I SA/Rz 242/22

I SA/Rz 242/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /sprawozdawca/
Jarosław Szaro /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1626/22 - Wyrok NSA z 2025-10-08
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
art. 206 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Protokolant Specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Zarządu Województwa [...[ z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oddala skargę.
Uzasadnienie
P.z/s w M. (dalej określana jako "beneficjent", "strona skarżąca", "fundacja") poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego (dalej określanego także jako "Instytucja Zarządzająca") z dnia 1 lutego 2022 r. nr RP-VIII.1511.4.2021.MWK. Utrzymano nią w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy [...] z dnia 10 listopada 2021 r. nr BF.534.2.2.2021. RPI, którą zobowiązano fundację do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, w kwocie 28.581,46 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków, tj. 28 lutego 2020 r. do dnia zapłaty.
Z ustaleń organu I instancji wynikało, że dnia 29 grudnia 2017 r. Fundacja zawarła z Instytucją Pośredniczącą (Wojewódzkim Urzędem Pracy [...]) umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Pierwotnie projekt miał być realizowany w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2020 r., ale na skutek zmian umowy termin ten ostatecznie przedłużono do dnia 31 grudnia 2020 r. Projekt realizowano w ramach działania 8.3 RPO WP - Zwiększenie dostępu do usług społecznych i zdrowotnych. Celem głównym projektu było zwiększenie dostępności do usług społecznych, w szczególności usług środowiskowych, opiekuńczych, teleopieki i poprawa codziennego funkcjonowania 70 osób starszych/niesamodzielnych zamieszkujących na terenie gmin C., B., W., poprzez utworzenie Dziennego Domu Pomocy w S. Cel ten miał zostać zrealizowany poprzez zwiększenie rodzaju i ilości usług opiekuńczych i środowisk nimi objętych (w tym: 25 nowopowstałych miejsc w domu dziennego pobytu; realizację usług opiekuńczych dla 25 osób; realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla 20 osób; wprowadzenie usługi teleopieki dla 45 osób). Na realizację projektu przeznaczono 4.369.152,25 zł, które wypłacono w 3 transzach. W związku z wynikłą pandemią Covid-19 (Sars-Cov-2) i koniecznością zamknięcia w marcu 2020 r. dziennych domów pomocy, Instytucja Pośrednicząca w piśmie z dnia 30 marca 2020 r. wyraziła zgodę na modyfikację sposobu realizacji umowy i dowożenie podopiecznym gotowych posiłków do miejsca ich zamieszkania, tj. osobom samotnie gospodarującym oraz samotnie mieszkającym w liczbie 51, a wydatki na te cele (nabycie posiłków i dowóz) uznać za kwalifikowane w ramach realizacji projektu, jako spowodowane działaniem siły wyżej. Koszty takie były rozliczane począwszy od kwietnia 2020 r. We wniosku z dnia 14 października 2020 r. o płatność za okres od 1 lipca do 30 września 2020 r. beneficjent przedstawił do rozliczenia koszty cateringu z dowozem do 51 osób za ten okres, w tym sierpień 2020 r., kiedy placówka ponownie rozpoczęła pełną działalność, ale Instytucja Pośrednicząca uznała, że nie może on zostać zatwierdzony w całości. Od czasu, kiedy usługi w ramach projektu zostały ponownie uruchomione, beneficjent nie mógł już finansować wyżywienia i jego dowozu dla osób korzystających z dziennej placówki oraz z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Zgoda Instytucji Pośredniczącej na dostarczenie wyżywienia do miejsca zamieszkania uczestników projektu samotnie gospodarujących oraz samotnie mieszkających została bowiem wydana w związku z zamknięciem placówki w marcu 2020 r. i była to forma dodatkowej usługi dla uczestników, poza zapisami projektowymi, wydana w związku z nadzwyczajną sytuacją epidemiczną w kraju. Dotyczyła okresu, w którym obowiązywały surowe restrykcje i obostrzenia, została wydana w związku z zamknięciem placówek świadczących usługi społeczne, a po tym czasie powinien nastąpić powrót do realizacji projektu zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie. W ramach projektu miały być prowadzone w dziennym domu pomocy zajęcia 5 dni w tygodniu dla 25 osób starszych. W ramach zajęć uczestnicy mieli otrzymywać 2 posiłki (śniadanie i obiad). Wsparciem w postaci usług opiekuńczych miano objąć 25 osób, wsparciem w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych 20 osób. Realizacja usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych miała odbywać się w miejscu zamieszkania uczestników i w ich najbliższym otoczeniu. Wydatki na wyżywienie były w projekcie przewidziane tylko dla uczestników usług w dziennym domu pomocy, a wydatki na transport dotyczyły dowożenia uczestników na zajęcia. Beneficjent nie założył w budżecie projektu wydatków na wyżywienie uczestników objętych usługami opiekuńczymi i specjalistycznymi usługami opiekuńczymi w miejscu zamieszkania, co było spójne z treścią zapisów konkursowych oraz zapisów Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020. Zakres usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania obejmował m.in. obowiązek opiekuna w zakresie dostarczania produktów żywnościowych, przygotowania lub dostarczania posiłków, pomoc w spożywaniu posiłków lub karmieniu, dokonywanie niezbędnych zakupów. Wprawdzie zgoda Instytucji Pośredniczącej udzielona 30 marca 2020 r. nie zawierała ograniczenia czasowego, ale beneficjent powinien zdawać sobie sprawę, że określenie takiego terminu nie było możliwe i okresu tego nie był w stanie określić także beneficjent. Brak było jednak podstaw do finansowania wydatków na realizację wsparcia w formie wyżywienia i jego dowozu do miejsca zamieszkania osób samotnie gospodarujących i samotnie mieszkających od momentu wznowienia świadczenia usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych (funkcjonowania placówki) w pełnym zakresie. Powyższe stanowiło "zdublowanie" usługi i powielenie czynności wynikających z obowiązków opiekunów, którzy mieli m.in. przygotować posiłek bądź go dostarczyć. Niegospodarne byłoby dalsze finansowanie wyżywienia i jego dowozu do uczestników objętych usługą opiekuńczą w pełnym zakresie godzin, tak jak odbywało się to w okresie, kiedy usługi opiekuńcze były świadczone w minimalnym, bądź ograniczonym zakresie. Dlatego wydatek na wyżywienie za sierpień 2020 r. na kwotę 35.805 zł został pomniejszony o kwotę niekwalifikowalną w wysokości 19.775 zł, a koszty dowozu w wysokości 7.289,60 zł zostały pomniejszone o kwotę niekwalifikowalną wynoszącą 5.078,45 zł. Ponieważ beneficjent, pomimo wezwania, nie zwrócił łącznie kwoty 28.581,46 zł wszczęto postępowanie i wydano decyzję. Wskazane środki nie zostały poniesione w sposób racjonalny i efektywny, nie były też niezbędne do realizacji celu projektu. Wydatkowano je z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy o finansach publicznych, za które uznaje się także postanowienia umowy o dofinansowanie.
W odwołaniu Fundacja podniosła, że błędnie stwierdzono naruszenie zapisów umowy, ponieważ każde odstępstwo od jej treści i zmiany w projekcie były zgłaszane instytucji i realizowane były do uzyskania akceptacji oraz zgodnie z doręczonymi rekomendacjami. Podejmowane działania były zgodne z umową o dofinansowanie i doręczonymi wytycznymi Wojewódzkiego Urzędu Pracy, Ministerstwa Zdrowia oraz Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Dlatego wydatki przeznaczone na wyżywienie i catering należało uznać za zasadne.
Opisaną na wstępie decyzją Instytucja Zarządzająca utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną wyrażoną przez Instytucje Pośredniczącą.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnego organ odwoławczy podał, że przyznane dofinansowanie stanowią środki publiczne, którym towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane. Decyzja w sprawie zwrotu środków nie jest podejmowana w granicach uznania administracyjnego, lecz ma charakter związany. Instytucja Zarządzająca jest bezwzględnie zobowiązana do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i odzyskania kwot nieprawidłowo wykorzystanych. Ogólne Warunki Realizacji Projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, które stanowiły załącznik nr 1 do umowy, w § 1 pkt 36 określały definicję "wydatków kwalifikowanych". W § 7 pkt 1 umowy beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności do ponoszenia wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu. Z kolei Wytyczne z dnia 22 sierpnia 2019 r. stanowiły, że wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: jest niezbędny do realizacji celów projektu, został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Uznając stanowisko organu I instancji za prawidłowe organ odwoławczy podtrzymał stanowisko, że zakwestionowane wydatki nie zostały poniesione w sposób racjonalny i efektywny oraz nie były niezbędne do realizacji celu projektu. Wydatki na