I SA/Rz 390/18

I SA/Rz 390/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2018-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /przewodniczący/
Jarosław Szaro
Małgorzata Niedobylska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 3481/18 - Wyrok NSA z 2019-03-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 138 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 1512
art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
§ 21 ust. 11
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej A.Z. kwotę 4.007 (cztery tysiące siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR/Agencja), po rozpatrzeniu odwołania A. Z. (dalej: Beneficjentka/Skarżąca) m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] grudnia 2017 roku, nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z siedzibą w W. wpłynął wniosek A. Z. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] przyznano Skarżącej pierwszą płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości 9 604,93 zł, w tym do:
- pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne (wariant 2.4 – trwałe użytki zielone do powierzchni [...] ha w wysokości 3 841,20 zł)
- pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone (wariant 3.1.2. – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 5 763,73 zł).
W wyniku przeprowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem kontynuacyjnym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. z siedzibą w W. po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] przyznał drugą płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości 31 427,30 zł, w ramach następujących pakietów:
- 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.4 – trwałe użytki zielone do powierzchni [...] ha w wysokości 4 257,00 zł,
- 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, w wariancie 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni [...] ha w wysokości 13 790,71 zł
- 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 13 106,70 zł oraz w wariancie 5.7 – półnaturalne łąki świeże – Natura 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 272,89 zł.
Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku kontynuacyjnego na 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. z siedzibą w W., w dniu [...] lipca 2013 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej z uwzględnieniem wniosków z przeprowadzonej kontroli, w pomniejszonej kwocie 19 548,72 zł, w tym do:
- Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 – trwałe użytki zielone do pow. [...] ha w wysokości 3 185,29 zł,
- Pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków do pow. [...] ha w wysokości 9 582,05 zł,
- Pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000 do pow. [...] ha w wysokości 6 781,38 zł.
Jednocześnie w/w decyzją odmówiono przyznania Skarżącej płatności do Pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 – wariant 5.7 – Półnaturalne łąki świeże NATURA 2000.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącą, decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w realizacji zobowiązania w 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] lipca 2015 r. decyzję nr [...] ustalającą Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 7 052,87 zł za rok 2011. W wyniku rozpoznania odwołania od w/w decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. I SA/Rz 1205/15 oddalił skargę na powyższą decyzję.
Na wniosek kontynuacyjny Beneficjentki Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prowadził postępowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na 2013r. Mając na względzie ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie rolnym Skarżącej, organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2015 r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości w łącznej wysokości 27 087,60 zł, w tym do pakietów:
- 2 - Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni [...] ha w wysokości 3 283,80 zł;
- 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 - wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni [...] ha w wysokości 12 012,00 zł;
- 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 11 590,20 zł i wariantu 5.7 - Półnaturalne łąki świeże - NATURA 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 201,60 zł.
Kontynuując program rolnośrodowiskowy Skarżąca złożyła kolejny wniosek
o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. W gospodarstwie Beneficjentki przeprowadzono czynności kontrolne w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych, stwierdzając następujące nieprawidłowości:
- w wariancie 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności):
- B, C, CC, D, E – brak koszenia, lub wypasu lub koszenia lub wypasu
w niewłaściwym terminie (uznanie siły wyższej),
- F, H, I, J, K, L, Ł – stwierdzono niezłożenie w stogi lub pozostawienie ściętej biomasy w odpowiednim terminie (co skutkuje zmniejszeniem płatności, stosownie do zał. Nr 7 rozporządzenia z 2009 r. o 20 %),
- L, K – brak koszenia lub wypasu lub koszenia lub wypasu w niewłaściwym terminie ( Kod E4) 100%,
- L, K – pozostawienie większej niż 10% nieskoszonej powierzchni działki rolnej (co skutkuje zmniejszeniem płatności, stosownie do zał. Nr 7 rozporządzenia z 2009 r. o 30 %),).
- w wariancie 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków:
- AG, K, L, O pozostawienie większej niż 10 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej (co skutkuje zmniejszeniem płatności, stosownie do zał. Nr 7 rozporządzenia z 2009 r. o 30 %),
- AC, AD, AK, F, H, I, J, K, L, M, N, O, Ł stwierdzono niezebranie biomasy (co skutkuje zmniejszeniem płatności, stosownie do zał. Nr 7 rozporządzenia z 2009 r. o 20 %),
- AK oraz S – stwierdzono wykoszenie całej powierzchni (co skutkuje zmniejszeniem płatności, stosownie do zał. Nr 7 rozporządzenia z 2009 r. o 50 %).
W związku z brakiem potwierdzenia okoliczności wykoszenia całej powierzchni działki rolnej S – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyjął, że na tej działce Skarżąca realizowała wszystkie wymogi zgodnie z r ozporządzeniem rolnośrodowiskowym.
