I SA/Rz 344/25

I SA/Rz 344/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Jarosław Szaro /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Popek
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1645/25 - Wyrok NSA z 2026-01-14
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art.43, art.45, art.53 ust, 1 i 3, art. 73 ust. 8 pkt 2
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi S. Spółka z o.o. w M. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 8 lipca 2025 r. nr 118/2836/25 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu pn. "[...]". oddala skargę.
Uzasadnienie
"S1" Sp. z o.o. w M. (dalej: wnioskodawca/ spółka/skarżąca) wniosła do tut. Sądu skargę na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego (dalej: Instytucja Zarządzająca/IZ) z 8 lipca 2025 r. nr 118/2836/25, którą nie uwzględniono protestu Spółki od negatywnej oceny merytorycznej standardowej projektu pn. "[...]", nr [...], złożonego w naborze nr [...], ogłoszonym w ramach Priorytetu 1 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka, Działania 1.3 Wsparcie MŚP - Dotacja, Typ projektu: Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027.
W stanie faktycznym sprawy 30 września 2024 r. spółka złożyła wniosek o dofinasowanie w/w projektu. Został on zarejestrowany pod numerem [...], a następnie poddany ocenie formalnej, która zakończyła się wynikiem pozytywnym.
Następnie projekt został skierowany do oceny merytorycznej, w toku której spółka została wezwana do złożenia wyjaśnień dotyczących rozbieżności pomiędzy danymi ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, a deklaracją zawartą w Załączniku nr 5 do wniosku (pismo z 18 lutego 2025 r.).
W ramach odpowiedzi na w/w wezwanie spółka stwierdziła brak rozbieżności, jednakże wyjaśnienia przekazała po upływie wyznaczonego terminu.
Pismem z 15 kwietnia 2025 r. poinformowano spółkę o negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu z uwagi na niespełnienie kryterium merytorycznego standardowego nr 5 pn. Potwierdzenie spełnienia kryteriów wynikających ze stosownych rozporządzeń dotyczących pomocy publicznej lub pomocy de minimis, określonego w dokumencie pn. Kryteria wyboru projektów stanowiącym Załącznik nr 6 do Regulaminu wyboru projektów.
W uzasadnieniu negatywnej oceny ekspert I wskazał, że wobec niespójności dotyczących określenia statusu MŚP wnioskodawcy, został on poproszony o przedstawienie wyjaśnień i dokonanie stosownych korekt treści załącznika nr 5 do wniosku, a także o wskazanie na podstawie jakich dokumentów określona została wartość ponownie wykorzystanych aktywów. Z uwagi na brak stosownej odpowiedzi na podstawie informacji zawartych we wniosku aplikacyjnym i jego załącznikach oceniający stwierdził, że nie może uznać, że wnioskodawca określi swój status MŚP poprawnie, zgodnie z Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 1107 i 1108 Traktatu. W jego opinii wnioskodawca w Załączniku nr 5 do wniosku o dofinansowanie podając dane o liczbie zatrudnionych (RJR) w spółce przyjął liczbę 0, podczas gdy w KRS widnieje informacja, że wspólnicy tej spółki wchodzą w skład organu zarządu. Oceniający przytoczył treść art. 5 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia 651/2014, a ponadto odwołał się do wytycznych dotyczących ustalania liczby personelu na potrzeby określania statusu MŚP przedsiębiorstwa, zawartych w piśmie UOKiK nr [...] z 6 sierpnia 2019 r. dostępnym w Internecie. Podniósł też, że wobec braku wskazania na podstawie jakich dokumentów określona została wartość aktywów ponownie wykorzystywanych w realizacji projektu oceniający nie może uznać że projekt został prawidłowo zakwalifikowany pod względem występowania pomocy publicznej.
Ekspert nr 2 podobnie stwierdził, że wnioskodawca w Załączniku nr 5 do wniosku o dofinansowanie zadeklarował zerową liczbę zatrudnionych (RJR) dla jednego z podmiotów powiązanych - "S2", według zaś wpisu do KRS wspólnicy wspomnianego podmiotu wchodzą w skład organu - zarządu. Przywołał w tym zakresie stosowne regulacje z Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Komisji nr 651/2014. Oceniający podkreślił, że wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień rozbieżności pomiędzy danymi w KRS a deklarację zawartą w Załączniku nr 5 do wniosku. Wobec ich braku ocena powstałych rozbieżności nastąpiła na podstawie dotychczas przedłożonych dokumentów, tj. zgodnie z ich treścią merytoryczną. Oceniający uznał, że ze względu na zaistniałą rozbieżność brak jest możliwości stwierdzenia, że prawidłowo określono status przedsiębiorstwa zgodnie z Załącznikiem nr 1 do w/w rozporządzenia Komisji.
Od negatywnej oceny wnioskodawca 30 kwietnia 2025 r. złożył protest, w którym podniósł, że dokonana ocena kryterium merytorycznego standardowego nr 5 została przeprowadzona z naruszeniem zarówno stanu faktycznego, jak i przepisów regulaminowych. Spółka podkreśliła, że cała dokumentacja aplikacyjna została przygotowana zgodnie z obowiązującymi wytycznymi, a Załącznik nr 5 został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi i stanem faktycznym, co potwierdził pozytywny wynik oceny formalnej. W ocenie spółki skoro na etapie oceny formalnej nie zakwestionowano danych dotyczących statusu MŚP oraz kompletności dokumentacji, to nie istniały żadne nowe okoliczności faktyczne czy prawne, które mogłyby uzasadniać odmienne stanowisko na etapie oceny merytorycznej. Tym bardziej, że zgodnie z pkt 5 Załącznika nr 4, celem złożenia Załącznika nr 5 jest ustalenie, czy przedsiębiorstwo wnioskodawcy zalicza się do kategorii mikro-, małych lub średnich przedsiębiorstw, a więc jego funkcją nie jest ocena struktury organizacyjnej grupy kapitałowej, lecz przeprowadzenie obiektywnej kalkulacji zatrudnienia, obrotu i sumy bilansowej. Dopiero skumulowane dane w tych trzech obszarach dają odpowiedź na pytanie, czy przedsiębiorca kwalifikuje się do kategorii
MŚP.