wyżywienie uczestników były przewidziane tylko w ramach realizacji zadania nr 2 pn. Funkcjonowanie Dziennego Domu Pomocy dla osób starszych/niesamodzielnych, a wydatki na transport dotyczyć miały tylko dowożenia uczestników na zajęcia do i z placówki. Beneficjent nie założył w budżecie projektu wydatków na wyżywienie uczestników objętych usługami opiekuńczymi i specjalistycznymi usługami opiekuńczymi, wykonywanych w miejscu zamieszkania. Na okres ograniczenia realizacji projektu z uwagi na wystąpienie pandemii i zamknięcia placówki, w celu złagodzenia skutków epidemii dla podopiecznych, beneficjent działał w ramach zadań zastępczych, które za zgodą Instytucji Pośredniczącej mógł rozliczyć jako koszty kwalifikowalne. Na okres zamknięcia ośrodka z powodu epidemii zdecydowano się zapewnić wyżywienie i jego dowóz do 51 uczestników projektu samotnie gospodarujących i/lub samotnie mieszkających. Uruchomienie placówki w pełnym zakresie miało miejsce 3 sierpnia 2020 r. i od tego czasu rozpoczęto ponowne świadczenie usług opiekuńczych dla 25 uczestników i specjalistycznych usług opiekuńczych dla 20 uczestników w miejscu zamieszkania uczestników, o czym świadczy treść wniosku o płatność za okres od 1 lipca do 30 września 2020 r. Kolejny wniosek, pomimo powrotu co normalnej działalności, przedstawiał do rozliczenia kwoty z tytułu cateringu i dostarczenia posiłków. Sfinansowanie wyżywienia i jego dowozu dla osób korzystających z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, począwszy od sierpnia 2020 r. nie było jednak możliwe w ramach Projektu. Zgoda na dostarczenie wyżywienia do miejsca zamieszkania stanowiła dodatkową usługę dla uczestników projektu, wydaną w związku z nadzwyczajną sytuacją epidemiczną poza zapisami projektowymi. Wydano ją w związku z zamknięciem placówek świadczących usługi społeczne oraz ograniczeniami w realizacji usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Odstępstwa wydane zostały na okres tego wymagający. Stanowiły formę usługi dodatkowej, poza zapisami projektowymi, mającymi łagodzić skutki epidemii dla podopiecznych placówek. Powrót do realizacji projektu w pełnym zakresie był równoznaczny z zaprzestaniem wykonywania zadań zastępczych. Fundacja powinna zatem po powrocie do świadczenia wszystkich usług opiekuńczych zaprzestać dowozu cateringu dla osób samotnie gospodarujących i samotnie mieszkających, objętych usługami opiekuńczymi i specjalistycznymi usługami opiekuńczymi. W momencie powrotu do pełnej działalności ośrodka zostały uruchomione ponownie wszystkie usługi i zadania wynikające z wniosku o dofinansowanie, w tym również zadanie dotyczące usług opiekuńczych, w ramach których mieściły się również czynności związane z dostarczaniem produktów żywnościowych podopiecznym. Były to zadania, które dublowały świadczone już przez opiekunów usługi w ramach realizacji usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania uczestnika, za które otrzymali oni wynagrodzenie. Od początku sierpnia 2020 r. były to zadania wykonywane podwójnie. Środki były zatem wydatkowane nieracjonalnie i nieefektywnie. Beneficjent wypłacił bowiem całość wynagrodzenia dla opiekunów, których zakres usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej obejmował m. in. dostarczenie, bądź przygotowanie posiłku. Po uruchomieniu placówki i powrocie do realizacji usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych zgodnie z założeniami projektu, wydatkowanie środków na catering i jego dowóz dla osób spoza grona korzystających z dziennego domu pomocy, tj. 25 osób wskazanych we wniosku o dofinansowanie, było niezgodne z przeznaczeniem określonym w projekcie i umowie o dofinansowanie. Beneficjent w niewłaściwy sposób rozliczał koszty wyżywienia wraz z jego dostarczeniem dla samotnie gospodarujących jak również samotnie mieszkających uczestników projektu, łącznie kwoty 28.581,46 zł. Stanowiło to nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz naruszenie procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska beneficjenta, że zgoda udzielona dnia 30 marca 2020 r. stanowiła zmianę umowy. Jedyną możliwą formą zmiany umowy było podpisanie aneksu, zgodnie z § 14 umowy. Natomiast o podziale podopiecznych na mniejsze grupy po wznowieniu działalności ośrodka i dowożeniu cateringu do miejsca zamieszkania osób, które w danym tygodniu nie były dowożone do placówki Instytucja Zarządzająca została powiadomiona dopiero w piśmie z dnia 3 grudnia 2020 r.
