I SA/Rz 408/22

I SA/Rz 408/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /przewodniczący/
Jacek Boratyn
Piotr Popek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 34 ust. 1, art. 36 ust. 3, art. 38 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Powiatu Stalowowolskiego z dnia 23 kwietnia 2018 r., nr XXXVIII/268/2018 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczanie dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie w jakim § 7 ust. 4 uprawnia osoby kontrolujące do żądania od jednostki kontrolowanej stosownych kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem, 2) w pozostałej części skargę oddala, 3) zasądza od Rady Powiatu Stalowowolskiego na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. spółki z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) jest uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był przepis art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017r. poz.1868 ze zm. – dalej: u.s.p. ) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r. poz. 2203 ze zm. – dalej: u.f.z.o.).
Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.
W skardze na powyższą uchwałę skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie:
1. § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały w zw. z załącznikiem nr 3 do uchwały - z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez nałożenie obowiązku składania przez organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową miesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji z budżetu powiatu, podczas gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wskazuje na roczny charakter dotacji i w taki też sposób jest ona wydatkowana zgodnie z ustawą o finansach publicznych, a zatem brak jest podstaw prawnych do domagania się miesięcznego rozliczenia dotacji, a podjęta w tym zakresie uchwała wykracza poza zakres ustawowej delegacji do jej wydania;
2. § 7 ust. 3 uchwały - z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że kontrolujący zawiadamia organ prowadzący
i dyrektora szkoły lub placówki o rozpoczęciu kontroli nie później niż na 3 dni przed terminem jej rozpoczęcia, podczas gdy art. 36 ust. 3 u.f.z.o. jednoznacznie wskazuje, że kontrola może rozpocząć się po upływie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rozpoczęciu kontroli wraz z upoważnieniem;
3. § 7 ust. 4 uchwały - z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że osoby kontrolujące mają prawo żądać od jednostki kontrolowanej stosownych kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem, podczas gdy przepis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. wskazuje wyłącznie na prawo wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, a tym samym na szkołę lub placówkę oświatową nie może być nakładany obowiązek sporządzania kserokopii dokumentów, a ewentualne kserokopie dokumentów mogą być wykonane przez osoby kontrolujące
z wykorzystaniem ich urządzeń i materiałów, o ile uchwała przewiduje;
- oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dotacja ma charakter świadczenia jednorazowego i rozliczana jest w terminie rocznym, a o jej rocznym charakterze decydują przepisy rangi ustawowej. Zasada roczności jest jedną
z podstawowych zasad finansów publicznych, wszelkie zaś odstępstwa od nich może przewidywać jedynie przepis ustawy. Skarżąca zarzuciła, że rada powiatu zaskarżoną uchwałą wprowadziła miesięczny charakter dotacji, do czego nie posiada kompetencji, co stanowiło naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Ponadto skarżąca zarzuciła, że przepis § 7 ust. 3 uchwały stanowiący, że o zamiarze przeprowadzenia kontroli powiadamia się organ prowadzący i dyrektora szkoły lub placówki, nie później niż na 3 dni przed terminem rozpoczęcia kontroli jest niezgodny z ustawą, określa bowiem krótszy termin rozpoczęcia kontroli niż wynikający z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., zgodnie z którym o zamiarze przeprowadzenia kontroli należy zawiadomić z zachowaniem terminu 14 dni. Zdaniem skarżącej, rada powiatu w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji zapisu ustawowego aktem prawa miejscowego, co czyni ten zapis uchwały nieważnym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały skarżąca podniosła, zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. organ kontrolujący ma prawo do wglądu w dokumentację, nie może natomiast domagać się od kontrolowanego wydawania dokumentacji jednostki czy sporządzania kserokopii tej dokumentacji. Takiego obowiązku na kontrolowanego nie może także nakładać uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka oświatowa nie musi bowiem dysponować sprzętem niezbędnym do wykonania takich kserokopii, pracownikiem, który wykona kserokopie oraz niezbędnym materiałem (toner, papier). W ocenie skarżącej, wskazany zapis uchwały de facto prowadzi do sytuacji, w której pracę osób kontrolujących wykonuje kontrolowany. W ocenie skarżącej, treść § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały narusza w sposób rażący art. 38 ust. 1 u.f.z.o., ponieważ rada powiatu wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej.
W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] (dalej: starosta) wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.