Zdaniem spółki oceniający błędnie przyjęli, iż w Krajowym Rejestrze Sądowym, ujawniający członków zarządu spółki powiązanej - "S2" - oznacza istnienie stosunku zatrudnienia i tym samym konieczność uwzględnienia tych osób przy obliczaniu liczby rocznych jednostek roboczych (RJP). Spółka podkreśliła, że samo formalne powołanie do zarządu nie jest tożsame z zatrudnieniem ani nie przesądza o tym, że dana osoba spełnia definicję, "pracownika" lub "właściciela-kierownika" w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej. Krajowy Rejestr Sądowy nie dokumentuje faktycznych stosunków pracy, ani nie odzwierciedla wymiaru zatrudnienia, zawiera jedynie informacje o strukturze organów spółki.
Według spółki z definicji "rocznych jednostek roboczych" wynikającej z art. 5 Załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 oraz na przewodnika Komisji Europejskiej w zakresie kwalifikacji MŚP, wynika, że do RJP zalicza się wyłącznie osoby, które faktycznie świadczyły pracę w pełnym lub proporcjonalnym wymiarze czasu, na rzecz przedsiębiorstwa lub w jego imieniu, przez cały rok referencyjny. Skarżąca wyjaśniła, że członkowie zarządu "S2" nie byli zatrudnieni w tej spółce i nie uzyskiwali wynagrodzenia, nie zawierali żadnych umów (o pracę ani cywilnoprawnych) i nie zgłoszeni do ubezpieczeń społecznych, a ich rola w organie zarządczym miała charakter czysto formalne i nie wiązała się z prowadzeniem działalności operacyjnej. W konsekwencji wskazanie w Załączniku nr 5 liczby zatrudnionych (RJP) równej 0 było prawidłowe i zgodne z rzeczywistością. Skarżąca zwróciła także uwagę, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że dwie osoby zasiadające w zarządzie spółki powiązanej powinny zostać zaliczone do RJP, to nadal nie miałoby to wpływu na końcową klasyfikację wnioskodawcy jako MŚP. Łączna liczba zatrudnionych w grupie kapitałowej w żadnym z trzech ostatnich lat obrotowych nie przekraczała liczby 250 osób a wartości obrotu i sumy bilansowej również mieściły się w progach kwalifikacyjnych przewidzianych dla MŚP. Tym samym ewentualna nieścisłość - jeśli w ogóle miałaby miejsce – nie wpływałaby na wynik oceny, a więc nie mogłaby skutkować uznaniem, że kryterium merytoryczne nr 5 nie zostało spełnione.
Ponadto spółka wskazała, że we wcześniejszych latach w toku naborów w ramach tego samego działania (FEPK 01.03), posługiwała się tożsamymi danymi oraz tym samym Załącznikiem nr 5, który każdorazowo był uznawany przez IZ za prawidłowy. W jej ocenie odmienne stanowisko bez wskazania nowych okoliczności faktycznych lub zmiany regulacji stanowi naruszenie zasady jednolitości stosowania kryteriów oraz zasady równego traktowania pozostałych wnioskodawców i przewidywalności działania instytucji oceniających.
Dodatkowo spółka podniosła, że brak złożenia wyjaśnień we wskazanym terminie nie może być podstawą do automatycznego uznania Załącznika nr 5 za nieprawidłowy, bo dokument ten został złożony wraz z wnioskiem, poświadczony podpisem osoby reprezentującej spółkę i nie zawierał błędów ani nieścisłości. Zgodnie z pkt 14.1.11 Regulaminu, w razie braku odpowiedzi na wezwanie Komisja Oceny Projektów (dalej: KOP) zobowiązana jest dokonać oceny w oparciu o pierwotnie złożone dokumenty, bez przyjmowania negatywnych domniemań co do ich zgodności z prawdą. Według spółki eksperci naruszyli ten obowiązek przypisując dokumentowi nieprawidłowość bez jakichkolwiek dowodów, co jest sprzeczne z zasadą rzetelnej oceny oraz obowiązkiem udowodnienia przesłanek negatywnej weryfikacji projektu.
Opisaną na wstępie uchwałą z 8 lipca 2025 r. IZ orzekła, że protest nie zasługuje na uwzględnienie. Po ponownej weryfikacji prawidłowości oceny projektu IZ stwierdziła, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego standardowego pn. Potwierdzenie spełnienia kryteriów wynikających ze stosownych rozporządzeń pomocy publicznej/pomocy de minimis.
Organ wskazał, że pomimo pozytywnej weryfikacji pozostałych elementów oceny w zakresie pomocy publicznej, nie było możliwości potwierdzenia statusu MŚP wnioskodawcy. Zasadniczą przyczynę negatywnej oceny było uznanie przez ekspertów, że dane zwarte w Załączniku nr 5 do wniosku: "Informacja o wielkości przedsiębiorstwa" były nierzetelne i budziły wątpliwości w zakresie wskazanej liczby zatrudnionych (RJR) w spółce powiązanej – "S2" w szczególności zakwestionowano brak ujęcia w danych zatrudnienia członków zarządu tej spółki, zasiadających w jej organach. Eksperci uznali, że zgodnie z Instrukcją przygotowania załączników do wniosku o dofinasowanie, osoby te powinny zostać zaliczone do liczby zatrudnionych niezależnie od tego czy pełnią funkcje odpłatnie, czy nie.
Organ wyjaśnił, że podczas pierwotnej oceny merytorycznej uznano, że na podstawie informacji przedstawionych przez wnioskodawcę w Załączniku nr 5 do wniosku o dofinansowanie pn. Informacja dotycząca wielkości przedsiębiorstwa nie jest możliwa weryfikacja jego statusu potwierdzającego kwalifikację przedsiębiorstwa do właściwej kategorii MŚP. W związku z powzięciem wątpliwości co do rzetelności danych ujętych w Załączniku nr 5 do wniosku, eksperci wchodzący w skład pierwotnej KOP skierowali do Wnioskodawcy pismo z prośbą o weryfikację i uzupełnienie informacji zawartych w ww. załączniku, tak aby dane, na podstawie których określany jest status MŚP uwzględniały wszystkie jego powiązania, rozumiane jak w Załączniku I do Rozporządzenia 651/2014 jednak wyjaśnienia wnioskodawcy nie wpłynęły w wymaganym terminie, skutkiem czego ocena została dokonana na podstawie przedłożonych pierwotnie dokumentów (zgodnie z pkt 14.1.11 "Regulaminu wyboru projektów w trybie konkurencyjnym, program regionalny Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027, priorytet FEPK.01 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka, Działanie FEPK.01.03 Wsparcie MŚP - dotacja, Typ projektu wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji, Nabór nr FEPK.01.03.IZ.00-007/24 przyjętego Uchwałą Nr 20/502/24 Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z 23 lipca 2024 r. – dalej: Regulamin wyboru). Kryteria wyboru projektów stanowią załącznik nr 6 do Regulaminu wyboru i zgodnie z pkt 12 pn. Kryteria wyboru projektów Regulaminu wyboru ocena projektów dokonywana jest w oparciu o nie.
