I SA/Rz 224/05

I SA/Rz 224/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-08-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Bożena Wieczorska
Jacek Surmacz /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Serafin-Kosowska
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Podatki inne
Sygn. powiązane
II FSK 1487/05 - Postanowienie NSA z 2005-12-29
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 9 poz 31
art. 19 pkt 2
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 2 ust. 1 art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Info. o glosach
Paczocha Mirosław Finanse Komunalne 2006 nr 10 str. 63
Tezy
Brak dolnej czy górnej granicy wynagrodzenia inkasenta, dowodzi, że ustawodawca pozostawił wysokość tego wynagrodzenia do uznania rady gminy. Jednocześnie należy zauważyć, że przepisy prawa podatkowego nie definiują pojęcia "wynagrodzenia za inkaso". Niemniej jednak, mając na uwadze specyfikę prawa podatkowego, które jest prawem publicznym i na którego gruncie nie obowiązuje zasada równości stron wynagrodzenie winno być co najmniej ekwiwalentne do nakładu pracy i wartości poniesionych nakładów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Surmacz /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska NSA Bożena Wieczorska Protokolant sek.sąd. T.Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2005r. na rozprawie- sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. w sprawie ustalenia dziennych stawek opłaty targowej, sposobu jej poboru, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso I. oddala skargę, II. zarządza zwrot stronie skarżącej Gminie Miejskiej kwoty 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
I SA/Rz 224/05
Uzasadnienie
Rada Miejska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – powoływana dalej jako: ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 19 pkt 1 lit.a i pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2002r., nr 9, poz. 84 ze zm. – powoływana dalej jako: ustawa podatkowa), Uchwałą nr (...) z dnia (...) lutego 2005r. w sprawie ustalenia dziennych stawek opłaty targowej, sposobu jej poboru, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso, ustaliła dzienne stawki opłaty targowej w podanych w niej wysokościach, zarządziła pobór opłaty targowej w drodze inkasa, ustalając inkasentów opłaty targowej, a w § 6 ustaliła wynagrodzenie prowizyjne za pobór opłaty targowej. Mianowicie w § 6 pkt 1 uchwały postanowiono, że za pobór opłaty targowej ustala się wynagrodzenie prowizyjne w wysokości 20% osiągniętych wpływów z inkasa opłaty targowej z zastrzeżeniem ustępu 2. Z kolei w ust. 2 wskazano, że za pobór opłaty targowej ustala się wynagrodzenie prowizyjne w wysokości 80% osiągniętych wpływów z inkasa opłaty targowej
1) Klub Sportowy "P."
2) Klub Sportowy "C."
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej , uchwałą nr (...) z dnia (...) marca 2005r., na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 i art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001r., nr 55, poz. 577 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdziło nieważność opisanej powyżej uchwały Rady Miejskiej .w całości z powodu naruszenia art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy podatkowej.
W uzasadnieniu swojej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, że przyjęcie w wyższej wysokości wynagrodzenia za inkaso opłaty targowej dla dwóch inkasentów, związane było, jak wynika z wyciągu z protokołu sesji, z wystąpieniem przez Klub Sportowy "C." do Rady Miejskiej o wsparcie Klubu ze strony Miasta dla budowy odpowiednich podstaw dalszego funkcjonowania sportu – Młodzieżowych sekcji piłki nożnej i tenisa oraz "prośbą o udzielenie pomocy finansowej, aby wyjść z zapaści finansowej". Na sesji podnoszono, że Klub znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ma potrzeby remontu swoich obiektów i proszono radnych o poparcie tej inicjatywy. Zgłoszoną na sesji poprawkę do projektu uchwały – różnicującą stawki wynagrodzenia za inkaso opłaty targowej, przyjmującą wyższą stawkę dla klubów sportowych – przegłosowano jednogłośnie.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało dalej, że zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy podatkowej Rada Gminy może zarządzić pobór opłaty targowej w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ustalone przez Radę Gminy wynagrodzenie związane jest wyłącznie z poborem przez inkasenta opłaty targowej (ustawowe sformułowanie: "za inkaso"), stąd nie znajduje uzasadnienia prawnego powiązanie wysokości wynagrodzenia za inkaso z innymi okolicznościami nie mającymi związku z poborem tej opłaty. Ustalenie wyższego wynagrodzenia za pobór opłaty targowej dla dwóch inkasentów - klubów sportowych -nastąpiło z uwagi na to, że jeden z tych klubów ubiegał się o wsparcie finansowe dla wykonywania zadań z zakresu kultury fizycznej oraz w celu wyjścia z trudnej sytuacji ekonomicznej. Ustalenie w tej sytuacji wynagrodzenia dla klubów sportowych, uwzględniającego okoliczności nie związane z poborem opłaty targowej, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy podatkowej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej
Rada Miejska uchwałą nr (...) z dnia (...) kwietnia 2005r. postanowiła zaskarżyć opisaną wyżej uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , przy czym wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta P.