Uzasadniając swe stanowisko starosta podniósł, że skarga winna zostać odrzucona z tej przyczyny, że powołany w skardze przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r. poz. 506 – dalej: u.s.g.) nie daje podstawy prawnej do zaskarżania uchwał rady powiatu, a odnosi się do uchwał rady gminy. Ponadto, zdaniem starosty, skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, ponieważ nie wykazała w skardze, że przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny.
Odnośnie meritum skargi starosta podniósł, że skarga winna ulec oddaleniu jako bezzasadna, gdyż zaskarżone przepisy uchwały nie naruszają prawa materialnego, w szczególności art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Powołując się na poglądy sądów administracyjnych, podniósł, że zakwestionowane zapisy uchwały służą realizacji celu u.f.z.o. zapewnienia skutecznego rozliczenia i skutecznej kontroli wykorzystania dotacji, są wypełnieniem zapisów art. 38 tej ustawy, mieszczą się w zakresie jej upoważnienia i stanowią ich rozwinięcie. Służą zapewnieniu celowego, racjonalnego
i oszczędnego wydatkowania środków publicznych i mieszczą się w zakresie luzu decyzyjnego zostawionego przez ustawodawcę uchwałodawcy. Podkreślono, że beneficjent środków publicznych musi liczyć się ze szczególnymi wymogami związanymi z ich rozliczaniem. Zaskarżone przepisy nie nakładają na niego skomplikowanych obowiązków i nie ograniczają prawa do dotacji. Służą jedynie racjonalnemu wykorzystaniu środków publicznych.
W ocenie starosty, zobowiązanie do przedstawienia miesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji jeśli jest niezbędne do prawidłowego jej rozliczenia
i umożliwia w sposób jednoznaczny określenie sposobu jej wykorzystania, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Ponadto zauważył, że w powołanym przez skarżącą przepisie art. 36 ust. 2 u.f.z.o. nie ma zapisu wskazującego jakoby kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji może rozpocząć się po upływie14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rozpoczęciu kontroli. Ustawodawca nie ustalił żadnych terminów, w sprawie ustalenia trybu przeprowadzenia kontroli, zatem regulacje w tym zakresie pozostawiono organowi. Nie wykraczają również poza ustawowe upoważnienie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. żądania podmiotu kontrolującego odnośnie sporządzania odpisów i kopii dokumentów, potwierdzania kopii dokumentów za zgodność z oryginałem, gdyż nie są to nadmierne uprawnienia i mieszczą się w ramach obowiązku współdziałania w trakcie kontroli.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2022r. skarżąca, odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, podniosła w szczególności, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w niniejszej sprawie znajduje oparcie w treści art. 87 ust. 1 u.s.p. Skarżąca jako organ prowadzący jednostki systemu oświaty otrzymuje dotację oświatową i jest zobowiązana przestrzegać jej przepisy. Tryb wypłaty, rozliczenia i kontroli tej dotacji określa m.in. zaskarżona uchwala. Z treści złożonej skargi interes skarżącej wynika jednoznacznie, albowiem zaskarżona uchwała nakłada na nią obowiązki sprzeczne z aktem wyższego rzędu, tj. u.f.z.o. Skarżąca ma zatem interes prawny w zainicjowaniu postępowania mającego na celu eliminację z obrotu prawnego zakwestionowanych przepisów uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a tego rodzaju aktem jest zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) i okoliczność ta jest niesporna.
W ocenie Sądu, niezasadny jest zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek
o odrzucenie skargi.
Należy wskazać, że w związku z przedmiotem zaskarżenia, podstawę prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady powiatu stanowi art. 87 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego - nie zaś wskazywany w skardze przepis art. 101 u.s.g., który dotyczy wnoszenia skarg na uchwały organów gminy. Jednakże błędnie wskazanie przepisu art. 101 u.s.g., nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi, w szczególności nie jest brakiem formalnym, który podlegałby uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a.
Ustosunkowując się zaś do podnoszonego przez organ braku legitymacji do wniesienia skargi z uwagi na nie wykazanie przez skarżącą interesu prawnego, należy przypomnieć, że powołany wyżej art. 87 ust. 1 u.s.p., jest przepisem szczególnym do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a., określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Z jego treści wynika, że warunkiem dokonania przez sąd kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały jest stwierdzenie, iż strona wnosząca skargę wykazała istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną.
Skarga składana w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw
i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Innymi słowy, strona powinna udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jej uprawnienia lub interesu prawnego. Składający skargę musi zatem wykazać naruszenie własnego aktualnego i realnego interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą,
a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.
