I SA/Rz 211/05

I SA/Rz 211/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Bożena Wieczorska
Jacek Surmacz /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 29/06 - Wyrok NSA z 2006-04-06
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 15 poz 148
art. 19 ust 8
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Surmacz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Wieczorska Asesor WSA Małgorzata Niedobylska (spr.) Protokolant sekr. Beata Janczewska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej J. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej J. w części dotyczącej zaplanowania wydatków budżetu na dofinansowanie inwestycji zakładu budżetowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska Jasła podjęła w dniu 30 grudnia 2004r. Uchwałę Nr XXXII/250/2004 w sprawie uchwalenia budżetu miasta Jasła na 2005r.
Uchwałą Nr V/960/2005 z dnia 1 lutego 2005r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie wskazało Radzie nieprawidłowości w uchwale budżetowej, stanowiące istotne naruszenie prawa. Rada Miejska Jasła dokonała zmian w uchwale budżetowej, uwzględniając trzy spośród czterech wskazań organu nadzoru. Bez zmian pozostały zapisy dotyczące zaplanowania w budżecie miasta dotacji dla Zakładu Miejskiej Komunikacji Samochodowej, działającego w formie zakładu budżetowego, na modernizację stacji paliw, w wysokości 70.000,00zł.
Uchwałą Nr IX/1316/2005 z dnia 1 marca 2005r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło nieważność uchwały nr XXXII/250/2004 Rady Miejskiej Jasła z dnia 30 grudnia 2004r. w części dotyczącej zaplanowania wydatków budżetu w wysokości 70.000,00zł w formie dotacji dla ZMKS w Jaśle – zakładu budżetowego, na modernizację stacji paliw i w ślad za tym o tę samą kwotę planu przychodów i wydatków Zakładu Miejskiej Komunikacji Samochodowej w Jaśle oraz ustaliło budżet miasta Jasła w części dotkniętej nieważnością.
W ocenie organu nadzoru uchwała narusza przepisy art.19 ust.8 w związku z art.117 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 15 z 2003r., poz.148 ze zm.), zwanej dalej ustawą f.p., ponieważ dotacja przyznana ZMKS w Jaśle na modernizację stacji paliw nie ma charakteru dotacji przedmiotowej, lecz jest dotacją inwestycyjną, a tej ostatniej gmina nie może udzielić zakładowi budżetowemu wobec braku odrębnych przepisów, o których mowa w art.19 ust.8 ustawy f.p.
Na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie Gmina Miejska Jasło złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art.19 ust.8, art.111 ust.3 w zw. z art.69 ust.6 pkt 2, art.117 w zw. z art.69 ust.4 pkt 3 ustawy f.p., art.12 ust.2 i 3 ustawy z dnia
7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 55 z 2001r., poz. 577 ze. zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że przyznana dotacja na modernizację stacji paliw nie jest dotacją przedmiotową lecz celową, przeznaczoną na realizację inwestycji, dlatego przy jej uchwalaniu Rada nie stosowała przepisów art.117 w zw. z art. 69 ust.4 pkt 3 ustawy f.p. Możliwość przyznania dotacji celowej wynika z art.19 ust.8 w zw.
z art.111 ust.3 i art.69 ust.6 ustawy f.p., a zawarte w art.19 ust.8 sformułowanie
“w odrębnych przepisach" oznacza nie tylko przepisy ustawowe, lecz także inne normy, w tym również stanowione przez radę gminy.
Dokonując analizy niektórych przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100
z 2002r., poz.908 ze zm.) w odniesieniu do ustawy f.p., Konstytucji RP (art.163)
i ustawy o samorządzie gminnym (rozdział 2) skarżąca wywiodła, że gmina posiada kompetencje do ustalenia w uchwale budżetowej zakresu i kwoty dotacji celowej na inwestycje dla zakładu budżetowego. Skoro bowiem obowiązujące przepisy nie wskazują do czyich kompetencji należy określenie odrębnych przepisów, o których mowa w art.19 ustawy f.p., to niewątpliwie należy to do kompetencji gminy, gdyż inne rozumienie w/w przepisu ograniczałoby samodzielność gminy gwarantowaną przepisami Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej całość kompetencji w zakresie finansowania działalności zakładu budżetowego należy do zakresu działania gminy, a stosownych rozstrzygnięć w tym zakresie - również
w kwestii dotowania zakładu -dokonuje Rada w uchwale budżetowej, przy czym zakres dotacji musi mieścić się w zakresie działania gminy określonym w rozdziale 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Skarżąca zwróciła uwagę na treść art.111 ust.3 ustawy f.p., który stanowi, że podziału wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego dokonuje się zgodnie z art.69 ustawy. Oznacza to, że podział wydatków inwestycyjnych określony w art.69 ust.6 pkt jest aktualny w odniesieniu do budżetu gminy. Przepis art.69 ust.6 pkt 2 wyraźnie mówi o dotacjach celowych na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, natomiast przepis art.124 ustawy jest podstawą prawną ujęcia wszelkich dotacji, w tym również dla zakładu budżetowego, w uchwale budżetowej gminy.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie “odrębne przepisy", do których odsyła art.19 ust.8 ustawy f.p., to przepisy samej ustawy f.p. Wprawdzie przepis art.69 zawarty w dziale “Budżet państwa" określa rodzaje wydatków i ich definicje lecz nie stanowi samodzielnej podstawy przyznania dotacji celowych dla zakładów budżetowych (dla państwowych zakładów budżetowych przepisem takim jest art.74 ustawy f.p.). Natomiast w dziale IV ustawy f.p. brak odpowiedniego przepisu, co oznacza, że z budżetu gminy dotacje celowe na inwestycje nie mogą być udzielane. Organ nadzoru dodał też, że zasada samodzielności gminy nie oznacza dowolności
w zakresie wydatkowania środków finansowych, gdyż w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2001r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i art.134 §1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a. Sąd bada zaskarżony akt nadzoru pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest niezasadna.