IZ podkreśliła, że w trakcie ponownej oceny, na etapie procedury odwoławczej, w oparciu o opinie dwóch kolejnych ekspertów potwierdzono, że wnioskodawca w Załączniku nr 5 do wniosku o dofinansowanie podając dane o liczbie zatrudnionych (RJR) dla podmiotu "S2" Sp. z o. o. nie uwzględnił co najmniej właścicieli – kierowników, mimo, że zgodnie z informacjami ujawnionymi w KRS wspólnicy tej spółki wchodzą w skład organu zarządu i nie złożył stosownych wyjaśnień. Organ zauważył, że wnioskodawca dopiero w złożonym proteście przedstawił informacje dotyczące zatrudnienia w spółce "S2"
IZ wyjaśniła, że zgodnie z zapisami Instrukcji przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie do wielkości zatrudnienia (w RJR) należy wliczać także właścicieli - kierowników (w tym członków zarządu w spółkach kapitałowych, niezależnie do tego, czy swoją funkcję wypełniają odpłatnie, czy też nie), w związku z czym dane dotyczące ustalenia liczby zatrudnionych RJR, zawarte w Załączniku nr 5 do wniosku nie są rzetelne i nie mogą być wiarygodną podstawą do potwierdzenia statusu przedsiębiorstwa.
Zaznaczono, że ustawodawca na podstawie art. 80 ustawy wdrożeniowej dał Instytucji Zarządzającej możliwość skorzystania z profesjonalnego wsparcia merytorycznego eksperta w zadaniach związanych z wyborem projektu do dofinansowania, bądź wynikających z umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu oraz związanych z procedurą odwoławczą. W trakcie procedury odwoławczej, eksperci dokonujący ponownego sprawdzenia wniosku pod względem spełniania oprotestowanych kryteriów, celem rzetelnej ich oceny, odnieśli się do zamierzeń Wnioskodawcy przedstawionych w całości dokumentacji aplikacyjnej.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z punktem 5.1 Regulaminu wyboru podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o wsparcie w ramach niniejszego postępowania są mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa spełniające kryteria dotyczące statusu przedsiębiorstwa wynikające z Załącznika nr 1 do Rozporządzenia nr 651/2014. W myśl Regulaminu wyboru statusu przedsiębiorstwa jest weryfikowany zarówno na etapie oceny projektu, jak również przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca musi pamiętać, że weryfikacja prawidłowości określenia statusu MŚP może być także dokonywana w trakcie realizacji projektu. Jest to podyktowane celem, jakiemu służy prawidłowe zdefiniowanie rozmiaru przedsiębiorstwa w kontekście udzielania pomocy publicznej dla MŚP, a więc rekompensowaniu typowych problemów, przed jakimi stają przedsiębiorstwa należące do tej kategorii. Organ zauważył, że gdyby przyjąć, że konieczne jest jedynie spełnienie formalnych kryteriów określonych w Załączniku nr 1 do Rozporządzenia nr 651/2014, bardzo łatwo mogłoby dochodzić do nadużyć i obchodzenia prawa, np. poprzez dokonywanie zmian własnościowych przed złożeniem wniosku o dofinansowanie lub obejmowanie tylko takiej liczby udziałów, która z formalnego punktu widzenia zapewnia niezależność przedsiębiorstwa, przy utrzymaniu faktycznego dominującego wpływu na spółkę. Podkreślił, że przedsiębiorstwo planujące ubiegać się o pomoc publiczną powinno mieć na uwadze nie tylko przepisy wprost regulujące kryteria definicji MŚP, lecz także ustaloną linię orzeczniczą, akcentującą nieformalne związki między przedsiębiorstwami. Przywołał w tym zakresie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2010 r. II GSK 624/10, w którym stwierdzono, że to struktura własności jest najważniejszym kryterium dla uznania, iż ma miejsce sprawowanie kontroli, nie może więc wchodzić w grę istnienie przedsiębiorstwa małego lub średniego, które w rzeczywistości stanowi część większego organizmu gospodarczego kontrolowanego przez inny podmiot, choćby nawet miał on status osoby fizycznej, (...) spółka, która jest częścią większego organizmu gospodarczego, dzieli jego los, w każdym zaś razie przy ubieganiu się o pomoc publiczną. NSA zwrócił także uwagę na fakt, że osoba udziałowca niezależnie od tego czy wchodzi on w skład zarządu spółek "łączy potencjał ekonomiczny obu tych przedsiębiorstw tak, że należy je postrzegać jako jedno przedsiębiorstwo.
Organ podkreślił również, że niezbędnym elementem wniosku o dofinansowanie realizacji projektu jest wykazanie przez wnioskodawcę wszystkich okoliczności, które pozwalają zakwalifikować go jako przedsiębiorcę należącego do sektora MŚP, w tym zaś mieści się złożenie miarodajnego oświadczenia o spełnianiu kryteriów MŚP. W przypadku, gdy wnioskodawca ma przedsiębiorstwa powiązane lub partnerskie, zobowiązany jest je wskazać i jednocześnie przedstawić dokumentację oraz niezbędne dane pozwalające na ocenę, czy spełnia kryteria, o jakich mowa w Załączniku I do Rozporządzenia nr 651/2014.
Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy dotyczących akceptacji statusu spółki w innych naborach, organ podniósł, że dokumentacja konkursowa dotycząca innego naboru nie może mieć wpływu na ocenę dokonaną przez KOP w niniejszej sprawie. Przystępując do naboru wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone systemem realizacji danego programu. Warunki te były podane do wiadomości wszystkim potencjalnym wnioskodawcom i nie są sprzeczne z obowiązującymi aktami normatywnymi, w tym przede wszystkim regulacjami prawa unijnego oraz ustawą wdrożeniową.