W przekonaniu Sądu, skarżąca wykazała, że zachodzi związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, a ponadto wynika to
z całokształtu okoliczności sprawy. W piśmie z dnia [...] lipca 2022r. skarżąca wskazała, że jest podmiotem prowadzącym jednostki oświatowe, otrzymującym dotację oświatową, na który to podmiot zaskarżoną uchwałą zostały nałożone obowiązki sprzeczne z przepisami u.f.z.o.
Z powyższych względów nie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi określona w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.
Przechodząc do kontroli sprawy pod względem merytorycznym, należy wskazać, że stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Z powyższego wynika, że stwierdzeniem nieważności uchwały skutkuje wyłącznie takie naruszenie prawa, które jest oczywiste i wprost wynikające z normy prawa oraz nosi cechę istotności.
W zaskarżonej uchwale – w jej kwestionowanym zakresie – dokonano nałożenia na podmioty dotowane obowiązku sporządzania i przekazywania przez organ prowadzący publiczną i niepubliczną szkołę lub placówkę oświatową miesięcznego rozliczenia z wykorzystania dotacji z budżetu powiatu, według wzoru określonego
w złączniku nr 3 do uchwały, w terminie do 20 dnia następnego miesiąca (§ 6 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały).
Ponadto w § 7 ww. uchwały postanowiono, że o zamiarze przeprowadzenia kontroli powiadamia się organ prowadzący i dyrektora szkoły lub placówki, nie później niż na 3 dni przed terminem rozpoczęcia kontroli (ust. 3). Osoby kontrolujące mają prawo żądać od jednostki kontrolowanej stosownych kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem oraz udzielania odpowiedzi i wyjaśnień pisemnych (ust.4).
Kwestionując powyższe zapisy uchwały, skarżąca argumentowała, że przez ustanowienie w zaskarżonym § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały obowiązku sporządzania
i przekazywania przez organ prowadzący szkołę miesięcznego rozliczenia
z wykorzystania dotacji, bezpodstawnie wprowadzono miesięczny charakter dotacji, co stanowiło naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o., stosownie do którego dotacja ma charakter świadczenia jednorazowego i rozliczana jest w terminie rocznym.
Kwestionując postanowienia § 7 ust. 3 uchwały skarżąca zarzuciła jego niezgodność z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., podnosząc, że określa on krótszy termin rozpoczęcia kontroli niż wynikający z ww. przepisu u.f.z.o. termin 14-dniowy .
Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały skarżąca podniosła, że zgodnie z art.36 ust. 2 u.f.z.o. organ kontrolujący ma prawo do wglądu w dokumentację, nie może natomiast domagać się od kontrolowanego wydawania dokumentacji jednostki czy sporządzania kserokopii tej dokumentacji. Takiego obowiązku na kontrolowanego nie może także nakładać uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jednostka oświatowa nie musi bowiem dysponować sprzętem niezbędnym do wykonania takich kserokopii, pracownikiem, który wykona kserokopie oraz niezbędnym materiałem (toner, papier). W ocenie skarżącej, wskazany zapis uchwały de facto prowadzi do sytuacji, w której pracę osób kontrolujących wykonuje kontrolowany. W ocenie skarżącej, treść § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały narusza w sposób rażący art. 38 ust. 1 u.f.z.o., ponieważ rada powiatu wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej.
Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe dla rady powiatu do podjęcia zaskarżonej uchwały zostało przewidziane
w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Stosownie do tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych,
o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o., organ dotujący, o którym mowa
w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (ust. 1). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej
i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust. 2). Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli
o udostępnienie tej dokumentacji (ust. 3).
Na mocy powyższych unormowań jednostki samorządu terytorialnego otrzymały kompetencje do ustalania trybu udzielania i rozliczania wskazanych w nim dotacji, oraz do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania,
z uwzględnieniem podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz terminu
i sposobu rozliczenia dotacji.
W orzecznictwie wskazuje się na regułę zabraniającą wprowadzania własnych odrębnych rozwiązań przez organy stanowiące prawo miejscowe, która wynika z art. 94 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Akt wykonawczy musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, a skoro uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Akt wykonawczy musi regulować tylko i wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zobowiązany jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Kompetencja ustawowa nie daje uprawnienia do wskazywania
w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak
i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny,
a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter (por. wyroki NSA z: 20 kwietnia 2022r., sygn. akt I GSK 2368/18, 26 stycznia 2021r. sygn. akt I GSK 1686/20,
z 1 kwietnia 2019r. sygn. akt I GSK 3493/18 ).