W skardze-uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej-zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1, art. 85, art. 87 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej i wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wg obowiązujących norm.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Kolegium RIO, zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej uchwały, nie znajduje oparcia w art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej, a ponadto narusza przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. art.: 2 ust. 1, 85, 87 i 90 ust. 1) z tego powodu, że art. 19 ustawy podatkowej w żaden sposób nie ogranicza organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w ustaleniu wynagrodzenia na inkaso, nie nakazuje aby wynagrodzenie były jednakowe, nie zakazuje jego różnicowania, jak również nie wskazuje, jakimi okolicznościami i kryteriami organ podejmujący uchwałę powinien się kierować przy ustaleniu tego wynagrodzenia. Ustalenie wynagrodzenia za inkaso jest władczą, jednostronną czynnością z zakresu prawa podatkowego, na gruncie którego nie obowiązują zasady właściwe dla prawa cywilnego. Podobne stanowisko w zakresie charakteru wynagrodzenia za inkaso zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 4 lipca 2000r. sygn. akt SA/Rz 398/00 i z dnia 27 stycznia 1995r. sygn. akt SA/Rz 75/94.
Podkreślono dalej, że w myśl orzecznictwa i doktryny stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rażąco narusza przepis prawny i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy stwierdzić, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 sierpnia 1990r. sygn. akt SA/Gd 796/20 i z dnia 24 września 2004r. sygn. akt II SA/Wr 3142/01). Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze wymogów tych nie spełnia.
Istotne znaczenie dla sprawy ma również okoliczność, że swoje stanowisko kolegium RIO oparło w zasadzie wyłącznie na wyciągu z protokołu sesji. Protokół z sesji z istoty swojej jest skrótowym zapisem przebiegu dyskusji na sesji, w czasie której wypowiadają się radni prezentujący różne, często odmienne, poglądy. Ze względu na swój charakter nie są zawarte na protokole wszystkie wypowiedzi i zdania padające w trakcie dyskusji. Opinie biorących udział w dyskusji nie są więc tym samym co stanowisko Rady wyrażone w głosowaniu. Nie można zakładać, że opinia jednego z dyskutantów zaważyła na decyzji wszystkich pozostałych głosujących.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie naruszyło również art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nadzór nad działalnością gmin sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem czyli legalności. Ocena dokonana przez Kolegium RIO, będąca podstawą jej rozstrzygnięcia, zarzucająca nadmierną wysokość wynagrodzenia, przy braku jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie w art. 19 ustawy podatkowej, wykracza poza kryterium legalności. Rada Miejska w P. miała pełne prawo do podjęcia swojej uchwały, a jej działanie mieściło się w kompetencjach gminy określonej w art. 40 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze kolegium RIO, poprzez ingerencję, wykraczającą poza granice ustawowe, naruszyło również zasadę samodzielności gminy wyrażoną w art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zarzucono w końcu, iż organ nadzoru stwierdzając nieważność całej uchwały naruszył również dyspozycję art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzenie nieważności całej uchwały, gdy pozostałe jej zapisy dotyczące ustalenia wysokości stawek opłaty targowej są zgodne z prawem, a uchwała bez kwestionowanych zapisów mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, nie znajduje oparcia w przytoczonym opisie.
