I SA/Rz 312/23

I SA/Rz 312/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska
Piotr Popek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 43
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 840
art. 81 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art.  85. art. 91 ust. 1 i 3, art. 31
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Tarnobrzeg na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr XIV/726/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia zasad udzielania dotacji oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Miasta Tarnobrzeg (dalej: Miasto/Skarżący) jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie (dalej: Kolegium, RIO/organ nadzoru) z 25 kwietnia 2023 r. nr XIV/726/2023, stwierdzająca w całości nieważność uchwały Rady Miasta Tarnobrzega z 29 marca 2023 r. nr LXXII/768/2023 w sprawie określenia zasad udzielania dotacji współfinansowanych z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków, położonym na obszarze Miasta Tarnobrzega (dalej: Uchwała Rady Miasta), z powodu istotnego naruszenia:
- art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: u.o.z.o.z.) z powodu braku regulacji obejmujących etap "naboru wstępnych zgłoszeń o udzielenie dotacji współfinansowanej z Rządowego Programu odbudowy zabytków",
- art. 43 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez uniemożliwienie złożenia wniosku o udzielenie dotacji przez wszystkie podmioty, uprawnione na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
- § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez dokonywanie oceny złożonych dokumentów w ograniczonym kręgu podmiotów, wyłonionych w wyniku procedury nieuregulowanej w uchwale Rady Miasta Tarnobrzega, co w sposób niezrozumiały dla adresatów wyraża intencje lokalnego prawodawcy.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały RIO oraz akt sprawy administracyjnej wynika, że Rada Miasta Tarnobrzega działając na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) w związku z art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz uchwały Nr 232/2022 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu Odbudowy Zabytków, po uprzednim zgłoszeniu projektu uchwały Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, określiła zasady udzielania dotacji współfinansowanych z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków, położonym na obszarze Miasta Tarnobrzega.
W § 3 w/w uchwały postanowiono, że o dotację mogą ubiegać się podmioty posiadające tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Jednocześnie w § 8 zawężono określony w § 3 krąg podmiotów do tych, na których planowane do zrealizowania zadania inwestycyjne Miasto Tarnobrzeg uzyskało wstępną promesę dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków. Zgodnie z postanowieniami uchwały tylko te podmioty, składają - w trybie określonym w uchwale - wniosek o udzielenie dotacji.
Jak ustalił RIO w dniu 10 stycznia 2023 r. w Biuletynie Informacji Publicznej zostało zamieszczone ogłoszenie Prezydenta Miasta Tarnobrzega o naborze wstępnych zgłoszeń o dofinansowanie z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków. W dniu 30 stycznia 2023 r. w BIP została zamieszczona informacja o wyborze wstępnych zgłoszeń o dofinansowanie z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków. Wynika z niej, że do dofinansowania wybrano wszystkie sześć zgłoszeń. W dniu 15 lutego 2023 r. w BIP zamieszczono ogłoszenie Prezydenta Miasta Tarnobrzega o uzupełniającym naborze wstępnych zgłoszeń o dofinansowanie z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków. W dniu 27 lutego 2023 r. w BIP zamieszczono ogłoszenie Prezydenta Miasta Tarnobrzega o unieważnieniu naboru wstępnych zgłoszeń o udzielenie dotacji z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Jako przyczynę unieważnienia naboru wskazano "zmianę w interpretacji zasad składania wniosków o dofinansowanie z Rządowego Programu Ochrony Zabytków". W dniu 28 lutego 2023 r. w BIP zamieszczono ogłoszenie Prezydenta Miasta Tarnobrzega o naborze wstępnych zgłoszeń o udzielenie dotacji z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. W dniu 16 marca 2023 r. w BIP zamieszczono informację o wyborze wstępnych zgłoszeń o udzielenie dotacji współfinansowanej z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków. Wynika z niej, że do złożenia o dofinansowanie z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków wybrano siedem z dziesięciu zgłoszeń. W ogłoszeniach o naborze określano m.in. zasady składania wstępnych zgłoszeń (w jakich kategoriach mogą być zgłoszone, gdzie, w jakim terminie. W załączniku do ogłoszenia określano wymogi formalne zgłoszenia, zawarte we wzorze wstępnego zgłoszenia), zasady wyboru wstępnych zgłoszeń (kto dokonuje oceny, kryteria oceny ofert, brak możliwości odwołania od wstępnej oceny), warunki podpisania umowy, termin i warunki realizacji zadania, rozstrzygnięcie o naborze. Kryteria oceny ofert określone w ogłoszeniach były następnie powielane w załącznikach do zarządzeń Prezydenta Miasta Tarnobrzega w sprawie powołania komisji do opiniowania wstępnych zgłoszeń. Zarządzenia były każdorazowo podejmowane po ogłoszeniu naboru, tj. odpowiednio: 18 stycznia 2023 r. (dotyczy naboru ogłoszonego 10 stycznia 2023 r.), 20 lutego 2023 r. (dotyczy naboru uzupełniającego ogłoszonego 15 lutego 2023 r.) i 1 marca 2023 r. (dotyczy naboru ogłoszonego 28 lutego 2023 r.).
