I SA/Rz 246/25

I SA/Rz 246/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-08-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /sprawozdawca/
Jarosław Szaro /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1774/25 - Postanowienie NSA z 2026-01-27
I GZ 509/25 - Postanowienie NSA z 2026-01-27
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1741
z art. 50 ust. 1-3, art. 66 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 31 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2025 r. spraw ze skarg M. W. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 7 kwietnia 2025 r. - nr 9009-2025-000295 w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na 2023 rok - nr 9009-2025-000296 w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2023 rok oddala skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg M.W. (dalej: skarżący, wnioskodawca) są decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 7 kwietnia 2025 r., nr:
1. 9009-2025-000295, w której utrzymał decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 13 lutego 2025 r., nr 0183-2025-007492 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW),
2. 9009-2025-000296 w której utrzymał decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 13 lutego 2025 r., nr 0183-2025-007491 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 22 czerwca 2023 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wpłynęły wnioski skarżącego o przyznanie min. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2023 r. oraz o przyznanie płatności bezpośrednich w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na 2023 r.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r., poz. 1741 ze zm.), minister właściwy do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z ministrem finansów może, w drodze rozporządzenia, zdecydować o wypłacie zaliczek z tytułu m. in. płatności ONW oraz płatności bezpośrednich. Określa on wówczas wysokość procentową zaliczek oraz termin ich wypłaty, uwzględniając przepisy ustawy budżetowej. Zgodnie z art. 50 ust. 3 ww. ustawy zaliczki wypłacane są z urzędu, bez konieczności wydawania decyzji o przyznaniu płatności, przy czym ostateczna wysokość płatności ustalana jest w decyzji przyznającej pomoc. Wykonując tę delegację ustawową, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozporządzeniu z dnia 13 października 2023 r. określił zasady wypłaty zaliczek za 2023 r. I tak:
- w przypadku płatności ONW - zaliczka wynosi 85% stawki pomocy, obliczonej od powierzchni spełniającej warunki przyznania (ustalonej w kontroli administracyjnej),
- w przypadku płatności bezpośrednich i innych rodzajów pomocy - zaliczka wynosi 70% stawki, obliczonej w zależności od rodzaju pomocy odpowiednio od powierzchni, liczby zwierząt lub masy surowca tytoniowego stanowiącej indywidualną ilość referencyjną.
Zgodnie z powyższym w dniu 8 listopada 2023 r. skarżącemu zostały wypłacone, poprzez kompensatę należności figurujących w Księdze Dłużników ARiMR względem beneficjenta:
1. zaliczka na poczet płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), o które wnioskował we wniosku w wysokości [...] zł ONW typ z ograniczeniami naturalnymi strefa II - 2023.
2. zaliczka na poczet płatności bezpośrednich:
- z tytułu podstawowego wsparcia dochodu w wysokości [...] zł na 2023 r.;
- z tytułu płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł na 2023 r.
Po rozpatrzeniu wniosków decyzjami nr 0183-2024-004113 oraz nr 0183-2024-006311 z dnia 23 kwietnia 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił wnioskodawcy odpowiednio: płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz płatności bezpośrednich. Obie decyzje zostały utrzymane w mocy decyzjami Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie nr 9009-2024-000376 i nr 9009-2024-000375 z dnia 12 lipca 2024 r.
Od powyższych decyzji strona wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Rz 463/24, je oddalił. Strona wniosła następnie skargę kasacyjną, wobec czego postępowanie sądowe pozostaje w toku. Niemniej jednak decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 12 lipca 2024 r. mają charakter ostateczny w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.
W związku z tym powstała różnica między wypłaconymi wnioskodawcy zaliczkami a sumą płatności przyznanych decyzjami odmownymi Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie. Różnica ta stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi:
- [...] zł z tytułu płatności ONW,
- [...] zł z tytułu płatności bezpośrednich.
Mając na uwadze powyższe, decyzjami nr 0183-2025-007492 oraz nr 0183-2025-007491 z dnia 13 lutego 2025 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2023 w wysokości [...] zł w tym: - [...] zł ONW typ z ograniczeniami naturalnymi strefa II - 2023 oraz kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2023 w wysokości [...] zł, w tym [...] zł z tytułu podstawowego wsparcia dochodów, [...] zł z tytułu płatności redystrybucyjnej.
W dniu 28 lutego 2025 roku do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęły, odwołania w których skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji
Strona w odwołaniach zarzuciła organowi naruszenie art. 29 ust. 1, 2, 7 i 8 oraz art. 10a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak również art. 104, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a., wskazując na błędne ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności (zarówno w zakresie płatności ONW zaliczki w wysokości 85% stawki pomocy, jak i płatności bezpośrednich zaliczki w wysokości 70% stawki pomocy).