Nadto, zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, czego kwestionowana uchwała nie zawiera.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że art. 19 ustawy podatkowej pozwala na różnicowanie stawek wynagrodzenia za inkaso. To zróżnicowanie może być spowodowane np. zróżnicowanym terenem pobieranej opłaty, lecz nie może obejmować innych wydatków niż wynagrodzenie za wykonywanie obowiązków określonych ustawowo dla inkasenta. W tej sytuacji RIO podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko – zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu uchwały. Nadto RIO podkreśliła, że niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady w całości. Stwierdzenie bowiem nieważności uchwały tylko w części dotyczącej wysokości wynagrodzenia za inkaso powodowałoby, iż uchwała w pozostałej części (legalna) stała się niemożliwa do wprowadzenia do obrotu prawnego i do stosowania. Pozostałe bowiem uregulowania nie wyczerpywały kwestii związanych z opłatą targową, do uregulowania których rada gminy jest obowiązana na podstawie art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej. Jeśli ustawa wymaga, by uchwała rady gminy zawierała określone regulacje, za zgodną z prawem można uznać wyłącznie taką, która wszystkie te regulacje zawiera.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – na podstawie upoważnień ustawowych - gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Z mocy art. 19 pkt 1 i 2 ustawy podatkowej Rada Gminy w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć 579,32zł dziennie (brzmienie przepisów mające zastosowanie w niniejszej sprawie), może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso.
Z przytoczonych przepisów ustawy podatkowej wynika, że gmina może m.in. określić wysokość wynagrodzenia za inkaso. Należy podzielić stanowisko prezentowane już w orzecznictwie (m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 stycznia 1995r. sygn. akt. SA/Rz 75/94 i z dnia 4 lipca 2000r. sygn. akt SA/Rz 398/00 – oba powołane w skardze), że użyte przez ustawodawcę pojęcia "określa", a także: "zarządza" jednoznacznie wskazuje, że w wyłącznej gestii rady gminy w ramach przysługującego jej imperium i wynikającego z niego uznania, a więc niezależnie od czynników, które pośrednio rzutować mogą na tzw. realność określonego wynagrodzenia pozostaje kwestia określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso. Treść powołanych przepisów ustawy podatkowej, a w szczególności brak dolnej czy górnej granicy wynagrodzenia inkasenta dowodzi, że ustawodawca pozostawił wysokość tego wynagrodzenia do uznania rady gminy. Jednocześnie należy zauważyć, że przepisy prawa podatkowego nie definiują pojęcia: "wynagrodzenia za inkaso". Niemniej jednak, mając na uwadze specyfikę prawa podatkowego, które jest prawem publicznym i na gruncie którego nie obowiązuje zasada równości stron, należy zauważyć, że w doktrynie prawa cywilnego przyjmuje się, że wynagrodzenie winno być co najmniej ekwiwalentne do nakładu pracy i wartości poniesionych nakładów.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazując na niezgodność § 6 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w P. z przepisami art. 19 ustawy podatkowej odwołało się do treści protokołu z sesji Rady Miejskiej w P. odbytej w dniu 17 lutego 2005r. (wyciąg z protokołu nr (...)), z którego to protokołu wynika, że Wiceprzewodniczący Rady poinformował, że Zarząd KS "C." zwrócił się pismem z dnia 29 listopada 2004r. do Przewodniczącego Rady Miejskiej w P. o wsparcie klubu z miasta dla budowy odpowiednich podstaw dalszego funkcjonowania sportu – młodzieżowych sekcji piłki nożnej i tenisa sportowego w dzielnicy P. i regionu. Podczas spotkania w dniu 21 grudnia 2004r. (wspólne posiedzenie dwóch Komisji Rady Miejskiej) Klub Sportowy ponownie prosił o udzielenie pomocy finansowej, aby wyjść z zapaści finansowej m.in. chodzi o uregulowanie zadłużenia wobec ZUS-u z tytułu składek za ostatnie 4 lata, a zwiększenie inkasa opłaty targowej pozwoliłoby klubowi normalnie funkcjonować. Członkowie komisji zaproponowali, aby w celu uzyskania środków finansowych na pokrycie kosztów bieżącej działalności Klubu wystąpić do Prezydenta P. o zwiększenie stawek prowizji opłaty targowej z "Zielonego Rynku" z 20% do 80%. Z protokołu tego wynika również, iż wskazany w nim Radny zapytał czy zwiększenie inkasa dla dwóch podmiotów jest zgodne z prawem. W odpowiedzi radca prawny Urzędu Miasta odpowiedziała, że są orzeczenia sądowe, iż w szczególnych przypadkach jest to możliwe.