W skardze, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie:
1) art. 81a K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez odebranie uprawnienia do dofinansowania, na które Instytucja Pośrednicząca wyraziła zgodę, określając precyzyjne warunki wydatku dopiero podczas weryfikacji wniosku o opłatność, to jest po zrealizowaniu celu, na jaki wydatek został przeznaczony, co doprowadziło do niedających się usunąć wątpliwości, związanych z brakiem odwołania przez instytucję udzielonej zgody na wydatek wynikający ze szczególnych okoliczności,
2) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że środki zaliczkowane zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, podczas gdy dokonano tego wydatku za zgodą instytucji wyrażoną w odpowiedniej formie, która stanowiła zmianę do umowy stanowiącej bezpośrednie źródło prawa dla beneficjenta,
3) art. 8 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 5 umowy poprzez pominięcie faktu, że umowa w zakresie zapewnienia wyżywienia w formie cateringu dla uczestników projektu w czasie pandemii została zmieniona, za pośrednictwem portalu komunikacyjnego (SL2014), który odpowiadał formie zmiany umowy (§ 9 ust. 5 umowy, § 24 OWU), a instytucja zgody tej nie wycofała.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy starają się wykazać, że udzielona dnia 30 marca 2020 r. zgoda była na tyle dookreślona, że beneficjent miał możliwość wyinterpretowania z niej literalnej treści warunków, które zostały dookreślone dopiero przy ocenie wniosku o dofinansowanie. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy zgoda ta, oceniana wraz z innymi przekazanymi wtedy decyzjami i wytycznymi, była na tyle precyzyjna, że nie stwarzała żadnego luzu decyzyjnego co do udzielania pomocy potrzebującym uczestnikom projektu. W ocenie strony skarżącej, działanie Instytucji Pośredniczącej w warunkach pandemii i zgodnie z powołanymi wcześniej wytycznymi przekazuje beneficjentowi pewien konieczny luz decyzyjny, który bezpośrednio monitoruje uczestników i ich potrzeby. Zgoda z 30 marca 2020 r. zmieniła treść umowy o dofinansowanie poprzez zgodę na catering dla większej liczby uczestników. Dopiero po złożeniu wniosku o płatność w toku jego weryfikacji nie uznano części wydatków na catering począwszy od sierpnia 2020 r. Działania placówki były skierowane do seniorów i to beneficjent odpowiadał za ich bezpieczeństwo. Pomimo realizacji usług opiekuńczych w zakładanej w projekcie liczbie godzin dostarczany catering był najczęściej jedynym ciepłym posiłkiem dla uczestników projektu. Podejmowane działania, pomimo że zdublowane, były konieczne tak w zakresie usług opiekuńczych, jak i dostarczania posiłków. Formalne uruchomienie placówki nie spowodowało chęci powrotu seniorów na zajęcia. Pomimo powrotu usług opiekuńczych zdecydowano się zadbać o uczestników pozostających w domach i nadal dostarczać im pożywienie do miejsc zamieszkania. Wobec tego, w sytuacjach wątpliwych, stosownie do art. 81a K.p.a., istniejące wątpliwości należało rozstrzygnąć na korzyść beneficjenta, który realizował projekt zgodnie z umową oraz otrzymanymi wytycznymi. Odstępstwa od wniosku były podejmowane w granicach określonych w § 24 umowy.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Podkarpackiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wyeliminować z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób opisany w przywołanym wyżej przepisie. Nadto co istotne, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniami nie mającymi zastosowana w badanej sprawie).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. IZ obszernie i wszechstronnie przedstawiła okoliczności wskazujące na naruszenie przez skarżącą postanowień załącznika nr 1 do Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020, które w konsekwencji spowodowały wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.
Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne, poczynione przez organ zgodnie z zachowaniem reguł procedury administracyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące na gruncie prawa krajowego zwrot dotacji udzielonej ze środków unijnych. W myśl art. 206 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W art. 184 ust. 1 ww. ustawy przewidziano, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16 (publ. CBOSA) zajął stanowisko, że procedury, jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych należy interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 rozporządzenia - obowiązek dokonania korekt finansowych. Zauważyć więc należy, że wskazana "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy na skutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy więc rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. NSA w wyroku z dnia 15 września 2015 r., sygn. II GSK 2370/14 zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie, czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodowała konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania. Aby zatem orzec o zwrocie środków, niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por .m.in. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. I GSK 2162/18, publ. CBOSA i poczynione tam rozważania).
Sąd w pełni akceptuje stanowisko zaprezentowane przez organ, że w niniejszej sprawie wystąpiła szkoda w postaci obciążenia budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem w kwocie 28.581,46 zł. Wysokość szkody równa jest wysokości środków finansowych pobranych przez beneficjenta, które zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i niezgodnie z procedurami. Przy prawidłowym zachowaniu zasad kwalifikowalności wydatków, środki te nie byłyby wypłacone. Zakwestionowane wydatki nie zostały poniesione w sposób racjonalny i efektywny oraz nie były niezbędne do realizacji celu projektu. Wydatki na wyżywienie uczestników były przewidziane tylko w ramach realizacji zadania nr 2 pn. Funkcjonowanie Dziennego Domu Pomocy dla osób starszych/niesamodzielnych, a wydatki na transport dotyczyć miały tylko dowożenia uczestników na zajęcia do i z placówki.