Nie uznał także organ za zasadne argumenty podniesione w proteście, dotyczące dopuszczalności powoływania się ekspertów na pismo UOKIK nr [...]. Ocena ekspertów w tym przedmiocie wynika z przepisów prawa unijnego oraz dokumentacji konkursowej, a odwołanie się przez ekspertów do w/w dokumentu stanowi dodatkowe wsparcie ich argumentacji i nie podważa legalności dokonanej oceny projektu. Zdaniem organu eksperci w przedmiotowej sprawie prawidłowo zwrócili się do Wnioskodawcy o pogłębioną analizę zawartych w Załączniku nr 5 do wniosku danych wszystkich powiązanych firm, jak również wnioskodawcy zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia nr 651/2014, a pomimo tego spółka nie przedstawiła wyjaśnień w terminie zakreślonym w przez KOP. W ocenie ekspertów oceniających projekt wnioskodawcy, brak złożenia wyjaśnień do wniosku o dofinansowanie, zgodnie z wezwaniem uniemożliwił ustalenie czy wnioskodawca poprawnie ustalił swój status, co w konsekwencji stanowiło podstawę negatywnej oceny merytorycznej jego projektu.
Organ podkreślił, że dane zawarte we wniosku o dofinansowanie, niezależnie od tego, czy podlegają ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć spójny zbiór informacji wymaganych przez właściwą instytucję, ponieważ stanowi to warunek sine qua non uzyskania pozytywnej oceny według przyjętych kryteriów wyboru. W treści pisma wzywającego do uzupełnień pouczono wnioskodawcę, że w sytuacji, kiedy nie uzupełni lub nie poprawi wniosku lub nie prześle wyjaśnień we wskazanym wyżej terminie KOP dokona oceny projektu na podstawie wersji wniosku, która została skierowana do oceny. Obowiązkiem wnioskodawcy było wykazanie we wniosku swojego statusu przedsiębiorcy oraz wskazanie zachodzących powiązań z innymi przedsiębiorcami, a strona protestująca nie uczyniła tego w sposób jednoznaczny ani w złożonym wniosku o dofinansowanie ani w wyjaśnieniach, do których została wezwana przez KOP. Wszystkie informacje w tym zakresie powinny wynikać w sposób nie budzący wątpliwości z przedstawionych dokumentów. W sytuacji, gdy pomiędzy stroną występującą o dofinansowanie a innymi przedsiębiorstwami występują różnorodne powiązania kapitałowe i osobowe, tak jak w rozpoznawanej sprawie, załączone dokumenty jak również dane liczbowe powinny opisywać wszystkie te zależności, aby ION miała możliwość sprawdzenia, czy przedsiębiorstwa wykazane są powiązane z wnioskodawcą w rozumieniu przepisów wskazanych w dokumentacji konkursowej oraz czy przedsiębiorstwo wnioskodawcy ubiegające się o dofinansowanie jako średnie przedsiębiorstwo, rzeczywiście posiada taki status.
W skardze do tut. Sądu na opisaną wyżej uchwałę spółka wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IŻ, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079 z późn. zm. dalej: ustawa wdrożeniowa), poprzez zaniechanie przez IZ dokonania oceny merytorycznej standardowej projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny i w konsekwencji:
- bezzasadne przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnił kryterium merytorycznego standardowego nr 5, pomimo że dokumentacja aplikacyjna, w szczególności Załącznik nr 5, została sporządzona prawidłowo, zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego.
- przyjęcie nieuzasadnionego domniemania nieprawidłowości dokumentacji wyłącznie z powodu niezłożenia dodatkowych wyjaśnień w terminie, pomimo braku jakichkolwiek dowodów świadczących o nieprawdziwości danych zawartych w Załączniku nr 5 oraz pomimo braku podstawy prawnej do negatywnej oceny dokumentu w sytuacji, gdy nie został on zmodyfikowany zgodnie z sugestią ekspertów, lecz pozostał zgodny ze stanem faktycznym,
- naruszenie zasady proporcjonalności, poprzez przyjęcie skrajnie formalistycznego podejścia skutkującego negatywną oceną projektu, podczas gdy okoliczności na podstawie, których doszło do dokonania negatywnej oceny projektu nie miały wpływu na spełnienie przez wnioskodawcę kryterium wielkości i co za tym idzie końcowy wynik klasyfikacji wnioskodawcy jako MŚP (nawet doliczenie do RJR dwóch członków zarządu spółki powiązanej nie prowadziłoby do przekroczenia progów zatrudnieniowych),
- zaniechanie zastosowania pkt 14.1.11 Regulaminu wyboru projektów, który jednoznacznie przewiduje, że w przypadku braku uzupełnienia lub poprawy wniosku w wyznaczonym terminie, projekt powinien być oceniany na podstawie wersji pierwotnej - złożonej do oceny - co oznacza, że Załącznik nr 5 powinien zostać uznany za obowiązujący i wiążący, skoro nie wykazano żadnych istotnych (w tym mających wpływ na spełnienie badanego kryterium) nieprawidłowości w jego treści;
- pominięcie faktu, że skarżąca nie poprawiła Załącznika zgodnie z zaleceniem ekspertów, gdyż uznała go za dokument prawidłowy - a jego korekta w zaproponowanym zakresie prowadziłaby do potwierdzenia nieprawdy, co stałoby w sprzeczności z zasadami rzetelności i odpowiedzialności przy sporządzaniu dokumentacji aplikacyjnej;
- pominięcie faktu, że osoby, które według stanowiska oceniających należało dodać jako RJR Spółki "S2" zostały również uwzględnione jako członkowie zarządu Spółki "S1" Sp. z o.o., gdzie faktycznie pozostają w zatrudnieniu i otrzymują wynagrodzenie, wobec czego nie było żadnych podstaw, by te same osoby doliczać również do danych RJR Spółki "S2", w sytuacji gdy w tej spółce nie są zatrudnione i nie pobierają wynagrodzenia.
b) pkt. 5 Załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru projektów Instrukcja przygotowania załączników - poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że organ uprawniony jest do dokonywania szerokiej analizy organizacyjno-strukturalnej skarżącej, w tym weryfikacji ról poszczególnych osób w podmiotach powiązanych oraz relacji faktycznych wykraczających poza dane wymagane regulaminowo, gdzie w rzeczywistości informacja dotycząca wielkości przedsiębiorstwa służy ustaleniu czy przedsiębiorstwo wnioskodawcy zalicza się do kategorii mikro, małych, średnich przedsiębiorstw na podstawie Załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
c) art. 55 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt. 14.1.11. Regulaminu wyboru projektów poprzez jego niezastosowanie polegające na braku dokonania oceny projektu na podstawie wersji wniosku, która została pierwotnie skierowana do oceny, pomimo, że pkt. 14.1.11. jednoznacznie wskazuje, że w przypadku kiedy wnioskodawca nie uzupełni lub nie poprawi wniosku lub nie prześle wyjaśnień we wskazanym terminie, KOP dokonuje oceny projektu na podstawie wersji wniosku, która została pierwotnie skierowana do oceny.
