wystąpieniem siły wyższej.
Wskazała, ze podejmował szereg działań, które miały w czasie trwania projektu doprowadzić do jego zgodności z założeniami, w szczególności działania na które nie zgodziła się Instytucja Pośrednicząca Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie tj.:
- zastosowanie dla uczestników uproszczenia dokumentacji rekrutacyjnej - zmiana zaświadczenia lekarskiego na oświadczenia kandydatów do projektu, którzy nie mogli uzyskać takiego dokumentu z uwagi na zamknięcie gabinetów POZ, - umożliwienie skierowania z gabinetów prywatnej opieki zdrowotnej,
- rozszerzenie obszaru terytorialnego funkcjonowania projektu z uwagi na takie zapotrzebowanie.
Podkreśliła, że podjęła działania, które miały wpływ na realizację projektu w okresie epidemii, na które nie była potrzebna zgodna instytucji i przyniosły one skutek w postaci zwiększenia ilości objętych usługami zdrowotnymi w programie np. zmiana personelu punktu wypożyczalni, zmiana godzin funkcjonowania, dodatkowa promocja projektu.
Podniosła, ze wbrew twierdzeniem instytucji uzyskanie zaświadczenia lekarskiego w czasie ograniczeń pandemii nie było rzeczą prostą. Osoby starsze nie korzystały z usług lekarskich online z uwagi na rzadkie wyposażenie sprzętowe. Wizyty były bardzo utrudnione i rzadko możliwe, a dodatkowo jeszcze zorganizowanie odebrania zaświadczenia po jego wystawieniu przez pełnomocnika - wymagało szeregu działań, które skutecznie odstraszały klientów projektu i powodowały rezygnację z objęcia usługami zdrowotnymi projektu. Wskazała okresy, gdzie istniał zakaz przemieszczania się.
Podniosła, że niezasadne są zarzuty dowodzące, nie wykonywała działań projektowych z należytą starannością. Podkreśliła, że nie posiadała ani możliwości, ani środków projektowych na działania promocyjne w mediach regionalnych. W jej ocenie dopuszczenie do realizacji projektów analogicznych na tym samym terenie co jej działania doprowadziło do zmniejszenia szans realizacji projektu, poprzez odebranie uczestników w okresie, gdy udało się już zapewnić prawidłowe funkcjonowanie wypożyczalni.
Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z twierdzeniem Instytucji, że odpowiedzialność za wynik projektu leży po jej stronie beneficjenta. Zdaniem skarżącej beneficjent może odpowiadać jedynie za normalne następstwa swojego działania i zaniechania, pomimo że stosunek prawny umowy o dofinansowanie zakłada uzyskanie rezultatu. Jej zdaniem porównanie stopnia wykorzystanego budżetu z ok 98 % z wskaźnikami wykonania projektu nie ma realnej podstawy faktycznej. Wykorzystanie nastąpiło na zakup sprzętu rehabilitacyjnego wspomagającego i pielęgnacyjnego. Sposób wykorzystania tego sprzętu zakładany musiał różnić się istotnie na skutek okoliczności siły wyższej, związanej z epidemią COV1D-19. Podkreśliła, że podstawowy wskaźnik rezultat uznany za istotny, to jest liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami zdrowotnymi w programie, był faktycznie nie do zrealizowana z uwagi na wprowadzone obostrzenia w postaci na przykład zakazu poruszania się poza domami. W jej ocenie nie można również wstecznie dopasować wykorzystania budżetu z rezultatami osiągniętymi. Wykorzystanie byłoby możliwe jak zakładane, gdyby nie siła wyższa jak epidemia. Wobec powyższego zastosowanie przez organ instytucji proporcjonalności uznała krzywdzące.