Należy tutaj podkreślić, że sam beneficjent nie założył w budżecie projektu wydatków na wyżywienie uczestników objętych usługami opiekuńczymi i specjalistycznymi usługami opiekuńczymi, wykonywanych w miejscu zamieszkania.
Beneficjent z uwagi na wystąpienie pandemii i zamknięcia placówki, w celu złagodzenia skutków epidemii dla podopiecznych, działał w ramach zadań zastępczych, w oparciu o zgodę udzieloną przez Instytucję Pośredniczącą i jedynie w tym okresie mógł rozliczyć te wydatki jako koszty kwalifikowalne.
Prawidłowe jest stanowisko organu, że odstępstwa wydane zostały na okres tego wymagający. Stanowiły formę usługi dodatkowej, poza zapisami projektowymi, mającymi łagodzić skutki epidemii dla podopiecznych placówek. Powrót do realizacji projektu w pełnym zakresie był równoznaczny z zaprzestaniem wykonywania zadań zastępczych. Fundacja powinna zatem po powrocie do świadczenia wszystkich usług opiekuńczych zaprzestać dowozu cateringu dla osób samotnie gospodarujących i samotnie mieszkających, objętych usługami opiekuńczymi i specjalistycznymi usługami opiekuńczymi. W momencie powrotu do pełnej działalności ośrodka zostały uruchomione ponownie wszystkie usługi i zadania wynikające z wniosku o dofinansowanie, w tym również zadanie dotyczące usług opiekuńczych, w ramach których mieściły się również czynności związane z dostarczaniem produktów żywnościowych podopiecznym. Dowożenie wyżywienia było dublowaniem usługi świadczonej już przez opiekunów usługi w ramach realizacji usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania uczestnika, za które otrzymali oni wynagrodzenie. Zatem od początku sierpnia 2020 r. były to zadania wykonywane podwójnie. Środki były zatem wydatkowane nieracjonalnie i nieefektywnie. Beneficjent wypłacił bowiem całość wynagrodzenia dla opiekunów, których zakres usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej obejmował m. in. dostarczenie, bądź przygotowanie posiłku. Po uruchomieniu placówki i powrocie do realizacji usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych zgodnie z założeniami projektu, wydatkowanie środków na catering i jego dowóz dla osób spoza grona korzystających z dziennego domu pomocy, tj. 25 osób wskazanych we wniosku o dofinansowanie, było niezgodne z przeznaczeniem określonym w projekcie i umowie o dofinansowanie.
Należy tutaj podzielić - wbrew zarzutom skargi - stanowisko organu, że zgoda udzielona dnia 30 marca 2020 r. nie stanowiła zmiany umowy. Jedyną bowiem możliwą formą zmiany umowy było podpisanie aneksu, zgodnie z § 14 umowy.
Nie można także za zasadne uznać stanowiska skarżącej, że w ramach udzielonej zgody miała ona "luz decyzyjny" odnośnie możliwości kontynuowania zadań zastępczych. Wprawdzie zgoda z dnia 30 marca 2020 r. nie zawierała ograniczenia czasowego, ale beneficjent powinien zdawać sobie sprawę z tego, że określenie terminu obowiązywania wprowadzonych rozwiązań tymczasowych nie było możliwe i okresu tego nie był w stanie określić także on sam.
Wręcz przeciwnie skoro odstępstwa od realizacji projektu zostały wydane w związku z wynikłą pandemią Covid-19 (Sars-Cov-2) i koniecznością zamknięcia w marcu 2020 r. dziennych domów pomocy, a Instytucja Pośrednicząca wyraziła zgodę na modyfikację sposobu realizacji umowy i dowożenie podopiecznym gotowych posiłków do miejsca ich zamieszkania, a wydatki na te cele (nabycie posiłków i dowóz) uznać za kwalifikowane w ramach realizacji projektu, jako spowodowane działaniem siły wyżej, to powrót do realizacji projektu w pełnym zakresie z powodu ustąpienia działania tej siły wyższej, musiał być równoznaczny z koniecznością zaprzestania wykonywania zadań zastępczych.
Z tych samych powodów nie można także podzielić argumentacji skargi, jakoby doszło do naruszenia zasady zaufania do organu.
W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są uzasadnione Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.