- wariant 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000
- AL – nieskoszenie powierzchni działki oraz niezebranie na tej działce ściętej biomasy,
- B, C, CC, D, E – brak koszenia, lub wypasu lub koszenia lub wypasu w niewłaściwym terminie (uznanie siły wyższej).
Z uwagi na wykryte nieprawidłowości, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 11 741,97 zł, w tym do pakietów:
- 2 - Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni [...] ha w wysokości 893,40 zł;
- 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 - wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni [...] ha w wysokości 7 835,10 zł;
- 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 2 830,01 zł i wariantu 5.7 - Półnaturalne łąki świeże - NATURA 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 183,46 zł.
W dniu [...] maja 2017 r. organ I instancji wystosował do Skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, przyznanych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na lata 2011 - 2014 r. z pouczeniem o prawach przysługujących stronie.
Po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011-2013 w wysokości 13 555,82 zł.
Dyrektor ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącą, decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji była konieczność prawidłowego ustalenia powierzchni, na której nastąpiło zaniechanie kontynuacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a tym samym konieczność prawidłowego określenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 13 559,67 zł, a Dyrektor ARiMR w opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm., dalej: ustawa o Agencji) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
2. krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Wskazał także, że wypłacone Skarżącej środki finansowe z tytułu realizacji płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011, 2012 i 2013 pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2 pkt a ustawy o Agencji.
Organ odwoławczy podkreślił, że Skarżąca składając w dniu [...] maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji tj. od dnia [...] marca 2010 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (na rok 2010), zgodnie z którą terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień [...] marca 2010 r., co równocześnie wynikało z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 33, poz. 262, ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.) obowiązującego w dniu podjęcia przedmiotowego zobowiązania rolnośrodowiskowego, które z dniem [...] marca 2013 r. zostało zastąpione obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r.
Jak wynika z decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej Beneficjentka podjęła zobowiązanie w wariancie 2.4 – Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na pow. [...] ha oraz w wariancie 3.1.2 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na pow. [...] ha. W wyniku przeprowadzenia postępowania dotyczącego przyznania płatności rolnośrodowiskowej stwierdzono, że w 2012 r. Skarżąca zmniejszyła powierzchnię objętą zobowiązaniem we wszystkich wariantach (w wariancie 2.4 – zmniejszenie zobowiązania o [...] ha, w wariancie 4.1. – zmniejszenie zobowiązania o [...] ha, w wariancie 5.1 – zmniejszenie zobowiązania o [...] ha oraz w wariancie 5.7 – zmniejszenie zobowiązania o [...] ha), stąd też organ I instancji decyzją z dnia 6 lipca 2015 r. ustalił kwotę do zwrotu z tytułu naruszenia powierzchni zobowiązania w łącznej kwocie 945,10 zł. Kolejną zaś decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. organ ustalił kwotę przypadającą do zwrotu z tytułu naruszenia wymogów rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 6 107,77 zł, w tym w wariancie 4.1. – ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 795,78 zł oraz w wariancie 5.1. – ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000 w wysokości 5 311,99 zł.
Organ wyjaśnił, że w 2013 r. Skarżąca ponownie zmniejszyła powierzchnię na której realizowała zobowiązanie: w wariancie 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków o [...] ha i 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków o [...] ha. W wariancie 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000 również doszło do zmniejszenia powierzchni wynikającej z zobowiązania o [...] ha.
Zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 płatności rolnośrodowiskowe udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązanie rolnośrodowiskowe na okres co najmniej 5 lat i zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. nie może ulec ono zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkiem przypadków określonych w § 6 ust. 1, które - zdaniem organu - nie zachodzą w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy zaaprobował ustalenia dokonane przez organ I instancji odnoszące się do roku 2014, w którym Skarżąca zmniejszyła powierzchnię, na której powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe w odniesieniu do wariantu 4.1 o [...] ha i do wariantu 5.1 o [...] ha. Zgodnie zaś z § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zobowiązaniem. W związku z tym dokonano prawidłowego ustalenia nienależnie pobranych płatności za poszczególne lata: 2011, 2012 oraz 2013, i zgodnie z obliczeniami kwota zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego wynosi łącznie 763,72 zł, stanowiąc sumę płatności do zwrotu za rok 2011 w wysokości 373,47 zł, za rok 2012 w wysokości 351,81 zł oraz za rok 2013 w wysokości 38,44 zł.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono naruszenie wymogów w wariantach 2.3. - wymogu dotyczącego koszenia lub wypasu w niewłaściwym terminie, tj. E4 na działkach rolnych L oraz K, a także naruszenie wymogu dotyczącego złożenia w stogi lub zebranie ściętej biomasy w odpowiednim terminie, tj. E5 na działkach rolnych: F, H, I, J, K, L oraz Ł. W wariancie 4.1 stwierdzono wykoszenie całej działki rolnej AK, niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy w odpowiednim terminie, na działkach rolnych: AC, AD, AK, F, H, I, J, K, L, M, N, O oraz Ł, jak również pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej - stwierdzone na działkach rolnych: AC, K oraz L. W wariancie 5.1 – na działce rolnej AL stwierdzono naruszenie dwóch wymogów: NI2 - niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy w odpowiednim terminie oraz N0 18 - pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że kwota do zwrotu na lata 2011-2013, wynikająca z naruszenia wymogu pakietowego zawartego w załączniku nr 3 część I pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 wynosi łącznie 12 795,95 zł i stanowi sumę ustalonej kwoty za rok 2011 w wysokości 4 634,47 zł, za rok 2012 w wysokości 3 626,54 zł oraz za rok 2013 w wysokości 4 534,74 zł.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Nie nastąpiło też przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Podkreślono także, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie naruszył zasad postępowania
administracyjnego w szczególności art. 6 k.p.a. ani też nie naruszył przepisów prawa materialnego.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Rzeszowie, Beneficjentka zarzuciła naruszenie:
a) art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji,
b) art. 107 § 1 kpa przez błędne wskazanie podstawy prawnej wydania decyzji, zarówno w skarżonej decyzji, jak i jej poprzedzającej tj. przez oparcie rozstrzygnięcia na art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( UE ) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji,
c) art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( UE ) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji,
d) art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy nie ma podstaw do zwrotu, ani też do wydania decyzji o zwrocie,
e) art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201, dalej: O.p.)- poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie że art. 68 § 1 ustawy O.p. nie ma zastosowania.
f) art. 68 § 1 O.p. w zw. art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji poprzez jego niezastosowanie, tj. wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków, pomimo że upłynął już 3-letni termin określony w art. 68 § 1 O.p., co skutkuje wydaniem decyzji z rażącym naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt kpa,
ewentualnie:
g) art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego błędne niezastosowanie w zakresie, w jakim przewiduje 4-letni okres przedawnienia dla beneficjenta działającego w dobrej wierze
a także:
- nierozpoznanie istoty sprawy poprzez brak ustaleń w zakresie dobrej wiary Skarżącej w kontekście przedawnienia zwrotu płatności
Wskazując na powyższe naruszenia, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu podniosła, że hipotetyczny termin zwrotu przedmiotowych płatności upłynął już w dniu [...] grudnia 2014 r., zgodnie z treścią przepisu art. 68 § 1 O.p. Nadmieniła, że zgodnie z art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 - obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania (...), jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Jak wyjaśniła, przy składaniu przedmiotowych wniosków działała w dobrej wierze, gdyż podane powierzchnie wynikały z przedłożonych wypisów z rejestru gruntów.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na aprobatę.
W sprawie nie jest sporny stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne, a w szczególności ustalenie w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości płatność rolnośrodowiskowa za 2014r. została przyznana w pomniejszonej wysokości. Nieprawidłowości te polegały na zmniejszeniu powierzchni, na której powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe tj. w wariancie 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków o [...] ha i w wariancie 5.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000 o [...] ha, a ponadto na nieprzestrzeganiu tzw. wymogów pakietowych tj. brak koszenia w odpowiednim terminie, pozostawienie niewłaściwej nieskoszonej powierzchni, niezłożenie w stogi lub pozostawienie ściętej biomasy w nieodpowiednim terminie.
Przedmiotem obecnego postępowania jest zgodność z prawem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata poprzednie.
Materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o Agencji, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowane przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej,następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie tego przepisu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w nim funduszy.
Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji jest decyzją pokontrolną, stwierdzająca pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać (przepisy prawa tego też nie przewidują) wcześniejszej decyzji przyznającej dane uprawnienia. W przypadku zatem stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji), nie ma obowiązku uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających dane płatności (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016r., II GSK 568/15, publ. CBOiS).
Co do zasady zatem dla ustalenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych nie jest konieczne uprzednie wzruszenie decyzji przyznających pomoc.
Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi.
Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25 str.8 z 28.01.2011 z zm. – dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art.18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.
Powołane przepisy nie stanowią samoistnej podstawy do orzekania o zmniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich.
Ponieważ to państwa członkowskie określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne, to w porządku krajowym musi zaistnieć sprecyzowana podstawa prawna do realizowania powyższych uprawnień. W polskim porządku prawnym obowiązuje rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych ustanawia sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017r. sygn. akt II GSK 1281/17 – publik. CBOSA). Oznacza to, że podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata może być wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
W przedmiotowej sprawie organ, jako podstawę prawna zawartą w prawie krajowym wskazał przepisy § 39 ust.2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego – w odniesieniu do zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz art.18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i § 39 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. wraz z załącznikiem nr 7 – w odniesieniu do tzw. nieprawidłowości pakietowych.