W uzasadnieniu skarżonej uchwały organ nadzoru nie podzielił argumentacji przedstawicieli Miasta, że etap "naboru wstępnych zgłoszeń o udzielenie dotacji" może odbyć się na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) i jest etapem pozyskania środków o dofinansowanie, gdyż na tym etapie dokonuje się wstępna selekcja zadań do dofinansowania. Według organu w procesie wyboru zadań do dofinasowania to ten właśnie etap wydaje się być istotny, a nawet decydujący o możliwości uzyskania dotacji, skoro zgodnie z postanowieniami ww. uchwały o udzielenie dotacji mogą ubiegać się wyłącznie te podmioty "na których planowane do zrealizowania zadania inwestycyjne Miasta Tarnobrzeg uzyskało wstępną promesę dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków" (§ 8 ust. 1 uchwały). Determinuje to konieczność prawnego uregulowania zasad udzielenia dotacji także w zakresie wstępnego naboru zgłoszeń. W przeciwnym razie potencjalni beneficjenci mogą być zaskakiwani takimi działaniami organu wykonawczego, jak unieważnienie dokonanego już wyboru czy odwołanie wyboru uzupełniającego wyłącznie na podstawie ogłoszenia, bez wskazania konkretnej podstawy prawnej takiego działania organu, według całkowicie swobodnego jego uznania. Oddziałuje to w istotny sposób na sytuację prawną potencjalnych beneficjentów, znajdujących się poza strukturą administracji samorządowej, co zgodnie z zasadą praworządności, wymaga uregulowania prawnego w akcie prawa miejscowego.
Kolegium RIO podało, że realizując normę kompetencyjną wyrażoną w art. 81 u.o.z.o.z. organ stanowiący nie może regulować zasad przyznawania dotacji rozpoczynając od etapu, w którym na podstawie nieuregulowanych aktem prawa powszechnie obowiązującego zasad wybrane są już zadania, na które Miasto uzyskało wstępną promesę dofinansowania (zaakceptowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego). W świetle tak przyjętej konstrukcji prawa miejscowego, to organ wykonawczy będzie decydował o wyborze zadań, na które Miasto złoży wnioski o dofinansowanie i uzyska wstępne promesy, a w konsekwencji będzie w znaczący sposób wpływał na dalsze decyzje Rady, zmierzające do udzielenia dotacji w ograniczonym kręgu uprawnionych. Wstępna promesa - jak wynika z uchwały 232/2022 Rady Ministrów - jest podstawą udzielenia dotacji, a nie - jak uregulowano to w uchwale Rady Miasta Tarnobrzega - podstawą do ubiegania się przez beneficjentów o dotację.
Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w wyniku nieuregulowania etapu naboru wstępnych zgłoszeń o udzielnie dotacji badana uchwała jako akt prawa miejscowego, zawęża krąg podmiotów uprawnionych na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do ubiegania się o dotację. Pozostaje to w sprzeczności z art. 43 u.f.p., zgodnie z którym prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Wyjaśnił, że na podstawie powyższej delegacji ustawowej to organ stanowiący gminy zobowiązany jest do określenia zasad przyznawania dotacji dla wszystkich podmiotów spełniających warunki określone w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie tylko dla podmiotów wybranych wcześniej przez organ wykonawczy w procedurze nieuregulowanej w akcie prawa powszechnie obowiązującego. Potencjalny podmiot uprawniony do ubiegania się o dotację będzie poszukiwał swoich uprawnień w przepisach powszechnie obowiązujących, do których nie zalicza się ogłoszeń Prezydenta Miasta. Uprawnień wynikających z możliwości ubiegania się o dotację nie znajdzie w uchwale Rady Miasta każdy uprawniony podmiot, gdyż jej regulacje ograniczają ich krąg do konkretnych, wcześniej wybranych podmiotów.