Z uwagi na to, że przepis art. 38 ust. 1 u.f.z.o. uprawnia do szczegółowego określania procedury kontroli oraz prawidłowości rozliczenia i wykorzystania środków, postanowienia uchwały powinny stanowić rozwinięcie tej regulacji.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2021r. sygn. akt I GSK 117/21 stwierdził, że analiza regulacji dotyczącej kontroli wydatkowana dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego prowadzi do wniosku, że pewne jej aspekty zostały przez ustawodawcę pozostawione władzom lokalnym. Niemniej jednak uprawnienia i obowiązki kontrolujących/kontrolowanych powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach rangi ustawowej. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, że regulacja taka mogłaby się znajdować w aktach prawa miejscowego prowadziłaby do sytuacji,
w której sytuacja prawna kontrolujących i kontrolowanych byłaby unormowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości udzielania
i rozliczania dotacji. Na mocy art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art.38 u.f.z.o.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, Sąd stwierdza, że zarzut odnoszący się do przepisu § 7 ust. 4 uchwały jest zasadny.
Z regulacji tej wynika, że kontrolujący zostali wyposażeni w kompetencje do żądania od kontrolowanego sporządzenia przez niego kopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem oraz udzielania odpowiedzi i wyjaśnień pisemnych.
W przekonaniu Sądu, przepisu § 7 ust. 4 uchwały został uchwalony
z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, ponieważ żaden przepis u.f.z.o. nie przewiduje możliwości nałożenia na kontrolowanego obowiązku sporządzania kserokopii, ani też potwierdzania za zgodność kopii dokumentów. Słusznie zatem skarżąca zarzuca, że zakwestionowany zapis uchwały nakłada na podmiot kontrolowany dodatkowe, pozaustawowe obowiązki wykraczające poza ramy regulacji art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Ustawodawca ograniczył swobodę prawodawczą organów samorządu i terenowej administracji do granic zakreślonych
w upoważnieniach zawartych w poszczególnych ustawach.
Należy wskazać, że powyższe stanowisko jest zgodne z dotychczasową linią orzeczniczą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 listopad 2021r. sygn. akt I GSK 388/21, z dnia 7 lipca 2021r. sygn. akt I GSK 117/21, z dnia 17 listopada 2021r. sygn. akt I GSK 800/21), w której utrwalił się pogląd, że obowiązek sporządzenia przez kontrolowanego kserokopii dokumentu nie wynika z ustawy (u.f.z.o.), a ponadto nałożenia takiego obowiązku na kontrolowanego wiąże się w istocie z przerzuceniem na ten podmiot kosztów kontroli. Ze sporządzeniem kserokopii dokumentu wiąże się bowiem obowiązek związany z określonym obciążeniem finansowym, jest to niewątpliwie czynność generującą koszty. Podkreśla się w tym orzecznictwie, że z przepisów u.f.z.o. nie wynika ponadto obowiązek zwrotu kosztów sporządzenia przez kontrolowanego kserokopii. Zapis ten ma zatem w istocie cechy jednostronnie narzuconej beneficjentom daniny publicznej.
Powyższy pogląd jest również reprezentowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (przykładowo wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2021r., sygn. akt III SA/Gl 863/21, WSA w Warszawie z dnia 8 września 2022r., sygn. akt V SA/Wa 1803/22, WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2021r., sygn. akt I SA/Rz 670/21).
Odnośnie żądania poświadczenia za zgodność z oryginałem, przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany, sporządzonych kserokopii dokumentów,
w orzecznictwie utrwalił się już pogląd, że stanowi to nadmierne uprawnienie kontrolujących, którego nie da się wyprowadzić z regulacji art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Takie postanowienie uchwały, nakłada na kontrolowany podmiot dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie obowiązki i wykracza poza delegację ustawową zawarta w art. 38 ust. 1 u.f.z.o (por. wyroki NSA z: 17 listopada 2021r. sygn. akt I GSK 800/21, 23 października 2017r. sygn. akt II GSK 177/16, 11 czerwca 2015r. sygn. akt II GSK 953/14).
Z przedstawianych powodów § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały w tym zakresie nie odpowiada prawu.
Sąd nadmienia jedynie, że odmienne stanowisko - które prezentuje także organ dotujący w odpowiedzi na skargę - że uprawnienia kontrolujących do żądania przedłożenia przez podmiot kontrolowany kopii dokumentów oraz poświadczenia sporządzonych lub uzyskanych kserokopii dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę go reprezentującą, nie wykraczają poza delegację z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., nie zostało przez NSA zaaprobowane (por. np. wyroki NSA z: 3 listopada 2021r., sygn. akt I GSK 388/21, 11 listopada 2021r., sygn. akt I GSK 800/21, 7 lipca 2021r. sygn. akt I GSK 117/21).