W szczególności strona podnosiła, że:
- w decyzjach brak jest wskazania, w oparciu o jakie kwoty i dokumenty ustalono wysokość należnych płatności, a następnie zaliczek,
- nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny sposobu wypłaty zaliczki w dniu 8 listopada 2023 r., w tym na jaki rachunek bankowy przekazano środki,
- brak jest jednoznaczności co do liczby i wysokości wypłaconych zaliczek (raz wskazuje się na jedną wypłatę, innym razem na "płatności zaliczkowe"),
- w aktach brak dokumentów potwierdzających wypłatę zaliczki oraz ustalenie sumy należnych płatności,
- w decyzjach brak wyjaśnienia mechanizmu kompensaty - kto, kiedy i na jakiej podstawie jej dokonał, a także brak wskazania, czy oświadczenie o kompensacie zostało skutecznie doręczone stronie,
- brak w aktach dokumentów, które miałyby potwierdzać przeprowadzenie kompensaty, w tym "Księgi Dłużników ARiMR", na którą powołuje się organ,
- organ powołuje się na wcześniejsze decyzje odmowne Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 kwietnia 2024 r., jednak nie załączono ich do akt sprawy.
Organ II instancji opisanymi na wstępie decyzjami z 7 kwietnia 2025 r., utrzymał w mocy decyzje Kierownika, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne w nich zawarte. Dyrektor podniósł, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa było ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło do nienależnego pobrania środków publicznych w ramach płatności zaliczkowych.
Organ wskazał, że w dniu 8 listopada 2023 r. na podstawie złożonego wniosku wypłacono skarżącemu płatności zaliczkowe w łącznej kwocie [...] zł, w tym:
- [...] zł tytułem zaliczki na poczet płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW),
- [...] zł tytułem zaliczki na poczet płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego na rok 2023.
Następnie, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzje odmowne z dnia 23 kwietnia 2024 r.: nr 0183-2024-004113 w zakresie płatności ONW oraz nr 0183-2024-006311 w zakresie płatności bezpośrednich. Obie decyzje zostały utrzymane w mocy decyzjami Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2024 r.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ww. ustawy, w sytuacji gdy rolnik otrzymał zaliczkę, a następnie decyzją odmówiono mu przyznania płatności, powstają przesłanki do ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych środków. Przepis ten nie uzależnia obowiązku zwrotu od przyczyny, z powodu której nastąpiła wypłata, lecz od samego faktu braku przyznania płatności w decyzji. W konsekwencji zdaniem organu środki przekazane skarżącemu w ramach zaliczek w dniu 8 listopada 2023 r. w łącznej wysokości [...] zł należy uznać za nienależnie pobrane.
Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 oraz art. 30 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2022/128, które nakładają na państwa członkowskie obowiązek wdrożenia skutecznych mechanizmów ochrony interesów finansowych Unii, w tym kontroli prawidłowości operacji finansowanych z funduszy WPR, zapobiegania nadużyciom finansowym, nakładania sankcji, jak również odzyskiwania nienależnie wypłaconych płatności wraz z odsetkami. W ramach tego obowiązku agencja płatnicza (ARiMR) wdrożyła system rejestracji długów w Księdze Dłużników, kompensaty wzajemnych należności oraz wszczęcia postępowań administracyjnych zmierzających do odzyskania nienależnie pobranych kwot.
W świetle zaś art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, okres przedawnienia obowiązku zwrotu wynosi 4 lata od daty stwierdzenia nieprawidłowości. W niniejszej sprawie nieprawidłowość została stwierdzona 26 marca 2024 r. podczas kontroli administracyjnej wniosku o płatności za rok 2023. Tym samym przedawnienie upływałoby 26 marca 2028 r. Jednakże w związku ze skutecznym doręczeniem stronie 3 lutego 2025 r. zawiadomień o wszczęciu postępowań administracyjnych, bieg przedawnienia został przerwany i rozpoczął się na nowo.
W konsekwencji organ II instancji podtrzymał decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], wskazując, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie uległ przedawnieniu, a beneficjent jest zobowiązany do ich zwrotu wraz z należnymi odsetkami, zgodnie z przepisami prawa unijnego i krajowego.
Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe decyzje zawierają wszystkie wymagane prawem składniki w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie Organ wskazał przesłanki naruszenia prawa przez skarżącego oraz czym kierował się przy jej wydaniu. Wypłata zaliczki na rachunek strony a w przedmiotowej sprawie jej kompensata wynika z obowiązujących przepisów. Przepisy prawa unijnego nakładają na ARiMR prowadzenie Księgi Dłużników ARiMR. Na beneficjencie ciąży obowiązek, by zadeklarowane przezeń we wniosku działki kwalifikowały się do płatności i jego działania były zgodne z założeniami i zasadami programów wsparcia.
Organ odniósł się do rozbieżności terminologicznych między pojęciem "zaliczka" a "płatności zaliczkowe" i wyjaśnił, że chodzi o jedną zaliczkę na poczet płatności bezpośrednich za 2023 r. w wysokości [...] zł oraz odpowiednio jedną zaliczkę z tytułu ONW w wysokości [...] zł, co odpowiada ustalonej kwocie do zwrotu.
Z kolei odnośnie zarzutu braku w aktach decyzji nr 0183-2024-006311 oraz nr 0183-2024-004113 z dnia 23 kwietnia 2024 r. organ wskazał, że decyzje te znajdują się w aktach sprawy i zostały skutecznie doręczone stronie 30 kwietnia 2024 r. przez co zarzut należy uznać za bezzasadny.
Końcowo organ II instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności prowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ma na celu ustalenie, czy wypłacone środki pochodzące z funduszy unijnych lub krajowych zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości i czy istnieje obowiązek ich zwrotu. W sytuacji, gdy istnieje ostateczna decyzja odmawiająca przyznania płatności, organ nie dokonuje ponownej oceny przesłanek ich przyznania, lecz bada jedynie zasadność żądania zwrotu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. I SA/Ke 208/21). Skoro beneficjent spełnił warunki do wypłaty zaliczki, a następnie wydano decyzję odmowną, to zaistniały przesłanki do prowadzenia postępowania o zwrot kwot nienależnie pobranych. Obowiązek zwrotu dotyczy wszystkich rodzajowo określonych środków publicznych, w tym zaliczek, niezależnie od przyczyny ich nienależnej wypłaty, co jednoznacznie wynika z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ARiMR.
W skargach do tut. Sądu skarżący wskazuje na naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego:
a) art. 31 ust. 1 ustawy o ARiMR - w obu decyzjach kwestionowane jest niewłaściwe zastosowanie przepisu, skutkujące dokonaniem potrącenia przez pismo Prezesa Agencji z dnia 30 listopada 2023 r. w odniesieniu do zaliczek wypłaconych z urzędu w wysokości [...] zł oraz [...] zł. W obu przypadkach zaliczki nie stanowią "należności ustalanej w drodze decyzji administracyjnej z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Potrącenia dokonano przed wydaniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (odpowiednio nr 0183-2025-007492 i nr 0183-2025-007491).
b) art. 31 ust. 3 ustawy w zw. z art. 498 i 499 k. c. - w obu przypadkach organ przyjął, że pismo Prezesa z dnia 30 listopada 2023 r., informujące o "realizacji sankcji", stanowi skuteczne oświadczenie o potrąceniu. Skarżący podkreśla, że samo sformułowanie "Agencja dokonuje realizacji sankcji" oraz zatytułowanie pisma "oświadczenie o potrąceniu" nie spełnia wymogu wyraźnego oświadczenia woli. Organ II instancji również przyznał, że dokument tylko informuje o planowanym potrąceniu, a nie stanowi skutecznego oświadczenia o potrąceniu.
c) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 11 ustawy o Planie Strategicznym - w obu przypadkach naruszenie zasady praworządności polega na dokonaniu potrącenia w odniesieniu do zaliczek, które nie są należnościami w rozumieniu art. 31 ust. 1 ustawy o ARiMR, a także przed wydaniem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności.
2. Naruszenie przepisów postępowania (art. 138 § 1 k.p.a.):
W obu decyzjach organ II instancji nie odniósł się w pełni do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu z dnia 28 lutego 2025 r., w tym:
- brak wskazania w decyzji Organu I instancji roli "Księgi Dłużników ARiMR" w mechanizmie kompensaty;
- brak uzasadnienia, dlaczego skarżący znalazł się w "Księdze Dłużników ARiMR";
- brak odniesienia do dokumentów w aktach sprawy (w tym "Księgi Dłużników ARiMR" oraz decyzji nr 0183-2024-004113 i 0183-2024-06311 z dnia 23 kwietnia 2024 r.) stanowiących podstawę decyzji;
- brak wskazania w decyzji ustalonej sumy płatności, co uniemożliwia ustalenie, na jakiej podstawie przyznano zaliczkę w określonej wysokości.
Wywodząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz decyzji, które je poprzedzały, a także o stwierdzenie, że wskazane decyzje nie podlegają wykonaniu.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wymienione sprawy tj.: I SA/Rz 246/25 i I SA/Rz 247/25 Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Rz 246/25, ponieważ pozostawały one ze sobą w związku, o którym mowa w art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższych granicach Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja nie została wydana w ramach postępowania dotyczącego przyznania płatności, lecz w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Są to dwa odrębne postępowania. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest zbadanie, czy pobrana przez rolnika dana kwota płatności stanowi kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, czy istnieje obowiązek ich zwrotu, a także czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w wyroku z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt: I SA/Ke 208/21: "W postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organy administracji nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach natury faktycznej i prawnej". Kwestia odmowy przyznania płatności na rok 2023 w postaci płatności w ramach wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW została rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami z 23 kwietnia 2024 r. Stanowisko organów w tej kwestii znalazło też aprobatę w rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2024r. sygn. I SA/Rz 463/24 oddalił skargi na powyższe decyzje ostateczne. Wprawdzie skarżący zaskarżył ten wyrok skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i sprawa nie została dotąd rozstrzygnięta, jednak decyzje ostateczne ma przymiot wykonalności i nie ma przeszkód prawnych do tego, by prowadzić postępowanie i wydać decyzje w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie przyznania płatności i w jego trakcie kwestie związane z przesłankami przyznania czy odmowy przyznania płatności nie podlegają już badaniu, wobec czego również zarzuty strony związane z tą materią należy uznać za bezprzedmiotowe. Niemniej decyzje te są kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ponieważ kontrolowane przez Sąd decyzje o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności są bezpośrednim następstwem ostatecznej odmowy przyznania ww. płatności. Odmowa przyznania płatności prowadzi bowiem do konieczności uznania, że nienależne są również zaliczki wypłacone na poczet tej płatności. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy skarżący był zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych z tego tytułu środków, czy dokonane płatności stanowiły "płatności nienależne" w rozumieniu przepisów ustawy o Agencji i czy nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu.
Podstawą prawną decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności był przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c), a właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej z tych środków publicznych przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r., poz. 1741 ze zm.) minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, może w drodze rozporządzenia podjąć decyzję o wypłacie zaliczek z tytułu pomocy, określając zarówno procentową wysokość tych zaliczek, jak i termin ich rozpoczęcia. Przepisy te umożliwiają organowi zapewnienie beneficjentom szybkiego dostępu do środków, co jest szczególnie istotne dla utrzymania płynności finansowej w realizacji działań objętych pomocą. Ustawa wyraźnie przewiduje możliwość określenia szczegółowych warunków i trybu wypłaty zaliczek, a także wskazania rodzajów pomocy, w ramach których zaliczki mogą być wypłacane, z jednoczesnym uwzględnieniem mechanizmów zabezpieczających przed nieuzasadnionymi wypłatami. W przypadku podjęcia decyzji o wypłacie zaliczek, ich wypłata następuje z urzędu, co oznacza, że organ ma ustawowy obowiązek realizacji takiej wypłaty bez konieczności dodatkowych działań ze strony wnioskodawcy.
W świetle powyższego należy przyznać że, organ działając w ramach przepisów art. 50 ustawy, dysponował ustawową podstawą do wypłaty zaliczek. Decyzja o ich przyznaniu mieściła się zatem w zakresie jego kompetencji, a działanie to było zgodne z celem ustawy, jakim jest wsparcie beneficjentów poprzez zapewnienie terminowego dostępu do środków finansowych.