Skarżąca zarzuciła również, że w zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia na jakiej podstawie Instytucja przyjęła wagi poszczególnych wskaźników projektu. Wskazała, że wskaźnik produktu ,,Liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami zdrowotnymi w programie" jest obiektywnie najbardziej trudnym do zrealizowania, gdyż to właśnie osoby zagrożone wykluczeniem społecznym i ubóstwem najgorzej radziły sobie ze skutkami epidemii. W jej ocenie wagi przyjęte przez organy odstają od realiów funkcjonowania projektu i są zastosowane niezasadnie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r pełnomocnik Zarządu Województwa wniósł o przeprowadzenie dowodu z wydruku z sytemu SL 2014 dotyczącego realizacji przez wszystkie podmioty biorące udział w tym samym naborze co skarżąca fundacja założonych wskaźników realizacji produktu i rezultatu w tym samym czasie, a więc w okresie pandemii COVID-19, na okoliczność tego, że w tych samych warunkach inne podmioty realizujące podobne projekty potrafiły dotrzeć do założonej liczby osób z grupy docelowej. Sąd postanowił dopuścić przedmiotowy wniosek jako wniosek dowodowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Ponieważ w skardze nie kwestionuje się co do zasady twierdzeń organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. jedynie dla porządku należy powtórzyć za organem, że w realizowaniu programu przez beneficjenta zaistniały nieprawidłowości o których mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ( D.Urz. L 2013.347.320 ).
Przepis ten stanowi, że "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Definicja nieprawidłowości, której zaistnieje może skutkować nałożeniem obowiązku zwrotu środków przez beneficjenta jest niewątpliwie bardzo szeroka. Obejmuje ona każde naruszenie prawa powszechnego, w tym zarówno unijnego, jak i krajowego , a także wszelkich innych aktów prawnych w tym regulujących przeprowadzanie konkursów dotyczących wykorzystania środków unijnych, również wydawanych przez organy konkursowe. Druga przesłanka przyjęcia, iż wystąpiła tego typu nieprawidłowość jest wystąpienie szkody, nawet potencjalnej ( a więc takiej, która nie wiąże się z bez pośrednią utrata środkow ) dla interesów finansowych Unii Europejskiej.
Doprecyzowanie pojęć naruszenia prawa w tym obowiązujących procedur oraz szkody jaka nastąpiła w ich wyniku powodującej obowiązek zwrotu otrzymanych środków następuje w ustawie o finansach publicznych w treści art. 207.
Stanowi on mianowicie, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1)wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2)wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3)pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
W przedmiotowej sprawie organy przyjęły, że środki wykorzystane zostały z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. Ten zaś z kolei przepis w art. `184 ust. 1 precyzuje, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Przez procedury należy zatem rozumieć wszelkie przepisy mające zastosowanie w sprawie otrzymania środków przez beneficjenta. Są to więc nie tylko przepisy ściśle proceduralne regulujące sposób i zasady prowadzenia konkursów w zakresie dofinansowania środkami unijnymi projektów, ale także wszelkie prawa i obowiązki ciążące na beneficjencie, także te które musi on wykonywać już po otrzymaniu środków dofinansowania w wyniku pozytywnej oceny projektu i zakwalifikowania go do dofinansowania, i wynikające z zawarcia umowy o dofinansowanie. Słusznie także organy uznały, że przez procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1u.,f.p. należy rozumieć wszelkie zobowiązania beneficjenta zawarte w samej umowie o dofinansowanie. W tym jego zobowiązania w zakresie wskaźników projektu jakie winien on zrealizować, by można było uznać projekt za zrealizowany zgodnie z jego założeniami. Nie zrealizowanie założonych wskaźników projektu zgodnie z zawarta umową o dofinansowanie stanowi podstawę do przyjęcia, że projekt został zrealizowany niezgodnie z procedurami. Wydatki poniesione w na jego realizacje nie mogą zatem zostać uznane za kwalifikowane. W tym zakresie organ słusznie powołał się na Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 201402020, które wprowadzają ramy rozliczania wydatków poniesionych przez beneficjenta a sfinansowanych ze środków tych funduszy. Wskazują one, że beneficjent jest zobowiązany przez instytucję zarządzającą do osiągnięcia i zachowania wskaźników produktu oraz rezultatu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu. Nieosiągnięcie tych wskaźników może powodować powstanie nieprawidłowości i skutkować nałożeniem korekty finansowej. Procedura w tym zakresie jest szczegółowo określona, zaś nałożenie korekty odbywa się z zastosowaniem zasady proporcjonalności polegającej na jej zastosowaniu w proporcji do niezrealizowanej części wskaźników zadeklarowanych we wniosku.