W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy zasadnie nałożyły na Beneficjentkę obowiązek zwrotu płatności pobranych w latach 2011-2013 w ramach programu rolnośrodowiskowego, ale wyłącznie w zakresie uchybień związanych z niedotrzymaniem powierzchni gruntów, na których to zobowiązanie było realizowane. Podstawę prawną dla tego rozstrzygnięcia stanowił art.18 ust.1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 i § 39 ust.2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.
W sprawie nie zachodzą natomiast okoliczności, a przynajmniej nie powołują się na nie organy, opisane w przepisach § 39 ust.1 czy § 39 ust.2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w szczególności przepis ten nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązku zwrotu płatności przyznanych w latach poprzednich za naruszenie wymogów pakietowych stwierdzonych w danym roku.
Naruszenie wymogów pakietowych tj. polegające na wykoszeniu przez rolnika w 2014 r. niewłaściwej powierzchni działki rolnej, czy pozostawieniu niekoszonej niewłaściwej części działki rolnej, czy w nieodpowiednim terminie, jest naruszeniem odnoszącym się do roku 2014 i do płatności za ten rok. Organy nie wykazały, aby Beneficjentka dopuściła się takich naruszeń w latach poprzednich (z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych w 2012 nałożono już na Beneficjentkę obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności).
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017r. sygn. akt II GSK 2457/15, nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w danym roku odnosić również do płatności za lata poprzednie, powołując się na art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jeżeli się uwzględni, że te sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to wspomniany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego. Tego jednak w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał. Natomiast dokonana przez organ wykładnia całkowicie eliminuje gwarancyjny skutek dookreśloności sankcji, gdyż niezależnie od określenia ich w rozporządzeniu krajowym organ mógłby stosować je dowolnie, odwołując się do dość ogólnych, w zasadzie ramowych regulacji art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011.
Sankcja pakietowa, związana z uchybieniem w realizacji pakietu określonego w § 4 ust. 1 pkt 2,3,4,5,6 lub 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, związana ze stosowaniem współczynnika procentowego, określonego w załączniku nr 7, może być więc stosowana tylko w związku z przyznaniem płatności za dany rok, a nie za lata poprzednie.
Z przedstawionych względów Sąd uznał, że brak było podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia obowiązku zwrotu płatności za naruszenie wymagań pakietowych. W związku z powyższym trafny okazał się zarzut skarżącej naruszenia art.18 ust.1 rozporządzenia nr 65/2011 jako samoistnej podstawy nałożenia obowiązku zwrotu płatności.
Pozostałe zarzuty skargi są bezpodstawne.
Nietrafny jest też zarzut naruszenia art.28 ust.1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, bowiem odsyła on – w sprawach dotyczących m.in. wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych płatności, do stosowania właściwych przepisów ustawy o Agencji. Jak wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie istniały przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej nie nastąpiło przedawnienie prawa do wydania decyzji o zwrocie płatności, a do określenia terminu przedawnienia nie ma zastosowania przepis art.68 § 1 O.p. Wprawdzie art.29 ust.7 ustawy o Agencji odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym art.68 § 1, ale dotyczy to wyłącznie spraw nieuregulowanych w przepisach szczególnych. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że kwestie przedawnienia obowiązku zwrotu należności reguluje art.3 ust.1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz UE Nr L 312 s.1 z 23.12.1995 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 2988/95). Ma on charakter regulacji szczególnej, która wyłącza możliwość zastosowania art.68 § 1 O.p.
Jak wywiódł organ, w myśl art.3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą w rozpoznawanej sprawie uznano dzień złożenia wniosku od przyznanie płatności na 2014r. tj. [...] maja 2014r., natomiast doręczenie w dniu [...] czerwca 2017r. beneficjentce zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, przerwało bieg przedawnienia, stosownie do art.3 ust.1 akapit trzeci tego rozporządzenia.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art.73 ust.4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ponieważ akt ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2010r. i nie może odnosić się do programów rozpoczynających się od 15 marca 2010r. Obowiązujące obecnie przepisy nie uzależniają sposobu obliczania terminu przedawnienia od istnienia dobrej lub złej wiary beneficjenta, co oznacza, że organy nie miały obowiązku dokonywania ustaleń odnośnie dobrej wiary skarżącej w kontekście przedawnienia zwrotu płatności.
Biorąc powyższe po uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art.200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Na zasądzone koszty postępowania składają się:
- uiszczony od skargi wpis w kwocie 407,00zł
- wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 3.600,00zł – na podstawie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.z 2018, poz. 265).