Kolegium RIO podkreśliło, że Prezydent Miasta Tarnobrzega w ogłoszeniu o naborze z 28 lutego 2023 r. wprost wskazał, że odnosi się on do wstępnych zgłoszeń o udzielenie dotacji, a nie o pozyskanie środków finansowych przez Miasto. W związku z powyższym ten etap postępowania dotyczy udzielenia dotacji, powinien zatem przebiegać według zasad określonych przez organ stanowiący gminy w akcie prawa miejscowego (art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z.).
Organ nadzoru wskazał, że § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, że przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób, aby była zrozumiała dla przeciętnego adresata. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Nie zgodził się z wyjaśnieniami Prezydenta Miasta, że ocena wstępnych zgłoszeń o dofinansowanie i ocena wniosków o dotację są odrębnymi procedurami służącymi innemu celowi, gdyż każda z tych czynności stanowi etap zmierzający do udzielenia dotacji z budżetu.
Zdaniem organu nieuregulowanie zasad udzielenia dotacji na etapie naboru i oceny "wstępnych zgłoszeń" pozwala Prezydentowi Miasta Tarnobrzega, nieskrępowanemu regulacjami prawnymi w tym zakresie, w istocie na dowolne kształtowanie sytuacji prawnej podmiotów ubiegających się o dotację, tj. nie tylko na określanie (w drodze ogłoszeń) zasad naboru oceny, jak również wymogów formalnych stawianych "wstępnym zgłoszeniom", ale także na unieważnianie już rozstrzygniętych postępowań dotyczących naboru tych zgłoszeń lub odwoływanie ogłoszonych naborów (jak miało to miejsce w przypadku naborów ogłaszanych w 2023 r.). Jest to nie do pogodzenia w konstytucyjną zasadą praworządności, nakazującą organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
Jako istotne naruszenie prawa, Kolegium RIO oceniło zawężenie badana uchwałą kręgu podmiotów, które mogą złożyć wniosek o udzielenie dotacji. Ogranicza ona bowiem dostęp do środków publicznych wyłącznie do podmiotów, które złożyły "wstępne zgłoszenia" w ramach nieuregulowanych prawem reguł postępowania, a powszechny dostęp do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych jest emanacją konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, w tym równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
O istotności naruszenia prawa świadczy także zdaniem organu takie przyjęcie zasad procedowania, które są niezrozumiałe dla adresatów norm prawnych ustanowionych analizowaną uchwałą. Naruszenie to nie jest możliwe do pogodzenia z zasadą określoności przepisów prawa, jako jedną z reguł prawidłowej legislacji, wyprowadzaną z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), obejmującą w szczególności zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa. Nakazuje ona konstruować przepisy prawa w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, których to wymogów uchwała Rady Miasta Tarnobrzega będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia.
W skardze na powyższą uchwałę Miasto Tarnobrzeg wniosło o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
1) art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że uchwała Rady Miasta Tarnobrzega z 29 marca 2023 r. nr LXXII/768/2023 w sprawie określenia zasad udzielania dotacji współfinansowanych z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków, położonym na obszarze Miasta Tarnobrzega, nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, gdyż nie zawiera zapisów regulujących etap naboru wstępnych zgłoszeń o udzielenie dotacji współfinansowanej z RPOZ,
2) art. 43 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że uchwała Rady Miasta Tarnobrzega z 29 marca 2023 r. nr LXXII/768/2023 swoją regulacją uniemożliwia złożenie wniosku o udzielenie dotacji przez wszystkie uprawnione podmioty na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami czym godzi w zasadę powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych,
3) § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędne przyjęcie, że poprzez dokonywanie oceny złożonych dokumentów w ograniczonym kręgu podmiotów, wyłonionych w wyniku procedury nieuregulowanej w uchwale Rady Miasta Tarnobrzega, zapisy uchwały w sposób niezrozumiały dla adresatów wyrażają intencje lokalnego prawodawcy.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozwiązanie polegające na zaniechaniu regulowania etapu pozyskiwania przez Miasto Tarnobrzeg rządowego dofinansowania do dotacji udzielanych z miejskiego budżetu, znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz dorobku doktryny prawa i pozostaje zgodne z przepisami ustrojowymi dotyczącymi jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności art. 31 u.s.g. oraz wypracowaną na przestrzeni lat praktyką ich stosowania.