W przedmiotowej sprawie organ w sposób szczegółowy wskazał jakie były wskaźniki produktu i rezultatu i wykazał które z nich zostały zrealizowane w 100% , a które nie zostały w pełni zrealizowane i w jakim stopniu. Przyjął, które wskaźniki maja charakter istotny i określił poziom korekty na 65%. Obliczenia te nie budzą żadnych wątpliwości. W jasny i klarowny sposób ukazują metodę określenia wysokości kwoty do zwrotu.
Spełnione zatem zostały przesłanki zastosowania art. 207 usrt. 1 pkt 2 u.f.p.
Środki otrzymane w ramach zawartej umowy o dofinansowanie zostały wykorzystane niezgodnie z procedurami zawartymi w aktach konkursowych, nie zrealizowano wskaźników produktu i rezultatu w związku z czym została nałożona korekta ( wskaźnik Liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym objętych usługami zdrowotnymi w programie. )
Nie mogą mieć natomiast zastosowania powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 3.04.2020r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizacje programów operacyjnych. Przepisy te regulują dwie mogące zaistnieć podstawy mogące skutkować odstąpieniem od nałożenia korekty finansowej. W przepisie art. 5 wskazano przesłanki do odstąpienia od takiej korekty w przypadku zaistnienia nieprawidłowości indywidualnej, której bezpośrednią przyczyną była pandemia Covid-19, zaś w art. 6 uregulowano przesłankę odstąpienia od nałożenia korekty w przypadku nierealizowania celu projektu, którą to niemożność wywołała pandemia Covid -19. W realiach niniejszej sprawy należy ocenić, że podstawą do odstąpienia mógłby być przepis art. 6 ust. 1 ustawy.
Przewiduje on, że w przypadku, gdy na skutek wystąpienia COVID-19 niemożliwa okazała się realizacja celu, na który został poniesiony wydatek, wydatkowane środki w projekcie mogą zostać uznane za wydatki kwalifikowalne, jeżeli beneficjent wykaże, że z dochowaniem należytej staranności i w odpowiednim czasie podejmował niezbędne działania służące ich odzyskaniu, albo że ich odzyskanie nie było możliwe.
Do uznania wydatków za kwalifikowalne w sytuacji niezrealizowania celów projektu może zatem dojść w takim przypadku, gdy realizacja celów projektu okazała się niemożliwa na skutek epidemii, zaś beneficjent wykaże, że uczynił wszystko dla odzyskania tych środków lub też ich odzyskanie stało się niemożliwe.
W pierwszej kolejności należy jednak ocenić przesłankę braku realizacji projektu na skutek epidemii Covid-19. Związek pomiędzy brakiem realizacji wskaźników a epidemią musi być przy tym nie budzący wątpliwości. Musi być on jednoznaczny i niewątpliwy. Prawdziwym musi być twierdzenie, że gdyby nie zaistnienie pandemii cel zostałby zrealizowany i to tylko na skutek pandemii do realizacji wskaźników nie doszło. To pandemia musiała spowodować taka zmianę sytuacji i otoczenia, w których realizowany był projekt, że jego realizacja pomimo dochowania należytej staranności przez beneficjenta nie mogła zastać przeprowadzona.
Organ w przedmiotowej sprawie wykazał, że nie można uznać, iż to tylko i wyłącznie na skutek pandemii doszło do braku realizacji wskaźników projektu. Wskazał zatem na uchybienia samego beneficjenta przy realizacji, jak opóźnienie w rozpoczęciu jego realizacji, spóźnione zakupy sprzętu, zmiana zespołu pracującego w wypożyczalni, gdyż początkowo zatrudnieni pracownicy nie realizowali w sposób wystarczający swoich zadań. Nie potwierdziły się okoliczności niemożności uzyskania zaświadczeń koniecznych dla korzystania z usług wypożyczalni, na co organ wskazał w uzasadnieniu decyzji. Niewątpliwie bowiem pomimo utrudnień w dostępie do usług służby zdrowia nie doszło do zawieszenia jej działania i możliwe było uzyskanie porady lekarskiej bądź to w formie wizyty, bądź to tzw. teleporady. Słusznie przy tym wskazał organ na brak korelacji pomiędzy nasileniem tzw. restrykcji covidowych, a poziomem wypożyczeń sprzętu w wypożyczalni. Rodzaj ograniczeń aktywności społeczeństwa na całym przebiegu pandemii był bowiem różny, a pomimo tego nie korelował on z ilością wypożyczanego sprzętu. Tzn. nie było tak, że w okresach zwiększonych restrykcji ilość wypożyczonego sprzętu spadała. Jak to podniósł organ, pomimo znoszenia ograniczeń ilość wypożyczanego sprzętu nie wzrastała. Odniesienie zatem danych z samego działania wypożyczalni do przebiegu pandemii nie pozwala na przyjęcie, że to ona w zasadniczym zakresie była przyczyną niezrealizowania wskaźników rezultatu, zwłaszcza tego kluczowego odnośnie ilości osób jakie skorzystały z wypożyczalni.
