I SA/Rz 323/24

I SA/Rz 323/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek
Jarosław Szaro /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art.9, art. 12 ust. 1, art.17 ust.3, art. 47
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 39 ust. 1, art. 235 ust. 2, art. 236 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. spraw ze skarg T. w R. na czynności Wójta Gminy R. w przedmiocie przyznania, ustalenia i wypłaty dotacji dla przedszkola za listopad i grudzień 2023 r. 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonych czynności, 2) zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz strony skarżącej - T. w R. kwotę 1 394 (tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
C. G. i D.N. (dalej: Skarżące), wspólniczki A.s.c., prowadzą N. P. "A." w [...] (dalej: Przedszkole), które zostało wpisane do ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych, prowadzonej przez Wójta Gminy [...]. Gmina [...] jako jednostka samorządu terytorialnego, działając na podstawie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 754, dalej: u.f.z.o.), przyznaje, wypłaca i ustala wysokość należnej Przedszkolu dotacji.
Zdaniem Skarżących Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt Gminy) za listopad i grudzień 2023 r. nie wypłacił dotacji dla Przedszkola w prawidłowej wysokości zaniżając wartość jego kosztów utrzymania o [...] zł. W ich ocenie prawidłowa podstawa ustalenia dotacji z ww. miesiącach wynosi [...]zł. Kwotę tę należało pomniejszyć o wpłaty rodziców tj. [...]zł a zatem podstawa ustalenia dotacji powinna wynosić [...]zł. Tym samym podstawa dotacji, po aktualizacji październikowej powinna w roku 2023 wynosić [...]zł. Roczna kwota dotacji dla przedszkola niepublicznego (75 %) wynosi [...] zł, co daje miesięczną kwotę [...]zł.
W związku z tym Skarżące, działając przez pełnomocnika, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na czynność Wójta Gminy w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji za listopad i grudzień 2023 r., zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3 u.f.z.o., przez jego błędne zastosowanie i ustalenie na rzecz Skarżących dotacji w nieprawidłowej oraz zaniżonej wysokości na skutek błędnego ustalenia podstawy naliczenia dotacji, na skutek nieuwzględnienia wszystkich wydatków bieżących ponoszonych na utrzymanie przedszkoli miejskich, prowadzonych przez Gminę [...];
- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 9 w zw. z art. 12 ust. 1 u.f.z.o., przez nieprawidłowe ustalenie podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, na skutek błędnego ustalenia kwoty wydatków bieżących przedszkoli miejskich, podczas gdy powyżej przywołane przepisy w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wskazują, jaka powinna być podstawa ustalenia dotacji, a zwłaszcza jakie wydatki bieżące należy uwzględnić przy obliczaniu dotacji oraz jaką statystyczną liczbę uczniów należy uwzględnić;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej Skarżącym dotacji, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., przez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu Skarżących, przez ustalenie podstawowej kwoty dotacji za rok 2023 w nieprawidłowej wysokości, a mianowicie w wysokości zaniżonej, niezgodnej z treścią obowiązujących przepisów u.f.z.o.
Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty Skarżące wniosły o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności Wójta Gminy, polegających na aktualizacji, przyznaniu, ustaleniu i wypłacie dotacji za listopad i grudzień 2023 r. oraz o uznanie uprawnienia Skarżących do wypłaty na ich rzecz dotacji w prawidłowej wysokości tj. przy przyjęciu rocznej kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego w przeliczeniu na jednego ucznia w wysokości [...] zł a także zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Ponadto Skarżące wniosły o dopuszczenie jako dowodów:
- informacji publicznej udzielonej przez Wójta Gminy w zakresie struktury wydatków oraz liczby uczniów - na okoliczność ustalenia prawidłowej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych,
- wezwania do prawidłowego ustalenia dotacji oraz odpowiedzi Wójta Gminy - na okoliczność ustalenia prawidłowej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych.