Skarżący podniósł, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wprowadza definicji legalnej pojęcia "zasad udzielania dotacji", ani też nie wskazuje przykładowych elementów tego pojęcia. Powołując się na dorobek doktryny prawa oraz na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych wskazał, że przez pojęcie "zasad udzielania dotacji" należy rozumieć normy określające, komu mogą być udzielane dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację, aby mógł ją otrzymać, a także wskazujące zadania, na które może być udzielona dotacja. Zasady udzielania dotacji to także postępowanie z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia wniosku. W ocenie skarżącego wszystkie elementy wskazywane przez przedstawicieli nauki prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, zostały w przedmiotowej uchwale zawarte.
Skarżący podał, że uregulowanie procedury wyłonienia zadań do dofinansowania z RPOZ w uchwale Rady Miasta dotyczącej zasad udzielania dotacji z budżetu miasta, stanowiłoby przekroczenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z., która mówi wprost tylko o "zasadach udzielania dotacji". Jego zdaniem rzeczony przepis kompetencyjny statuuje upoważnienie jedynie do ustalenia zasad udzielenia dotacji celowej, a już chociażby nie - trybu czy warunków jej rozliczania, na co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych.
Wskazał, że treść art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z., w przeciwieństwie do art. 221 u.f.p., nie upoważnia do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego trybu udzielania dotacji. W hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z tym, zawarcie w uchwale materii wykraczającej poza wyznaczone ramy, skutkowałoby nieważnością regulacji.
Skarżący podkreślił, że pominięcie w spornej uchwale etapu pozyskiwania przez Miasto Tarnobrzeg środków finansowych z R.P.O.Z. znajduje nadto uzasadnienie w art. 31 u.s.g., który stanowi, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Mimo braku ustawowego określenia "bieżących spraw gminy" w doktrynie prawa jednolicie przyjmuje się, iż są to sprawy należące do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy; "kierowanie zaś bieżącymi sprawami gminy" to podejmowanie spraw powtarzających się, które wymagają operatywnego działania i rozstrzygania, a nie są zastrzeżone na rzecz rady gminy.
Skarżący stwierdził, że wnioskowanie o środki finansowe, czy to krajowe, czy też unijne, należy do kompetencji organu wykonawczego gminy i w żadnym razie nie wymaga upoważnienia ze strony organu stanowiącego, bowiem nie należy to do jego kompetencji. Ze względu na krótkie (z reguły) terminy naborów wniosków o wszelkie dofinansowania, pozyskiwanie tzw. środków zewnętrznych wymaga operatywnego, czyli energicznego, sprawnego, skutecznego działania i rozstrzygania. Oczywistym więc było, że wnioskowanie o dofinansowanie z R.P.O.Z. mieściło się (i mieści) w pojęciu kierowania bieżącymi sprawami miasta.
Wskazał nadto skarżący, że procedura naboru wstępnych zgłoszeń od mieszkańców Tarnobrzega, poprzedzająca późniejsze złożenie wniosków o dofinansowanie, należąca do wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta, została przeprowadzona z zachowaniem zasad jawności i przejrzystości, zarówno na oficjalnej stronie internetowej Miasta Tarnobrzega, jak i na stronie internetowej BIP Miasta Tarnobrzega, zamieszczone zostało ogłoszenie o naborze wstępnych zgłoszeń od mieszkańców. Warunki naboru gwarantowały równość podmiotów mogących ubiegać się o dofinansowanie, a zatem nie mogło być mowy o naruszeniu zasady równości wobec prawa. Wobec braku jakiegokolwiek różnicowania sytuacji podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, procedura naboru wstępnych zgłoszeń odbyła się z poszanowaniem normy wynikającej z art. 43 u.f.p., tj. zasady powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych. Błędne jest formułowanie wniosku jakoby brak uregulowania procedury naboru wstępnych zgłoszeń w akcie prawa miejscowego w sposób automatyczny skutkował ograniczeniami w dostępie do realizacji zadań ze środków publicznych. Zasada ta bowiem nie doznaje uszczerbku, w każdym przypadku, także nieuregulowanym w akcie prawa powszechnie obowiązującego, wtedy gdy środki publiczne na realizację zadań dystrybuowane są wyłącznie w oparciu o jednolite dla wszystkich osób ubiegających się o udzielenie dotacji zasady.
Według skarżącego oczekiwanie Kolegium RIO, aby do kręgu podmiotów uprawnionych do skutecznego ubiegania się o dotację współfinansowaną z R.P.O.Z. dopuścić również podmioty, których zadania inwestycyjne nie uzyskały wstępnej promesy, należy uznać za efekt błędnej wykładni art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z., prowadzącej do przyjęcia jaskrawo absurdalnego rozstrzygnięcia, powodującego brak możliwości jego praktycznego wykonania.
