I SA/RZ 210/05

I SA/Rz 210/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-07-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Bożena Wieczorska
Małgorzata Niedobylska /sprawozdawca/
Maria Piórkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art. 18 ust. 2 pkt 9
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Piórkowska Sędzia NSA Bożena Wieczorska Asesor WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ Protokolant sek.sąd. T.Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2005r. na rozprawie- sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] w sprawie zaciągnięcia zobowiązania finansowego - oddala skargę -
Uzasadnienie
Uchwałą nr XXIII/293/05 z dnia 28 stycznia 2005r. w sprawie zaciągnięcia zobowiązania finansowego Rada Miejska w Dębicy upoważniła Burmistrza Miasta Dębica do zaciągnięcia zobowiązania w kwocie 2.780.000,00zł na poczet środków 2006r. na realizację zadania inwestycyjnego pn. "Budowa Ratusza", wskazując, że zobowiązanie to zostanie pokryte z wpływów Gminy Miasta Dębica ze sprzedaży mienia komunalnego oraz z podatku dochodowego od osób fizycznych.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie powyższej uchwały i wezwało Burmistrza o przesłanie kopii umowy zawartej z wykonawcą budowy ratusza w 2004r. oraz o wyjaśnienie w jakiej relacji pozostawać będzie przedmiotowa uchwała do tej umowy. W odpowiedzi Burmistrz wyjaśnił, że wydatki zaplanowane w 2004r. na budowę ratusza nie zostały wykonane, dlatego zakres realizacji tej inwestycji przesunięty został na lata 2005-2006, a ponadto dodał, że po weryfikacji harmonogramu realizacji inwestycji podpisany będzie stosowny aneks, z określeniem terminu wykonania tego zadania.
Uchwałą Nr IX/1321/2005 z dnia 1 marca 2005r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło nieważność powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Dębicy. Kolegium wskazało, że zgodnie z art.18 ust.2 pkt 9 lit."e" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 z 2001r., po. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granice ustalaną corocznie przez radę gminy. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że upoważniając burmistrza do zaciągnięcia opisanego w uchwale zobowiązania, finansowanego ze środków budżetu gminy na 2006r. , w drodze zmiany umowy o roboty budowlane, zawartej w 2004r. na okres do dnia 31 grudnia 2005r. z wykonawcą tego zadania w zakresie I i II etapu o łącznej wartości 3.650.000,00zł, Rada Miejska w Dębicy naruszyła przepis art.28 ust.4 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 15 z 2003r., poz.148 ze zm.), zwanej dalej ustawą o finansach publicznych, w związku z art.7 ust.3, art.10 i art.67ust.2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz.177), zwanej Prawem zamówień publicznych.
Na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie Gmina Miejska Dębica złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust.2 pkt 9 lit."e" ustawy o samorządzie gminnym oraz art.11 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 55 z 2001r., poz.577 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o r.i.o. Jej zdaniem przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Dębicy stanowi tylko i wyłącznie deklarację przyznania wymienionej tam kwoty w budżecie 2006r. na dokończenie budowy ratusza i upoważnia burmistrza do zaciągnięcia zobowiązania finansowego. Dodała też, że ani burmistrz w złożonych wyjaśnieniach, ani Rada Miejska w przedmiotowej uchwale nie stwierdziła, że uchwała będzie stanowić podstawę do zmiany umowy o roboty budowlane zawartej w 2004r. Burmistrz natomiast nie podjął jeszcze decyzji co do sposobu wydatkowania środków określonych w uchwale, ani co do dokonania ewentualnych zamówień publicznych, dlatego nie było podstaw prawnych i faktycznych do wysunięcia wniosku, że zamówienie nie zostanie dokonane zgodnie z Prawem zamówień publicznych.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale, dodając, że procedurę udzielenia zamówienia publicznego uruchamia organ wykonawczy gminy, ale w związku z treścią art.18 ust.1 pkt 9 lit."e" ustawy o samorządzie gminnym może to uczynić tylko za zgodą i na warunkach określonych w uchwale rady gminy, a sposób udzielenia zamówienia jako istotny element procedury poprzedzającej zaciągnięcie zobowiązania nie może być scedowany na organ wykonawczy. Rada Miejska w Dębicy podejmując uchwałę o zaciągnięciu zobowiązania bez określenia, iż zaciąga je zgodnie
z przepisami o zamówieniach publicznych w istocie wyraziła zgodę na zmianę zakresu przedmiotowego dotychczasowej umowy i terminu jej realizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2001r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i art.134 §1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do treści art. 18 ust.2 pkt 9 lit."e" ustawy o samorządzie terytorialnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy. Zastrzeżenie powyższego uprawnienia do wyłącznej kompetencji rady gminy oznacza, że jest to kompetencja niezbywalna i rada nie może jej przenieść na organ wykonawczy gminy. (por. wyrok NSA z 26 września 1995r. sygn. akt SA/Łd 920/95 publik. Wspólnota 1997/6/26, wyrok NSA z 11 stycznia 1996r. sygn. akt SA/Kr 1694/95 publik. Wspólnota 1996/22/26).