W tym zakresie należy jeszcze odnieść się do dowodu przedstawionego na rozprawie, który to dowód sąd dopuścił jako służący przyspieszeniu postępowania. Dowód w postaci dokumentu zawierał zestawienie beneficjentów uczestniczących w konkursie, w którym aktualnie skarżąca otrzymała dofinansowanie w zakresie danych co do zrealizowania przez nie wskaźników produktu i rezultatu. Z dokumentu tego, który sąd uznał za wiarygodny wynika, że inne podmioty które otrzymały dofinansowanie na tego typu działalność albo potrafiły zrealizować wskaźniki pomimo trwającej pandemii, albo też ich niezrealizowanie było niewielkie. Te dane świadczą o tym, że nie można było uznać samej pandemii za jedyną i bezpośrednia przyczynę niezrealizowania wskaźników. Dane te wskazują, że pomimo tej przeszkody możliwe było zrealizowanie projektu zgodnie z procedurami czyli z osiągnięciem zakładanych wskaźników rezultatu, czyli wypożyczeń sprzętu ( wsparcia osób do których skierowane miały być działania sfinansowane ze środków unijnych ). Nie została zrealizowana przesłanka niemożności realizacji celu projektu na skutek pandemii Covid – 19. Pandemia nie spowodowała bowiem takiej zmiany sytuacji w stosunku do warunków panujących w chwili podpisywania umowy na dofinasowanie, że niemożliwe było tylko i wyłącznie z tej przyczyny osiągnięcie wskaźników . Organ wykazał inne uchybienia w zakresie realizacji projektu leżące po stronie beneficjenta, jak też jak się wydaje trafnie, afirmował okoliczność przeszacowania liczby osób mogących uczestniczyć w realizacji projektu jako otrzymujące wsparcie.
Brak wykazania tej przesłanki skutkuje niemożnością uznania środków za kwalifikowalne. Beneficjent podejmował co prawda próby zmiany reguł realizacji konkursu, jednak organ nie zgodził się na te zmiany wskazując na przyczyny dla których nastąpiła odmowa zgody. Fundacja nie podejmowała działań mających na celu odzyskanie środków, gdyż środki wykorzystała na zakup sprzętu. Jej starania w zakresie realizacji projektu okazały się nieskuteczne.
Nie będzie miał zastosowania przepis art. 5 tej ustawy. Odnosi się on do pojęcia nieprawidłowości indywidulanej i wymaga bezpośredniego skutku pomiędzy zaistnieniem pandemii i ta nieprawidłowością. W tym zakresie sąd odwołuje się do rozważań powyższych. Jeżeli nawet rozpatrywać by niezrealizowanie celów projektu w kategoriach nieprawidłowości indywidualnej, to również w takim przypadku niezrealizowanie celów konkursu nie jest bezpośrednim skutkiem pandemii. Niezrealizowanie celów nie zostało bowiem zdeterminowane przez ogłoszenie stanu pandemii. Strona, jak to słusznie wskazał organ nie wykazała, aby nie była w stanie zapobiec zaistnieniu nieprawidłowości.
Stąd tez przepisy art. 5 i 6 omawianej ustawy nie będą miały zastosowania.
Autor skargi nie precyzuje w jaki sposób miało dojść do naruszenia przepisów Rozporządzenia z dnia 20.03.2020r. w sprawie ogłoszenia stanu epidemii w związku z czym trudno odnieść się do tego zarzutu. Można jedynie wskazać, że nie prowadziły one do uniemożliwienia społeczeństwu aktywności polegającej na wypożyczaniu sprzętu rehabilitacyjnego.
Z tych względów sąd skargę w myśl art. 151 p.p.s.a. oddalił.