Podkreślił, że jednostka samorządu terytorialnego w zakresie wnioskowania o wszelkiego rodzaju dofinansowania ze środków zewnętrznych, a jednocześnie przy braku - szczególnych regulacji prawnych, zastrzegających kompetencję do podejmowania decyzji ww. sprawach dla organu stanowiącego, uznał, że pozostają one w wyłącznej kompetencji organu wykonawczego.
Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie Kolegium RIO nie dostrzega, że adresatami R.P.O.Z. są jednostki samorządu terytorialnego, które otrzymują środki finansowe na realizację zadań własnych w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, nie zaś - podmioty prywatne. W konsekwencji tego, wnioskodawcami w ramach ww. programu mogą być wyłącznie gminy, powiaty i województwa.
Podsumowując skarżący stwierdził, że w przypadku przedmiotowej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia prawa, ani w zakresie art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z, ani art. 43 u.f.p., czy też § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując zasadność oraz prawidłowość stanowiska podjętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium RIO podkreśliło, że skarżący w zarzutach skargi odnosi się do tez, które nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego, a niektóre wręcz nie były w nim w żaden sposób wyartykułowane. W ocenie organu argumenty podniesione w skardze potwierdzają zasadność ingerencji nadzorczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO z 25 kwietnia 2023 r. nr XIV/726/2023, stwierdzające w całości nieważność uchwały Rady Miasta Tarnobrzega z 29 marca 2023 r. nr LXXII/768/2023 w sprawie określenia zasad udzielania dotacji współfinansowanych z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków, położonym na obszarze Miasta Tarnobrzega Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru narusza prawo.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 87 u.s.g.). Ponadto, jak stanowi art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Z treści przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez organ nadzoru wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny na podstawie innych kryteriów. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Wobec braku ustawowej definicji, w doktrynie i w orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Stwierdzenie nieważności uchwały, może nastąpić więc tylko wtedy, gdy zarządzenie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100).
Wedle wypracowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, w ujęciu funkcjonalnym moc uchwały o charakterze prawa miejscowego zrównana jest z rozporządzeniem wykonawczym. Do podejmowania uchwał przez jednostki samorządu terytorialnego w pełni odnosi się też zakaz przekazywania kompetencji, ustanowiony w art. 92 ust. 2 Konstytucji R.P., zgodnie z którym organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.
Sąd w składzie orzekającym, wskazując na powyższe, wbrew argumentacji skarżącej, stwierdził, że uchwała Rady Miasta Tarnobrzega, której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prawem, przez co nie powinna być tolerowana w demokratycznym państwie prawa.
W świetle art. 81 u.o.z.o.z. dotacja na zadania związane z zabytkiem może być udzielona przez organ stanowiący gminy wyłącznie na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Każdy zatem etap procedury związanej z wyłanianiem zadań do dofinasowania powinien zostać uregulowany w akcie prawa miejscowego, a nie pozostawiony do swobodnego uznania organu wykonawczego. Ani ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też Uchwała nr 232/2022 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 2022 r. nie uprawniają do preselekcji wniosków o udzielenie dofinasowania, traktując całą procedurę jednolicie, której wszczęcie inicjuje wniosek o udzielenie dofinasowania, który może złożyć ustawowo określony krąg podmiotów. Preselekcja dokonywana przez Prezydenta Miasta, na zasadach określonych przez ten organ wykonawczy, a nie ustawowo upoważniony organ stanowiący Gminy, zawiera się zdaniem Sądu w zasadach udzielania dotacji, które z mocy art. 81 u.o.z.o.z mogą być ustalone wyłącznie w uchwale przyjętej przez organ stanowiący Gminy.
Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może dochodzić do sytuacji, że część materii powierzona do uregulowania organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, pozostawiona zostaje do swobodnego uznania organu wykonawczego. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nieakceptowalna jest sytuacja, gdy organ stanowiący prawo wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego, jak też sytuacja, gdy tylko częściowo (nie w pełni) reguluje powierzoną mu materię, co sprzyja wkraczaniu nań przez organ wykonawczy.