W uzasadnieniu skarg Skarżące podniosły, że w ich ocenie, zgodnie ze sprawozdaniem budżetowym Gminy [...], sprawozdaniem budżetowym przedszkoli, podstawa ustalenia dotacji powinna wynosić:
- wydatki z rozdziału 80104 (przedszkole) - [...] zł minus wydatek majątkowy [...]zł co daje kwotę [...]zł;
- wydatki z rozdziału 75085, liczone proporcjonalnie na liczbę uczniów: kwota [...]zł, podzielona na ogólną liczbę uczniów w jednostkach oświatowych Gminy tj. 822, a następnie pomnożona przez 138 uczniów jako liczbę uczniów przedszkola co daje kwotę [...]zł;
- wydatki z rozdziału 80114, liczone proporcjonalnie na liczbę uczniów korzystających z dowozów: kwota [...]zł, podzielona na łączną liczbę uczniów korzystających z dowozów tj. 14 uczniów, oraz pomnożona przez 1 tj. ucznia przedszkola korzystającego z dowozów co daje kwotę [...]zł;
- wydatki z rozdziału 80146 w kwocie [...]złotych, podzielone proporcjonalnie na liczbę nauczycieli Zespołu tj. 50 nauczycieli oraz pomnożone przez liczbę nauczycieli przedszkola zgodnie z arkuszem organizacyjnym tj. 13 nauczycieli co daje kwotę[...]zł;
- wydatki z rozdziału 80148 w kwocie [...] złotych, podzielone proporcjonalnie na liczbę uczniów korzystających z wyżywienia w Zespole tj. 514 uczniów szkoły i przedszkola, podzielone na 139 uczniów przedszkola co daje kwotę [...]zł;
- wydatki z rozdziału 80195 w kwocie [...]zł, proporcjonalnie na liczbę uczniów Zespołu względem uczniów przedszkola co daje kwotę [...]zł.
- wydatki z rozdziału 80101 paragraf 4260 – w ocenie Skarżących Gmina zaniżyła plan tego paragrafu w rozdziale 80104. Wydatek dotyczy ogrzewania, wody i prądu. Gmina w rozdziale 80104 przyjmuje [...] zł jako wydatek przedszkola, podczas gdy jako szkoły [...]złotych. Łącznie jest to zatem [...] złotych, a podzielone na powierzchnię szkoły i przedszkola powinno zostać przyjęte jako wydatek przedszkola [...] zł. Wobec tego, że w rozdziale 80104 Gmina przyjmuje kwotę [...]zł, należy dodatkowo przyjąć [...] zł z rozdziału 80101 paragraf 4260,
Zdaniem Skarżących analogicznie Gmina zbyt niską kwotę wydatku po stronie przedszkola przyjmuje z tytułu wywozu nieczystości. W szkole jest to [...] zł., natomiast w szkole [...]zł. Według powierzchni kwota ta powinna wynosić po stronie przedszkola [...]zł. Wobec tego, że w rozdziale 80104 Gmina przyjmuje kwotę [...] zł, należy dodatkowo przyjąć [...] zł z rozdziału 80101 paragraf 4300.
Skarżące podniosły, że Gmina wskazuje, że pomoc psychologiczno-pedagogiczną w przedszkolu wykonuje logopeda w wymiarze 5 godzin tygodniowo, co nie jest to prawdą, albowiem zgodnie z przepisami Karty Nauczyciela, w całym zespole powinni być zatrudnieni specjaliści w wymiarze co najmniej 2,6 etatu, przy czym 25% z tego psycholog oraz pedagog specjalny. Każdy ze specjalistów powinien wykonywać swoją pracę również w przedszkolu, a wynagrodzenia specjalistów powinny zostać podzielone proporcją. Przy wymiarze 2,6 etatu i przyjęciu wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego roczny wydatek z tego tytułu to [...]zł, z czego jako wydatek przedszkola liczony proporcjonalnie na liczbę uczniów należy przyjąć kwotę [...] zł.