W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i podkreśliła, że organ dokonał błędnej oceny spornego kryterium.
Skarżąca podniosła, że czym innym jest weryfikacja prawidłowości przygotowania i złożenia dokumentu - Załącznika nr 5, czyli formalne i proceduralne zbadanie, czy dokument został wypełniony zgodnie z wymogami instrukcji i zawiera kompletne dane wymagane dla ustalenia statusu MŚP (czyli przedmiot oceny formalnej), a czym innym weryfikacja faktycznego statusu przedsiębiorcy jako mikro-, małego lub średniego przedsiębiorstwa rozumiana jako ustalenie, czy Wnioskodawca w ogóle spełnia przesłanki zaliczenia do kategorii MŚP. Według skarżącej w sytuacji gdy przeszła ocenę formalną pozytywnie, bez zastrzeżeń co do formy i treści Załącznika nr 5, jedynym dopuszczalnym przedmiotem ewentualnej dalszej weryfikacji winno być jedynie potwierdzenie, czy nadal spełnia ona status MŚP - w sensie ekonomiczno-organizacyjnym, a nie formalnym. Tymczasem, jak wynika z treści dokumentacji, status przedsiębiorstwa nie uległ żadnej zmianie między etapem oceny formalnej a oceną merytoryczną i był przez cały czas tożsamy z danymi przedstawionymi pierwotnie we wniosku o dofinansowanie.
Skarżąca podkreśliła, że skoro czas pracy został unormowany tylko w odniesieniu do funkcji pełnionych przez H. K. i W. S. – wyłącznie w odniesieniu do wnioskodawcy i osoby te zostały ujęte jako RJR, nie było podstaw do fikcyjnego rozszerzania ilości RJR, także w odniesieniu do "S2", w sytuacji gdy te osoby nie pełnią żadnej innej funkcji niż reprezentacyjna. Według skarżącej negatywna ocena została sformułowana bez przeprowadzenia dowodów mogących podważyć wiarygodność informacji złożonych przez wnioskodawcę.
Skarżąca zaznaczyła również, że nawet doliczenie dwóch dodatkowych jednostek RJR, wynikających z ewentualnego uznania członków zarządu spółki powiązanej za pracowników, nie wpłynęłoby w żaden sposób na przekroczenie progu zatrudnieniowego, od którego zależy status MŚP. W jej ocenie nie istnieje żadna merytoryczna podstawa, aby na podstawie rzekomego uchybienia formułować zarzut niespienienia kryterium merytorycznego standardowego nr 5. Zakwestionowanie kompletności lub rzetelności w/w załącznika bez wpływu na wynik końcowy kwalifikacji, stanowi działanie nadmiarowe, pozbawione podstawy faktycznej i prawnej.
Ponadto, zdaniem skarżącej, brak złożenia wyjaśnień w wyznaczonym terminie nie może automatycznie skutkować negatywna ocena kryterium, jeżeli ocena treści załącznika, dokonana w jego pierwotnym brzmieniu – zgodnie z pkt 14.1.11 Regulaminu, nie wskazuje na oczywiste nieprawidłowości. Według skarżącej poprawienie dokumentu zgodnie z zaleceniami ekspertów oznaczałoby jego nieuprawnioną modyfikację i potwierdzenie nieprawdy, co stałoby w sprzeczności z zasadą prawidłowości i rzetelności informacji składanych na potrzeby wniosku o dofinasowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. pełnomocnik skarżącej dodał, że w sprawozdaniach finansowych, w tym informacjach dodatkowych do sprawozdania, widniały informacje na temat stanu zatrudnienia w każdym z trzech podmiotów, które zostały ujęte w Załączniku nr 5 do wniosku. Nie były one udostępnianie w sensie fizycznym, natomiast w znaczeniu prawnym stanowiły załączniki, a organ miał obowiązek się z nimi zapoznać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935,) dalej: p.p.s.a., określa katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079 z późn. zm.), dalej: ustawa wdrożeniowa.
Ustawa wdrożeniowa obok sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego, reguluje również postępowanie sądowoadministracyjne i to pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 76 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a., przez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w wypadkach wskazanych w ustawie, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej:
1. uwzględnić skargę stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 lub
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia) jest art. 73 ust. 5 w zw. z art. 75 ust. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Według podstawowej zasady określonej przepisem art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).
Stosownie do art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Według natomiast art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. W myśl ust. 2 w/w przepisu właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców.
Należy zaznaczyć, że art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład takiej komisji wchodzą osoby posiadający odpowiednią wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w ramach której jest dokonywany wybór projektów. W skład komisji oceny projektów w świetle art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej mogą wchodzić eksperci, o których mowa w art. 80. Z takiego rozwiązania ION skorzystała w niniejszej sprawie, zapewniając, że zarówno na etapie oceny pierwotnej jak i ewentualnego rozpatrywania protestu oceny dokonywać będzie 2 ekspertów, spełniających wymagania stawiane im przez ustawę w rozdziale 17 omawianej ustawy.
Podkreślenia wymaga, że znaczenie i rola ekspertów przy wyłanianiu w ramach konkursu najlepszych projektów, spełniających określone kryteria, jest taka, że Sąd de facto warstwy merytorycznej ich oceny nie jest władny kontrolować. Kontrola Sądu powinna zmierzać jedynie do oceny, czy argumentacja oceniających oraz organu w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki dokonanej oceny. Sąd kontroluje jedynie ocenę dokonywaną przez organ w kontekście przestrzegania reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności w ramach postępowania konkursowego. W szczególności kontroli sądu podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że zarzut naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej uzasadniony jest w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że przystąpienie do naboru jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawców przede wszystkim postanowień Regulaminu wyboru, w oparciu o które wyłania się podmioty spełniające kryteria przyjęte w danym naborze, w trybie konkurencyjnym. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dokonania wstępnej oceny czy wpisuje się w zasady danego naboru, a następnie skonstruowania wniosku w taki sposób, aby spełniał on wymagania określone przez organizatora przede wszystkim w zakresie kryteriów wyboru. W związku z tym, to w jego w interesie jest szczegółowe zaznajomienie się z zasadami i warunkami danego konkursu a w razie jakichkolwiek wątpliwości uzyskać wyjaśnienia Instytucji Organizującej Nabór (dalej: ION). Natomiast sformalizowana procedura określona w dokumentacji konkursowej, w szczególności w Regulaminie wyboru projektów ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców i wymuszenie zachowania wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy.