Słusznie ocenia organ nadzoru, że konsekwencją braku uregulowania tego etapu wstępnego naboru wniosków o dofinasowanie jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i kształtowanie sytuacji prawnej tych podmiotów w oparciu o regulacje nie mające oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 73. u.o.z.o.z. osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem lub posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie albo będąca właścicielem lub posiadaczem zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru albo prac konserwatorskich lub restauratorskich przy zabytku wpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa. W § 3 uchwały Rady Miasta Tarnobrzega wprawdzie powtórzono powyższy zapis ustawy, jednakowoż w § 8 zawężono określony tam krąg podmiotów uprawnionych do tych, na których planowane do zrealizowania zadania inwestycyjne Miasto Tarnobrzeg uzyskało wstępną promesę dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków. Zgodnie z postanowieniami komentowanej uchwały tylko te podmioty, składają - w trybie określonym w uchwale - wniosek o udzielenie dotacji. Tak więc w procesie wyboru zadań do dofinasowania ten właśnie etap jest decydujący, czy nawet przesądzający, o możliwości uzyskania dotacji, dokonując swoistej preselekcji podmiotów uprawnionych (wniosków) i dlatego winien zostać uregulowany w akcie prawa miejscowego, które jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej gminy.
Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że kompetencji do takiej preselekcji dostarcza treść art. 31 u.s.g., który stanowi, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Nie mieści się zdaniem Sądu w zakresie tego upoważnienia wpływanie na sytuację prawną podmiotów zainteresowanych w uzyskaniu dofinasowania określonego w art. 81 u.o.z.o.z. w ramach danej edycji programu. Warte podkreślenia jest, że skarżący sam w skardze posługuje się zwrotem "procedury naboru wstępnych zgłoszeń od mieszkańców Tarnobrzega, poprzedzającej późniejsze złożenie wniosków o dofinansowanie". Skarżący nie wskazuje przy tym konkretnych norm prawnych w oparciu o które, owa "procedura", stanowiąca bezsprzecznie wstępny etap wyboru zadań jest przeprowadzana. Ogłoszenia zawierające informacje w tym zakresie czy to na oficjalnej stronie internetowej Miasta Tarnobrzega, jak i na stronie internetowej BIP Miasta Tarnobrzega, nie stanowią przepisów prawa. Treść tych informacji oraz podanych w nim zasad zgłaszania wstępnych wniosków mogą być każdorazowo modyfikowane, co nie gwarantuje pewności wobec prawa, a czego dowodzi podejmowanie przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega aktów o unieważnieniu naboru wstępnych zgłoszeń o udzielenie dotacji. Taki sposób działania organu wykonawczego w realiach niniejszej sprawy wykracza poza obszar kompetencji do kierowania bieżącymi sprawami gminy.
Słusznie także zauważył organ nadzoru, że z uchwały nr 232/2022 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu Odbudowy Zabytków, wynika, że wstępna promesa jest podstawą udzielenia dotacji, a nie - jak uregulowano to w uchwale Rady Miasta Tarnobrzega - podstawą do ubiegania się o dofinasowanie przez podmioty zainteresowane.
Rada Miasta Tarnobrzega nie objęła zatem całościowo zasad udzielenia dotacji, powierzone jej do uregulowania w drodze przepisów prawa miejscowego, bowiem pomija zasady etapu wstępnego naboru wniosków o dofinasowanie, który przesądza kto może skutecznie taki wniosek złożyć i komu może zostać przyznane stosowne dofinasowanie. Tym samym ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o omawianą pomoc publiczną określony w ustawie, zawierającej upoważnienie do uchwalenia prawa miejscowego, do czego treścią w/w delegacji ustawowej nie została upoważniona i co jest sprzeczne z art. 43 u.f.p.. To przecież na tym etapie wybrane są zadania, którym może zostać przyznane dofinasowanie. Brak uregulowania zasad dotyczących tego etapu udzielania dotacji świadczy o braku transparentności regulacji organu stanowiącego Miasta Tarnobrzega i pozostawienie zbytniej swobody organowi wykonawczemu, który wkracza w wyłączne kompetencje organu stanowiącego.
Podjęcia aktu prawa miejscowego, wymaga, aby był sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. (por. wyrok WSA z dnia 24 stycznia 2012 r. II SA/Wr 786/11).
W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości Sądu, że organ nadzoru trafnie zdiagnozował naruszenia prawa analizowaną uchwałą Rady Miasta Tarnobrzega i prawidłowo zastosował wobec tej uchwały przysługujące mu środki prawne będące treścią zaskarżonego aktu nadzorczego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga okazała się być pozbawiona podstaw prawnych, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.