Należy podzielić stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Rzeszowie, że wydatek w kwocie 70.000,00zł, zaplanowany w budżecie miasta Jasła w formie dotacji na modernizację stacji paliw MZKS - zakładu budżetowego miasta - nie ma podstawy prawnej w obowiązujących przepisach. Nie może być on zaplanowany w formie dotacji przedmiotowej - co zresztą nie było sporne - ponieważ nie stanowi dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowanych według stawek jednostkowych (art.69 ust.4 pkt 3 ustawy f.p.). Pomimo błędnego zaliczenia wydatku do dotacji przedmiotowych w załączniku nr 10 do uchwały budżetowej, oczywistym jest, że ma on – zgodnie z definicją zawarta w art.69 ust.4 pkt 1 lit. "e" ustawy f.p. - charakter dotacji celowej na dofinansowanie realizacji inwestycji.
W ocenie sądu brak w aktualnym stanie prawnym przepisu, który zezwalałby na udzielenie zakładowi budżetowemu dotacji celowej z budżetu gminy. Zaznaczyć przy tym należy, że w zakresie gospodarki finansowej nie obowiązuje zasada domniemania kompetencji, dlatego do wydatkowania środków budżetowych gmina musi mieć wyraźne normatywne umocowanie, nie wystarczy ogólne odwołanie się do przepisów Konstytucji RP i ustawowych zadań gminy, ani wywodzenie upoważnienia z zasad techniki prawodawczej. Powołane przez skarżącą gminę przepisy ustawy f.p. są w tym zakresie niewystarczające. W szczególności art.19 ust.8 ustawy f.p., zawarty
w rozdziale 3 ustawy (“Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych"), który stanowi, że w zakresie określonym w odrębnych przepisach zakład budżetowy może otrzymywać dotację podmiotową lub dotację celową na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, odnosi się do wszystkich zakładów budżetowych, również państwowych, natomiast odesłanie do odrębnych przepisów oznacza, że przepis art.19 ust.8 nie może stanowić samodzielnej podstawy do udzielenia takiej dotacji, tym bardziej, że nie określa on źródła dotacji (budżet państwa czy budżet gminy), tylko formy finansowania zakładu budżetowego. Konkretyzacji przepisów ogólnych należy poszukiwać przede wszystkim w innych działach ustawy f.p., które stanowią “odrębne przepisy" w rozumieniu art.19 ust.8. W odniesieniu do zakładów budżetowych finansowanych z budżetu państwa takimi odrębnymi przepisami są art.73 i art.74.(zawarte w dziale III ustawy f.p. “Budżet państwa"), które wprost stanowią o możliwości udzielenia z budżetu państwa dotacji podmiotowych
i dotacji celowych. Żaden przepis nie upoważnia do stosowania powołanych norm odpowiednio do uchwalania budżetu gminy. Nie uzasadnia tego również brak odpowiedniej regulacji w dziale IV ustawy f.p. ("Budżet jednostki samorządu terytorialnego"). Przepisy tego działu upoważniają gminę do udzielenia zakładom budżetowym dotacji przedmiotowych (art.117 ustawy f.p.), lecz milczą w kwestii dotacji celowych.
W starym stanie prawnym, obowiązującym przed 1 stycznia 1999r., na podstawie art.118 ustawy f.p., z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogła być udzielona dotacja wyłącznie imiennie określonym podmiotom publicznym i tylko na cele publiczne, związane z realizacją zadań określonego stopnia samorządu terytorialnego. Takie brzmienie przepisu dopuszczało możliwość udzielenia dotacji zakładowi budżetowemu na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, jeżeli związana była ona z realizacją zadań gminy. Jednakże obecnie art.118 ustawy f.p. nie dotyczy
w ogóle zakładów budżetowych, tylko podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku.
Wbrew twierdzeniom skargi upoważnienia gminy do udzielenia dotacji celowej nie można wyprowadzić z treści art.69 ustawy f.p., który charakteryzuje ogólnie wydatki budżetu państwa, pomimo odesłania do stosowania tego przepisu
w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego (art.111 ust.3 ustawy f.p.). Odesłanie wyraźnie dotyczy jedynie podziału wydatków określonego w art.69,
a przepis ten ma charakter zbyt ogólny, by mógł stanowić samodzielne upoważnienie do udzielenia dotacji.
Nietrafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza że skarżąca Gmina nie sprecyzowała, które przepisy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało. Ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania spowodowane zostało błędnym ustaleniem, że uchwała narusza przepis art.117 w zw. z art.69 ust.4 pkt 3 ustawy f.p., podczas gdy Rada Miejska Jasła przepisów tych nie stosowała. Skarżąca nie wskazała przy tym jakie przepisy stosowała Rada przy podejmowaniu uchwały budżetowej
w zakresie udzielonej dotacji celowej, zaś z podstawy prawnej uchwały wynika, że działała m.in. na podstawie na podstawie art.117 ustawy f.p.
Brak wyraźnego przepisu zezwalającego jednostce samorządu terytorialnego na udzielenie dotacji celowej zakładowi budżetowemu oznacza, że Rada Miejska Jasła podejmując uchwałę o zaplanowaniu wydatku na modernizację stacji paliw dla MZKS w Jaśle w formie dotacji celowej, działała bez podstawy prawnej. Uzasadnione zatem było stwierdzenie nieważności tej uchwały, dlatego zarzut naruszenia przepisów art.12 ust.2 i 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych jest chybiony.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, dlatego na podstawie art.151 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.