Skarżące wskazały, że do wydatków przedszkola nie jest przyjmowane proporcjonalne wynagrodzenie dyrektora Zespołu, chociaż w takim samym stopniu wykonuje zadania dla uczniów szkoły, jak i przedszkola. W ich ocenie, przyjmując, że roczne wynagrodzenie dyrektora wraz z pochodnymi wyniosło [...]zł, jako wydatek przedszkola powinna zostać przyjęta kwota [...] zł.
Ponadto podniosły, że zgodnie z przekazaną informacją publiczną w rozdziale 80104 (pkt. 22c informacji) ujęto wynagrodzenia jedynie 10 nauczycieli, podczas gdy liczba oddziałów to 6, a według arkusza liczba nauczycieli to 13 osób. Z tych względów Gmina pominęła w rozdziale 80104 wynagrodzenia aż 3 nauczycieli, przyjmując je najpewniej w rozdziale 80101. Wynagrodzenia roczne 3 nauczycieli dyplomowanych to [...]złotych i taką kwotę należy dodatkowo doliczyć do kosztów utrzymania przedszkola.
Skarżące podkreśliły, że analogicznie sytuacja wygląda w odniesieniu do pracowników administracji. Zgodnie z arkuszem organizacyjnym liczba pracowników administracji i obsługi to 4 osoby (bez pomocy nauczyciela); w rozdziale 80104 ujęto tylko wynagrodzenie osoby sprzątającej a powinny być jeszcze ujęte: intendentka oraz dwie osoby na stanowisku kucharki. Wynagrodzenia kucharek ujęte zostały w rozdziale 80148, który został przyjęty do ustalenia dotacji. W ich ocenie do podstawy ustalenia dotacji należy jednak uwzględnić pozostałych pracowników administracyjnych, liczonych proporcjonalnie do powierzchni budynku zajmowanego przez szkołę i przedszkole. Pozostałych pracowników administracji jest aż 10 tj.: 7 osób sprzątających w rozdziale 80101, 2 konserwatorów w rozdziale 80101 oraz 1 osoba sprzątająca w rozdziale 80104. Przyjmując, że roczne wynagrodzenie każdej z tych osób wraz z pochodnymi wynosi średnio [...]złotych, to łącznie jest to kwota 500.000 zł, co według powierzchni daje wartość [...]zł jako wydatek przedszkola.
W ocenie Skarżących, w związku z tym, że w rozdziale 80104 przyjęto wynagrodzenie tylko jednej osoby zatrudnionej na takim stanowisku, Gmina zaniżyła wartość kosztów utrzymania przedszkola o [...] zł, którą należy uwzględnić w podstawie ustalenia dotacji.
Prawidłowa podstawa ustalenia dotacji, zdaniem Skarżących, powinna wynosić zatem [...]zł jednak pomniejszając ją o wpłaty rodziców - [...]zł wynosi [...]zł. Tym samym podstawowa kwota dotacji - po aktualizacji październikowej – przy ujęciu statystycznej liczby uczniów - 138 (według stanu na 30 września 2022 r.) powinna w roku 2023 wynosić [...]zł.
Przyjmując, że roczna kwota dotacji dla przedszkola niepublicznego (75%) wynosi [...]zł, średniomiesięczna kwota dotacji powinna wynosić [...]zł.
Reasumując, w ocenie Skarżących, Gmina [...] błędnie ustaliła podstawową kwotę dotacji dla ich Przedszkola, albowiem nie przyjęła rzeczywistych wydatków ponoszonych na jego utrzymanie, bezzasadnie przyjmując, że ich kreatywne ujęcie w rozdziale 80101 (szkoła) sprawi, że oczywiste nieprawidłowości nie zostaną dostrzeżone.
W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy wniósł o ich oddalenie.
Wskazał, że zaplanowana w budżecie Gminy [...] dotacja została ustalona na podstawie założonych na rok 2023 wydatków budżetowych na przedszkole publiczne z uwzględnieniem informacji z N. P. "A." o liczbie dzieci w tym przedszkolu na dzień 1 września 2022 r.