Według skarżącej oceniający oparli swoja opinię na domniemanej rozbieżności pomiędzy informacją zawartą w załączniku nr 5 – Informacja dotycząca wielkości przedsiębiorstwa a treścią wpisu w KRS. W ocenie Sądu prawidłowo uznał organ na podstawie oceny eksperckiej (zbieżnej zarówno na etapie kontroli pierwotnej jak i wywołanej wniesionym protestem), że dane wskazane przez skarżącą w Załączniku nr 5 do wniosku o dofinasowanie mogą budzić wątpliwości co do poprawnego określenia statusu przedsiębiorstwa wnioskodawcy zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym wypadku załącznikiem I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r.
W przekonaniu Sądu wątpliwości budzi przede wszystkim rzetelność przedstawionych danych dotyczących poziomu zatrudnienia mierzonego wartością RJP. Pomimo wezwania na etapie oceny merytorycznej (pismo z 18 lutego 2025 r.) skarżąca nie przedłożyła poprawionego Załącznika nr 5, ani też nie udzieliła stosownych wyjaśnień, z których wynikałoby, że dokumentacja ta jest poprawna, tj. odzwierciedla rzeczywisty stan rzeczy. Skarżąca została wezwana o pogłębioną analizę informacji zawartych w Załączniku nr 5 do wniosku oraz ujęcie w tym Załączniku danych wszystkich powiązanych firm, w tym analizę zatrudnienia w podmiocie powiązanym ("S2") w kontekście informacji zawartych w KRS wskazujących, że wspólnicy tej spółki wchodzą w skład organu zarządu. Wnioskodawca został również poproszony o weryfikację danych pozostałych firm wykazanych w Załączniku nr 5 zgodnie z wymogami Rozporządzenia Komisji nr 651/2014. Z uwagi na brak przesłania uzupełnień, oceniający uwzględnili w swojej ocenie Załącznik nr 5 złożony wraz z pierwotną wersją wniosku o dofinansowanie, którego poprawność pod względem ustalenia poziomu zatrudnienia, a więc uznania statusu przedsiębiorstwa w zgodzie z wymogami Rozporządzenia Komisji nr 651/2014 budziła wątpliwość.
Przypomnieć należy, że podstawą do ustalenia statusu wnioskodawcy dofinansowania jako przedsiębiorstwa MŚP winny być przesłanki określone w procedurze konkursowej. Postępowanie konkursowe przed ION jest specyficzne, gdyż opiera się na wewnętrznych regulacjach właściwych dla danego naboru i wymaga pełnego poddania się przez uczestnika zasadom z nich wynikających. Jedną z tych zasad jest pełna odpowiedzialność uczestnika za treść wniosku i jego prawidłowe wypełnienie, umożliwiające ocenę wniosku pod kątem spełnienia przyjętych kryteriów wyboru. Wymaga także współdziałania ze strony wnioskodawcy, wynikający z jego należytej staranności wymaganej przy sporządzaniu wniosku, i w razie takiej potrzeby udzielić pełnych wyjaśnień, pozwalających na dokonanie miarodajnej oceny spełnienia danego kryterium. Brak takiego współdziałania nie może oznaczać przyzwolenia na wyjaśnianie wątpliwości na korzyść skarżącej.
Według Sądu skarżąca bez zrozumienia podchodzi do metodologii działania ekspertów, których zadaniem jest wpierw ustalić w sposób jednoznaczny niezbędne dane wskazane we wniosku i jego załącznikach, które później dopiero poddawane są ocenie pod kątem spełnienia kryteriów wyboru. Jeżeli te dane są niepełne, niejasne i nie zostały uzupełnione na wezwanie organu, to nie może dojść do kolejnego etapu tej oceny, a więc czy wniosek o dofinasowanie spełnia dane kryterium wyboru.
W świetle kryterium standardowego nr 5 pn. Potwierdzenie spełnienia kryteriów wynikających ze stosownych rozporządzeń pomocy publicznej/pomocy de minimis weryfikacji podlegać będzie spełnienie przez wnioskodawcę oraz projekt wymogów wynikających z rozporządzeń krajowych oraz unijnych w zakresie pomocy publicznej (także pomocy de minimis), w tym m. in.:
- czy projekt został prawidłowo zakwalifikowany pod kątem występowania pomocy publicznej / pomocy de minimis;
- czy pomoc publiczna /de minimis może zostać udzielona na gruncie obowiązujących rozporządzeń;
- czy zastosowano właściwe przepisy w zakresie pomocy publicznej / pomocy de minimis;
- czy przedsiębiorca nie jest podmiotem znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej;
- czy prawidłowo określono status przedsiębiorstwa zgodnie z załącznikiem I do Rozporządzenia Komisji (UE) ) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu.
Wątpliwość ekspertów wzbudziła ostania kwestia, tj. rzetelność przedstawionych danych dotyczących poziomu zatrudnienia w kontekście wskazanych tam regulacji. Wnioskodawca został poproszony o pogłębioną analizę informacji zawartych w Załączniku nr 5 do wniosku oraz ujęcie w Załączniku nr 5 danych wszystkich powiązanych firm, w tym analizę zatrudnienia w podmiocie powiązanym (tj. "S2") w związku z informacjami zawartymi w KRS (a więc publicznym zbiorem danych, do których oceniający mieli prawo sięgnąć weryfikując poprawność merytoryczna wypełnienia wniosków i jego załączników) wskazujących, że wspólnicy w/w spółki wchodzą w skład organu zarządu.
Jak wynika ze spóźnionej informacji (datowanej na 28 lutego 2025 r.) oraz stanowiska prezentowanego we wniesionym proteście oraz skardze, okoliczności i sposób uwzględnienia w liczbie personelu (RJP) udziałowców (właścicieli) spółki powiązanej (w tym wypadku spółki z o.o.) będących jednocześnie członkami zarządu budzi kontrowersje i już tylko z tego powodu wymagało złożenia stosownych wyjaśnień we właściwym czasie. Skoro skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia wyjaśnień i/lub uzupełnienia wniosku, eksperci mieli podstawy do stwierdzenia, że na podstawie treści wniosku i jego załączników nie można jednoznacznie ustalić liczbę personelu odpowiadającej liczbie rocznych jednostek pracy (RJR) zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Komisji nr 651/2014.