Podjęta przez radę gminy uchwała o zaciągnięciu zobowiązania w trybie przepisu art.18 ust.2 pkt 9 lit."e" ustawy o samorządzie gminnym powinna określać wszystkie elementy niezbędne do sporządzenia umowy zawieranej w jej wykonaniu, takie jak kwota zobowiązania, przedmiot i strony umowy oraz termin realizacji zobowiązania, tak aby organ wykonawczy mógł ją wykonać stosownie do treści art.30 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym przypadku funkcja organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) sprowadza się wyłącznie do podjęcia czynności formalnoprawnych, mających na celu wykonanie uchwały rady, m.in. poprzez złożenie stosownego oświadczenia woli przy zawieraniu umowy o roboty budowlane.
Trzeba przy tym zaznaczyć, iż poza zakres kompetencji rady gminy wykraczają sprawy określone regulacjami ustawowymi. Dlatego, w ocenie Sądu, nie jest konieczne wskazanie w uchwale podejmowanej w trybie art.18 ust.2 pkt 9 lit."e", że zaciągnięcie zobowiązania następuje zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, ani wskazanie sposobu udzielenia zamówienia. Zgodnie bowiem z przepisami art.28 ust.4 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych mają obowiązek stosować przepisy ustawy o zamówieniach publicznych przy dokonywaniu zakupów dostaw, usług i robót budowlanych, a naruszenie zasad, form lub trybu postępowania przy udzielaniu zamówienia publicznego jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, skutkującym odpowiedzialnością określoną w dziale V ustawy o finansach publicznych.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że Rada Miejska w Dębicy podejmując uchwałę upoważniającą burmistrza do zaciągnięcia zobowiązania na realizację zadania inwestycyjnego dokonała przeniesienia na ten organ swojej wyłącznej kompetencji, przez co naruszyła przepis art.18 ust.2 pkt 9 lit."e" ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym treść uchwały jest sprzeczna z jej tytułem, który wskazuje na zaciągnięcie zobowiązania przez Radę Miejską, a w istocie Rada scedowała swe uprawnienia na organ wykonawczy. Wbrew zarzutom skargi nie można przedmiotowej uchwały traktować jedynie jako "deklaracji przyznania określonych środków w budżecie", bo przeczy temu zarówno podstawa prawna, jak i treść uchwały, a poza tym obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości podejmowania przez rady gmin tego typu uchwał o charakterze "deklaracji". Opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, co uzasadnia stwierdzenie nieważności podjętej uchwały.
Nie negując prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd nie podziela zarzutów organu nadzoru na temat braku wskazania w uchwale, że zobowiązanie zaciągane jest zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych i braku określenia sposobu udzielenia zamówienia, gdyż obowiązujące przepisy takiego wymogu - co do treści uchwał - nie przewidują, a sposób zaciągania zobowiązań przez jednostki sektora finansów publicznych uregulowany jest przepisami ustawowymi i niedopuszczalne jest powtarzanie tych uregulowań w uchwale.
Całkowicie nietrafny jest zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisu art.11 ust.1 pkt 3 ustawy o r.i.o., tym bardziej, że skarżąca nie uzasadnia na czym to naruszenie miałoby polegać. Przepis art.11 ust.1 ustawy o r.i.o. określa właściwość rzeczową regionalnych izb obrachunkowych w zakresie ich działalności nadzorczej, w tym powołany pkt 3 upoważnia izby do badania uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego tych jednostek oraz udzielania pożyczek. Podjęta w rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Dębicy niewątpliwie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej, czego zresztą rada nie kwestionowała, przesyłając do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie odpis uchwały niezwłocznie po jej podjęciu.
Z uwagi na to, że uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Rzeszowie z dnia 1 marca 2005r. nr IX/1321/2005, stwierdzająca nieważność uchwały nr XXIII/293/05 Rady Miejskiej w Dębicy z dnia 28 stycznia 2005r., nie narusza prawa i brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy p.p.s.a.