Zanim Sąd przejdzie do oceny zawartych w tym protokole treści w aspekcie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zauważa, że wspomniany wyżej wyciąg z protokołu z sesji Rady Miejskiej w P. został przedstawiony Regionalnej Izbie Obrachunkowej przez Dyrektora Kancelarii Rady Miejskiej i Współpracy z Radami Osiedlowymi Urzędu Miejskiego w P. przy piśmie z dnia 7 marca 2005r. nr (...). Ponadto Dyrektor Kancelarii Rady Miejskiej i Współpracy z Radami Osiedlowymi Urzędu Miejskiego w P. w piśmie z dnia 11 marca 2005r. nr (...) przekazał uzupełnienie do protokołu o treści "Radca prawny UM p. B.P. odpowiedziała, że są orzeczenia sądowe, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych społecznie bądź gospodarczo jest to możliwe". Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze protokół z sesji z istoty swojej odzwierciedla przebieg sesji, a więc zawiera odnotowanie wszystkich istotnych zdarzeń i wypowiedzi mających miejsce podczas sesji. W szczególności odnotowuje się wszystkie wystąpienia i w tej sytuacji wskazywanie w skardze, że nie są zawarte w protokole wszystkie wypowiedzi i zdania padające w trakcie dyskusji jest gołosłowne. Za gołosłowne należy również uznać stanowisko prezentowane w skardze, iż nie można zakładać, że opinia jednego z dyskutantów zaważyła na decyzji wszystkich pozostałych głosujących (chodzi o motywy zróżnicowania wynagrodzenia za inkaso), tym bardziej że nie było, co wynika z protokołu z sesji, stanowisk przeciwnych stanowisku zaprezentowanemu przez Wiceprzewodniczącego Rady Miasta. Z treści protokołu wynika, że przyczyną zróżnicowania wysokości wynagrodzenia za inkaso była kwestia związana ze środkami finansowymi dla potrzeb dwóch inkasentów – klubów sportowych. Zasadnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazuje, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ustawy podatkowej obejmowało m.in. wysokość wynagrodzenia za inkaso (19 pkt 2). Uwzględnienie więc przy różnicowaniu tegoż wynagrodzenia takich elementów, które nie wiążą się z tym wynagrodzeniem, a zostały wskazane wyżej, upoważnia do stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w P. w § 6 jest niezgodna z przepisem art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej. Wbrew stanowisku strony skarżącej uchwała Kolegium RIO nie narusza art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro w tym przepisie ustawodawca odwołuje się do upoważnień ustawowych, na podstawie których gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a uchwała Rady Miejskiej P. jest niezgodna w części z upoważnieniem ustawowym, to stwierdzenie nieważności tej uchwały nie narusza tego przepisu. Rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO nie narusza również art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro zasadnie – w ocenie sądu – wykazano niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w P..
Niezasadny jest również zarzut, że w uchwale Kolegium RIO nie wskazanie przepisu, z którym sprzeczna jest uchwała Rady Miejskiej w P.(chociaż Kolegium RIO omyłkowo wskazało art. 19 ust. 1 pkt 2 zamiast art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej, gdyż zgodnie z redakcją tego przepisu 19 ust. 1 pkt 2 w ustawie nie występuje), jak również że nie uzasadniono w sposób wystarczający stanowiska organu nadzorczego. Sąd, zauważając nadmierną lapidarność uzasadnienia uchwały Kolegium RIO, stwierdza jednocześnie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy poprzez wskazanie przepisu prawa, z którym sprzeczna jest uchwała Rady Miejskiej P. oraz podstawy tej sprzeczności i jej uzasadnienie.
Kolegium RIO nie naruszyło również art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, które wg strony skarżącej miało polegać na stwierdzeniu w całości nieważności uchwały, bowiem jak trafnie zauważyło RIO w odpowiedzi na skargę stwierdzenie nieważności tylko części uchwały (§ 6) spowodowałoby, że uchwała nie mogłaby być wprowadzona do obrotu prawnego.
Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił, przy czym odnosząc się do żądania RIO o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego wyjaśnia, że stosownie do przepisów Rozdziału 1 Działu V ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., w wypadku oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, organowi, który wydał zaskarżony akt, nie należy się od skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Z mocy art. 100 ustawy o samorządzie gminnym postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych, dlatego Sąd zarządził zwrot stronie skarżącej nienależnie uiszczonego wpisu przy wniesieniu skargi – bez wezwania Sądu.