Następnie wyjaśnił, że w 2023 r. przeprowadzono dwukrotnie aktualizację kwoty dotacji - na dzień 31 marca 2023r. oraz dnia 31 października 2023r. Kwota dotacji podstawowej, a w ślad za tym dotacja dla przedszkoli niepublicznych była aktualizowana w trybie art. 44 ust 1 u.f.z.o. Kwota dotacji ustalona na dzień 1 stycznia .2023 r. na podstawie projektu budżetu gminy [...] na rok 2023 wynosiła na 1 dziecko przedszkola niepublicznego [...] zł. W wyniku pierwszej aktualizacji (31 marca 2023 r.) ustalono kwotę dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym w wysokości [...]zł. Drugą i ostateczną aktualizację przeprowadzono na dzień 31 października 2023 r. ustalając kwotę dotacji na dziecko przedszkola niepublicznego w wysokości [...]zł. Łączna kwota dotacji przekazana z budżetu gminy [...] za 2023 r do P.N."A." wynosiła [...] zł.
Wójt Gminy wyjaśnił, że jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami art. 39 ustawy o finansach publicznych w planowaniu i sprawozdawczości, dochody i wydatki klasyfikują według działów i rozdziałów określających rodzaj działalności a także paragrafów - określających rodzaj wydatków.
W związku z powyższym wydatki związane z prowadzeniem przedszkola publicznego zostały ujęte:
- w rozdziale 80104 Przedszkola (paragrafy wydatków bieżących związanych z funkcjonowaniem przedszkola publicznego, z tego na wynagrodzenia osobowe nauczycieli i obsługi, świadczeń na rzecz pracowników oraz pozostałe wydatki bieżące związane z prowadzoną działalnością).
- w rozdziale 75085 Wspólna obsługa jednostek samorządu terytorialnego (koszty obsługi administracyjno-finansowej przedszkola publicznego, koszty ponoszone przez CUW)
- w rozdziale 80146 Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli (naliczenie 0,8% planowanych z funduszu płac nauczycieli z przeznaczeniem na dokształcanie i doskonalenie nauczycieli przedszkola publicznego).
Organ podniósł, że Skarżące do naliczenia dotacji przyjmują np.:
1. rozdział 80195 pozostała działalność (dział obejmujący wydatki na odpisy na ZFŚS dla nauczycieli emerytów)
2. wydatki na pomoc psychologiczno-pedagogiczną oszacowane na podstawie przepisów Karty Nauczyciela 2,6 etatu z wynagrodzeniem nauczyciela dyplomowanego w kwocie [...] zł z czego jako wydatek przedszkola liczony proporcjonalnie według liczby uczniów całego Zespołu Szkoły Podstawowej i Przedszkola. Faktycznie przedszkole obsługuje logopeda w wymiarze 5 godzin tygodniowo. W budżecie nie planuje się wydatków na nieistniejące etaty.
Reasumując Wójt Gminy uznał, że kwota dotacji dla P. N. "A." została na rok 2023 ustalona w sposób prawidłowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do treści art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczy czynności Wójta Gminy [...] w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej dla Skarżącego za listopad i grudzień 2023r.
Czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej, jako czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlega zatem kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1620/21 dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonych czynności Wójta Gminy [...].
Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi prawidłowość ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola publicznego, jako podstawy do określenia wysokości dotacji dla skarżącego Przedszkola. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art.17 ust.3 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole, co do zasady, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (dalej: PKD). Z kolei przepis art.12 ust.1 u.f.z.o. stanowi, że podstawową kwotą dotacji dla przedszkoli jest kwota wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:
1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,
4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,
5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,
6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,
7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach
- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.
Natomiast pojęcie wydatków bieżących definiuje art.9 u.f.z.o., stanowiąc, że należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2.
W świetle powyższych uregulowań nie budzi wątpliwości, że podstawą odniesienia przy ustalaniu PKD jest plan finansowy w postaci budżetu gminy, a zatem wydatki będące podstawą ustalenia dotacji to wydatki bieżące gminy zaplanowane w budżecie jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) na dany rok budżetowy.
Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2022r. sygn. akt I GSK 1578/20, należy mieć na uwadze, że konstrukcja budżetu j.s.t., tj. wchodzącego w jego skład planów, oparta jest zgodnie z u.f.p. zarówno na kategoryzacji dochodów oraz wydatków (w tym przede wszystkim podziału na bieżące oraz majątkowe), jak i ich przedmiotowej klasyfikacji budżetowej (odpowiednio wynika to z: art. 236 ust. 2 i 3 oraz art. 235 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.f.p.), nie przewidując klasyfikowania podmiotowego (tj. wg wydatków lub dochodów poszczególnych jednostek organizacyjnych objętych budżetem – jednostek budżetowych, z uwagi na to, iż podmioty te w aspekcie finansowym realizują wydatki budżetu i uzyskują wpływy będące dochodami budżetu). Natomiast u.f.z.o. posługuje się wyłącznie pojęciem wydatków bieżących, wskazując jednocześnie kategorię podmiotu dla którego określone wydatki (a precyzyjnie: roczne limity wydatkowe) są ustalane. To zaś prowadzi do konstatacji, że dla celów obliczania PKD dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie j.s.t. w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, ale wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Przepisy nie wskazują przy tym sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących w sytuacji, gdy dany limit wydatkowy (zawarty w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej) dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie gminnych przedszkoli. Skoro zatem przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. in primodium oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tejże metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału (np. stosując zasadę proporcji) planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych). Przy czym obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedstawione przez organ dotujący informacje nie pozwalają ocenić, czy zaplanowane w budżecie wydatki na przedszkole publiczne opierają się na weryfikowalnych kryteriach. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji prowadzenia przez j.s.t. zespołu szkolno-przedszkolnego, w których koszty ujmowane są łącznie w stosunku do całego zespołu, a organ wykonawczy gminy sam wskazuje, jaka część tych wydatków przypada na przedszkole. W odniesieniu do przedstawionych przez stronę skarżącą zarzutów odnośnie do zaniżenia w budżecie wydatków zaplanowanych na funkcjonowanie przedszkola publicznego, w tym m.in. zaniżenia przypadających na przedszkole kosztów ogrzewania, wody, energii elektrycznej, wywozu nieczystości, kosztów zatrudnienia nauczycieli, dyrektora, pomocy psychologiczno-pedagogicznej, pracowników administracji, kosztów wyżywienia i dowozu uczniów, a także sporządzonych szczegółowych wyliczeń kwot opartych na kluczu powierzchniowym (proporcji powierzchni zajmowanej przez przedszkole do powierzchni całego zespołu) lub osobowym (proporcji ilości uczniów przedszkola do uczniów całego zespołu), organ dotujący odniósł się bardzo lakonicznie stwierdzając, że dotacja została obliczona prawidłowo, na podstawie zaplanowanych wydatków bieżących przedszkola ujętych w budżecie. Jedynie w odniesieniu do wydatków na pomoc psychologiczno-pedagogiczną organ przedstawił uzasadnienie wskazując, że faktyczny wydatek przedszkola w tym zakresie to koszt zatrudnienia logopedy w wymiarze 5 godzin w tygodniu. Co do pozostałych wydatków organ nie wskazał żadnego uzasadnienia, nie podał metodologii (klucza) podziału wydatków zespołu na wydatki przedszkola i wydatki szkoły, uniemożliwiając weryfikację ich poprawności, wskutek czego obliczenie wysokości podstawowej kwoty dotacji, a następnie kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego jawi się jako dowolne.
Mając więc na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargi i stwierdził bezskuteczność zaskarżonych czynności.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1964 ze zm.) Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na tę kwotę składa się zwrot uiszczonych wpisów od skarg w wysokości [...] zł (2x[...]zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł (2x[...]zł) oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości [...] zł (2x[...]zł).