W ocenie Sądu, niezasadne są natomiast zarzuty odnoszące się do postanowień § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, należy wskazać, że dotacje ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. Ustawodawca przyjął jednak model wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach, co wynika z art. 34 ust. 1 u.f.z.o..
W ocenie Sądu, akcentowany w skardze roczny charakter dotacji nie oznacza, że organ dotujący przed upływem roku pozbawiony jest możliwości skontrolowania wykorzystanych środków. Pobieranie środków publicznych łączy się bowiem
z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjów dotacji. Nie można pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i skutecznej kontroli przekazywanych środków budżetowych.
Zagadnienie to było przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego.
W orzecznictwie tym (wyroki NSA z: 30 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 201/18, 16 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1589/12, 24 września 2014r., sygn. akt II GSK 1147/13) stwierdzono, że dotacja stanowiąc środki publiczne, przekazywane określonemu podmiotowi, daje dysponentowi tych środków prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków. Podkreślono, że przyjęcie formy wypłaty udzielonej dotacji w dwunastu miesięcznych ratach ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącej weryfikacji rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych, a właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma nie tylko prawo, ale nawet obowiązek bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z wypłaconych środków. Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczenia dotacji jest rzeczywista
i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mają być dotacje, to celowe jest ustanowienie mechanizmów umożliwiających organowi samorządu terytorialnego weryfikację przyznanych dotacji na bieżąco. Zatem skoro organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę (transzę) dotacji, tym samym istnieją racjonalne uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta comiesięcznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji. Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli na poprawnością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem. Nie umniejsza to wszak dokonania rocznego rozliczenia dotacji z uwzględnieniem pokrycia dotacją większych wydatków w danym miesiącu aniżeli kwota udzielonej w danym miesiącu transzy.
Z przedstawionych względów, Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, nałożenie na podmioty dotowane obowiązku sporządzania i przekazywania Staroście [...] miesięcznego rozliczenia z wykorzystania dotacji z budżetu powiatu według wzoru określonego w załączniku nr 3 do uchwały, w terminie do 20 dnia następnego miesiąca mieści się w upoważnieniu wynikającym z art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Co się zaś tyczy zarzutu odnoszącego się do § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały według którego, o zamiarze przeprowadzenia kontroli powiadamia się organ prowadzący i dyrektora szkoły lub placówki, nie później niż na 3 dni przed terminem rozpoczęcia kontroli, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że postanowienie to jest sprzeczne z art. 36 ust. 3 u.f.z.o, który wskazuje 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji i informacji wymaganych od kontrolującego. W ocenie Sądu, zakwestionowany zapis uchwały nie zmienił terminu, o którym mowa w przepisie art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Każdy z terminów dotyczy bowiem innych sytuacji. Czternastodniowy termin, o którym mowa w ww. przepisie to termin,
w którym podmiot kontrolowany ma udostępnić dokumentację, o której mowa w ust. 2 art. 36 u.f.z.o. Z kolei zapis § 7 ust. 3 uchwały dotyczy terminu w jakim podmiot kontrolowany najpóźniej, przed jej rozpoczęciem, ma zostać powiadomiony o kontroli. W przekonaniu Sądu, każdy z omówionych terminów dotyczy odmiennych okoliczności, które nie pozostają z sobą w sprzeczności, ani też wzajemnie się nie wykluczają. Wobec powyższego nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że formułując przedmiotowy zapis organ przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 38 u.f.z.o.
Podsumowując, Sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały z uwagi na to, że Rada Powiatu [...] ustanawiając obowiązki, o których mowa w tym postanowieniu, przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W przekonaniu Sądu, stwierdzone naruszenie prawa jest istotne z uwagi na wykroczenie przez organ powiatu poza ustawowe umocowanie, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej tego zapisu - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Odnośnie pozostałych zakwestionowanych postanowień uchwały tj. § 6 ust. 1 pkt 1 i § 7 ust. 3, Sąd uznał, że nie wykraczały one poza ustawowe upoważnienie uregulowania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji. Zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów u.f.z.o. okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa przez ww. zapisy zaskarżonej uchwały w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi. Wobec tego skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę [...] zł, obejmującą wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika będącego adwokatem ([...] zł), którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).