Przepisy powołanej wyżej ustawy o Agencji nie definiują pojęcia "płatności nienależne", dlatego jego znaczenie wywodzić trzeba z ustalenia warunków i podstaw do przyznania "płatności należnej". W takich okolicznościach płatnością nienależną jest taka płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Płatności nienależne to również te należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika (producenta rolnego), także wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli sytuacje, w których stwierdzono nawet po przyznaniu płatności jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika, które wpłynęły na ocenę realizacji programu wieloletniego. Zatem sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną wypłacone (np. w formie płatności zaliczkowych) zaś po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego okaże się, że wnioskodawca nie jest do takich płatności uprawniony.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, nie ulega wątpliwości, że zarówno zaliczka z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jak i zaliczka z tytułu płatności ONW zostały wypłacone skarżącemu w dniu 8 listopada 2023 r. o czym świadczą zalegające w aktach sprawy wydruki z systemu IACSplus. Środki te w postaci zaliczek w kwotach:
- [...] zł z tytułu płatności ONW,
- [...] zł z tytułu płatności bezpośrednich,
nie były należne, ponieważ decyzjami Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie nr 9009-2024-000376 i nr 9009-2024-000375 z dnia 12 lipca 2024 r. odmówiono skarżącemu przyznania w/w dotacji na rok 2023. Decyzje te uzyskały walor ostateczności w administracyjnym toku instancji. W każdym przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych lub nadmiernych płatności rodzajowo określonych środków publicznych, w tym również z tytułu zaliczek na poczet płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej należy dochodzić zwrotu tych płatności, co jest zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji. Ww. przepis nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199), należności wynikające z nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jak również inne zobowiązania dłużnika wobec ARiMR, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności przysługującej dłużnikowi z tytułu realizowanych przez Agencję płatności. W sprawie bezsporne jest, że skarżący posiada zaległości wobec ARiMR, wynikające z wcześniejszych decyzji administracyjnych, w tym nałożonych sankcji. W konsekwencji organ, działając na podstawie wskazanej ustawy, dokonał kompensaty zaliczki przyznanej na poczet płatności bezpośrednich za 2023 r. z istniejącymi należnościami skarżącego wobec Agencji. Oświadczenie o potrąceniu zostało doręczone skarżącemu w formie pisemnej i wywołuje skutek od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe. Organ nie miał w tym zakresie dowolności - dokonanie potrącenia stanowiło jego ustawowy obowiązek. Zaniechanie tej czynności prowadziłoby do naruszenia zasady gospodarowania środkami publicznymi, określonej w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą środki te muszą być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów. Dodatkowo należy wskazać, że brak potrącenia prowadziłby do nieuzasadnionego uprzywilejowania skarżącego względem innych beneficjentów, którzy wywiązali się z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków. Tymczasem obowiązkiem Agencji jest zapewnienie równego traktowania wszystkich uczestników systemu wsparcia oraz skuteczne zabezpieczenie interesów budżetu państwa i Unii Europejskiej. Potrącenie dokonane przez organ znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 9 kwietnia 2016 r., I SA/Rz 163/19), które jednoznacznie wskazują, że potrącenie jest preferowaną i zgodną z prawem formą realizacji zobowiązań beneficjenta, w sytuacji gdy zwrot środków nie następuje w drodze bezpośredniej wpłaty. Mając na uwadze powyższe, zarzut skarżącego należy uznać za bezzasadny. Potrącenie dokonane przez organ było nie tylko zgodne z prawem, ale również konieczne w świetle obowiązujących regulacji i zasad gospodarowania środkami publicznymi. Skutkowało ono zmniejszeniem zadłużenia skarżącego wobec ARiMR i zapobiegło nienależnemu wydatkowaniu środków publicznych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o Planie Strategicznym dla WPR 2023-2027, wskazać należy, że Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie nie podziela stanowiska skarżącego. Zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 i 7 K.p.a.) nakłada na organy administracji obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to nie tylko oparcie się na przepisach prawa materialnego i procesowego, ale także uwzględnienie orzeczeń pozostających w obrocie prawnym. Jak podkreślił SN (II NSNc 364/23), zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP może dotyczyć jedynie formalnych podstaw działania organu, a nie merytorycznej treści wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ działał w granicach przyznanych mu kompetencji, stosując przepisy ustawy o Planie Strategicznym oraz k.p.a. Zgodnie z art. 5 tej ustawy do postępowań indywidualnych stosuje się przepisy k.p.a., o ile ustawa nie stanowi inaczej. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy doszło do nienależnej lub nadmiernej wypłaty środków, a także czy istnieje obowiązek ich zwrotu. Skoro organ dysponował decyzją ostateczną w sprawie przyznania płatności bezpośrednich za 2023 r., nie było podstaw do ponownego badania przesłanek przyznania tej pomocy. Obowiązkiem organu było natomiast wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ARiMR, niezależnie od przyczyn ich nienależnej wypłaty (w tym zaliczek). W świetle powyższego, zarzut naruszenia zasady praworządności należy uznać za niezasadny.
Skład orzekający w sprawie nie dopatrzył się naruszeń proceduralnych w działaniu organów obu instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie konieczne elementy określone przepisem art. 107 § 3 k.p.a. a z jego treści wynikają przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie. W sposób wyczerpujący wyjaśniono podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiały, a także motywy jakie leżały u podstaw nieuwzględnienia argumentów skarżącego. Materiał dowodowy został zebrany prawidłowo i w ocenie Sądu daje podstawę do podjęcia rozstrzygnięć. Podkreślenia wymaga, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza jednak, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić skargę.