Należy zwrócić uwagę skarżącej, że badaniem w trakcie kontroli merytorycznej w zakresie badanego kryterium podlega "czy prawidłowo określono status przedsiębiorstwa zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014", a więc nie tylko to czy wnioskodawca posiada status przedsiębiorstwa MŚP, ale czy kwalifikacja ta jest zgodna z zasadami wskazanego aktu prawa unijnego. Tymczasem przy wyliczeniu liczby personelu (RJP) ewidentnie pominięto udziałowców (właścicieli) spółki powiązanej, będących kierownikami tej spółki i nie wyjaśniono przyczyn ewentualnego ich pominięcia przy ustalaniu poziom zatrudnienia.
Artykuł 5 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Komisji nr 651/14 odnoszący się do liczby personelu stanowi, że liczba personelu odpowiada liczbie rocznych jednostek pracy (RJP), to jest liczbie pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy w obrębie danego przedsiębiorstwa lub w jego imieniu w ciągu całego uwzględnianego roku referencyjnego. Praca osób, które nie przepracowały pełnego roku, osób, które pracowały w niepełnym wymiarze godzin, bez względu na długość okresu zatrudnienia, lub pracowników sezonowych jest obliczana jako część ułamkowa RJP. W świetle dalszych zapisów, w skład personelu wchodzą:
a) pracownicy;
b) osoby pracujące dla przedsiębiorstwa, podlegające mu i uważane za pracowników na mocy prawa krajowego,
c) właściciele-kierownicy;
d) partnerzy prowadzący regularną działalność w przedsiębiorstwie i czerpiący z niego korzyści finansowe.
Praktykanci lub studenci odbywający szkolenie zawodowe na podstawie umowy o praktyce lub szkoleniu zawodowym nie wchodzą w skład personelu. Nie wlicza się okresu trwania urlopu macierzyńskiego ani wychowawczego.
Podkreślenia wymaga, że w Instrukcji przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, sprecyzowano, że "w przypadku przedsiębiorstw powiązanych, do danych przedsiębiorstwa wnioskodawcy dotyczących zatrudnienia (...) dodaje się w 100% dane każdego przedsiębiorstwa powiązanego.
W ocenie Sądu organ w ślad za oceną ekspercką prawidłowo przyjął, że zestawienie informacji z KRS co do podmiotu powiązanego, wskazujące, że udziałowcy podmiotu są jednocześnie członkami zarządu spółki z o.o., z treścią załącznika nr 5 do wniosku, gdzie wnioskodawca dla tego podmiotu przyjął wartość "0" może budzić wątpliwość dla takiej kwalifikacji. Prawodawca unijny, przy tej kategorii pracowników z pkt c) art. 5 załącznika I do Rozporządzenia Komisji nr 651/14, nie poczynił żadnych dalszych warunków, tak jak to ma miejsce przy kategorii z pozycji d). W przekonaniu Sądu okoliczność na którą powołuje się skarżąca, odnosząca się do pobierania czy też nie przez członków zarządu podmiotu wynagrodzenia za pełnienie swojej funkcji jest irrelewantne dla oceny, czy należy ich uwzględnić jako część RJP.
Warto w tym miejscu posiłkowo odwołać się do instrukcji "Zasady wypełniania Oświadczenie podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy o wielkości przedsiębiorstwa" w rozdziale 3.2.2. Dane dotyczące zatrudnienia (skumulowane) W polu 5 Wielkość zatrudnienia (RJR) należy wskazać liczbę zatrudnionych osób, która odpowiada liczbie rocznych jednostek roboczych (RJR), to jest liczbie pracowników zatrudnionych na pełnych etatach w obrębie danego przedsiębiorstwa lub w jego imieniu, w ciągu całego uwzględnianego roku obrachunkowego. Średnioroczne zatrudnienie określa się w przeliczeniu na pełne etaty. Praca osób, które nie przepracowały pełnego roku, które pracowały w niepełnym wymiarze godzin, bez względu na długość okresu zatrudnienia, lub pracowników sezonowych jest obliczana jako część ułamkowa RJR. W skład personelu wchodzą: w pkt c) - właściciele-kierownicy (w tym członkowie zarządu w spółkach kapitałowych, niezależnie do tego, czy swoją funkcję wypełniają odpłatnie, czy też nie).
Wprawdzie wskazana instrukcja odnosi się do innej perspektywy finansowej (2014-2020), a nic nie wskazuje, aby to podejście zmieniło się w nowej perspektywie finansowej na lata 2021-2027. W pewnym sensie, pomocniczo, wspiera ona podejście do odczytywania Rozporządzenia Komisji nr 651/14, a zatem również jego Załącznika nr 1, zaprezentowane w opiniach eksperckich wydanych w sprawie na dwóch etapach jej rozpatrywania przed organem. Podziela ją także Sąd.
W opozycji do twierdzeń skarżącej należy zaznaczyć, że ani organ ani eksperci nie dokonywali oceny spornego kryterium przez pryzmat pisma informacyjnego UOKiK nr [...]. Pismo to zresztą, jak zauważa sama skarżąca nie dokonuje wprost interpretacji kategorii pracowników do wyliczenia poziomu zatrudnienia – właścicieli-kierowników. Stanowisko ekspertów oparte było na interpretacji odnośnych przepisów prawa unijnego, a przywołane pismo UOKiK stanowiło raczej informację, czy wyjaśnienie dla wnioskodawcy sytuacji, gdy dana osoba pełni różne funkcje w ramach kilku przedsiębiorstw powiązanych lub w ramach tego samego przedsiębiorstwa. Nie może budzić wątpliwości, że decydenci spółki z o.o. – członkowie zarządu, będący jednocześnie udziałowcami tej spółki, wypełniają przesłanki do uznania ich za właścicieli-kierowników podmiotu powiązanego, których co do zasady, należy uwzględnić w wyliczeniu poziomu zatrudnienia przedsiębiorstwa. Wystąpienie w danym wypadku ewentualnych okoliczności pozwalających na pominięcie omawianej kategorii pracowników w wyliczeniu w/w wielkości wymagało złożenia dodatkowych wyjaśnień, z czego skarżąca nie skorzystała, mimo zapewnienia jej przez organ takiej możliwości.
W ocenie Sądu dokumentacja aplikacyjna, w szczególności Załącznik nr 5, została sporządzona w sposób nie pozwalający na ocenę jej prawidłowości, tj. czy pozostaje w zgodzie z rzeczywistym stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego. Aby takiej oceny dokonać eksperci potrzebowali uzyskać wyjaśnienia od skarżącej, o co de facto wystąpili, uruchamiając stosowna procedurę przewidzianą w Regulaminie wyboru. Dostatecznie jasno sformułowali kwestię, która budzi wątpliwości. Obowiązkiem skarżącej było tę kwestię wyjaśnić, czego nie uczyniła, a eksperci nie byli w stanie jednoznacznie ocenić, czy poziom zatrudnienia będący wyznacznikiem statusu przedsiębiorstwa, został wskazany zgodnie z przepisami prawa, przede wszystkim z treścią załącznika nr 1 do Rozporządzenia Komisji nr 651/14, do którego wprost odwołuje się treść spornego kryterium.
W świetle zarzutów skargi na należy wskazać, że pozytywna ocena formalna, tj. pod kątem złożenia (wypełnienia) wniosku i jego załączników z wymogami instrukcji, w tym wskazania w nich niezbędnych danych i informacji, nie oznacza, że organ rzetelności i prawdziwości tych danych nie może weryfikować, czemu przecież służy ocena merytoryczna. To w ramach takiej oceny, organ bada merytoryczną poprawność wskazanych danych, w oparciu o wszystkie powszechnie dostępne informacje. Zgodnie z art. 13.5.3 Regulaminu wyboru oceny spełniania kryteriów merytorycznych przez dany projekt dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami a także informacji udzielonych przez wnioskodawcę lub pozyskanych z publicznych serwisów na temat wnioskodawcy lub projektu. W tym wypadku analizując dane wynikające z rejestru spółek (KRS) eksperci powzięli wątpliwość, czy poziom zatrudnienia (RJR) został przez skarżącą prawidłowo wskazany. Nie oznacza to, że oceniający podważyli prawdziwość tych danych, lecz że potrzebowali dodatkowych wyjaśnień ze strony skarżącej, czego nie uzyskali, a to uniemożliwiło im dokonanie jednoznacznej oceny co do spełnienia analizowanego kryterium.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że pozytywne przyjście oceny formalnej, bez zastrzeżeń co do formy i treści Załącznika nr 5, powoduje, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem ewentualnej dalszej weryfikacji winno być jedynie potwierdzenie, iż nadal spełnia ona status MŚP. Dopiero bowiem ocena merytoryczna potwierdza, czy status ten został przez skarżącą określony zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa.
W sytuacji, gdy na podstawie informacji podanych we wniosku o dofinasowanie organ nie jest w stanie ocenić jednoznacznie, czy wnioskodawca spełnia dane kryterium, to konieczne jawi się uruchamianie procedury uzupełniania czy poprawy wniosku przewidzianej w pkt. 14 Regulaminu wyboru. Zgodnie z pkt 14.1.1 Regulaminu wyboru w trakcie trwania oceny w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków ION wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników.
Jak już wyjaśniono sąd administracyjny w ramach kontroli negatywnej oceny projektu, dokonuje oceny projektów w zakresie dyskrecjonalności merytorycznej oceny organu, w ramach której sąd ocenia, czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Ocena opinii eksperta polega zaś na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Zdaniem Sądu brak było podstaw aby podważyć stanowisko organu wyrażone w skarżonej uchwale w obu tych aspektach.
Reasumując, w ocenie Sądu, organ w niniejszej sprawie prawidłowo uznał, że skarżąca nie spełniła kryterium dopuszczającego z art. 5 Regulaminu wyboru projektów oraz należycie i przekonywująco wyjaśniła skarżącej swoje stanowisko. W związku z powyższym nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które mają charakter polemiczny. Organ przeprowadził postępowanie w sposób przewidziany w danej procedurze, przedstawił poczynione ustalenia i szczegółową analizę zastosowanych regulacji, a w końcu szczegółowo ustosunkował się do zarzutów skarżącej, zarówno w zaskarżonym akcie jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone tam stanowisko i poglądy.
Według Sądu uzasadnienie oceny wniosku skarżącej w zakresie kwestionowanego kryterium merytorycznego poddawało się weryfikacji sądowej i zgodzić się należy z organem, że projekt skarżącej nie spełnił kwestionowanego kryterium dopuszczającego przyjętego Regulaminem wyboru projektu, co uprawniało do wydania oceny negatywnej, a w dalszym toku procedury do nieuwzględnienia protestu. Pominięcie spornego kryterium, albo odmienna jego ocena zgodna z oczekiwaniem strony skarżącej, w istocie prowadziłaby do modyfikacji warunków konkursu, co przecież wpływałoby bezpośrednio na przebieg naboru z naruszeniem przez organ zasady równości stron i bezstronności organu. Organ kierując się przytoczonymi i omówionymi w skarżonym akcie zapisami Regulaminu wyboru, działał zgodnie z ustalonymi zasadami, równymi dla wszystkich wnioskodawców, przez co nie można mu zarzucić naruszenia wymienionych zasad w postępowaniu konkursowym. Nie ma przy tym znaczenia, że w innym konkursie nie usterkowano podobnych nieprawidłowości i nie wyciągano negatywnych dla skarżącej konsekwencji. Nie jest wykluczone, że w razie złożenia stosownych wyjaśnień oceniający nie znaleźliby podstaw do kwestionowania treści załącznika nr 5 do wniosku, a finalnie uznaliby badane kryterium za spełnione. Rzetelność i należyta staranność uczestnika konkursu nie sprowadza się wyłącznie do sporządzenia wymaganej dokumentacji, ale także współdziałania z organem w razie takiej potrzeby.
Zdaniem Sądu kwestionowana przez skarżącą ocena wniosku o dofinasowanie zawarta w zaskarżonym negatywnym rozpatrzeniu protestu, nie jest dowolna i mieści się w granicach logicznego rozumowania, a przy tym jest spójna, wyczerpująca, odpowiada zasadom doświadczenia życiowego oraz pozostaje w związku z dokumentacją naboru i ustalonymi kryteriami. Jak podkreśla się w orzecznictwie, to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1500/11). Wnioskodawca przystępując do konkursu, winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Brak rzetelnej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny muszą zostać ocenione negatywnie. To z regulaminu konkursu i załączników do niego wynika, jakie kryteria będą oceniane i co należy zamieścić we wniosku, aby dane kryterium mogło zostać pozytywnie dla wnioskodawcy ocenione.
W konsekwencji nie sposób stwierdzić, że organ w niniejszej sprawie uchybił wynikającym z treści art. 45 § 1 ustawy wdrożeniowej zasadom przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a przede wszystkim pod tym kątem odbywa się kontrola sądowa trybu konkursowego. Ocena ta oparta na jasnej i logicznej opinii eksperckiej, zawiera szczegółowe, przekonywujące wyjaśnienie zasad jej przeprowadzenia oraz wskazuje powody uznania spornego kryterium za niespełnione.
Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, Sąd na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę.