I SA/Rz 205/04

I SA/Rz 205/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Bożena Wieczorska /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Włoch
Małgorzata Niedobylska
Symbol z opisem
602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 97 poz 1050
art. 8 ust. 3
Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 40 ust. 2 art. 41 ust. 1 i 2 art. 85 i 86
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Wieczorska (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Włoch AWSA Małgorzata Niedobylska Protokolant ref. staż. T. Tochowicz na rozprawie - sprawy ze skargi Gminy Miasta w Jaśle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 kwietnia 2004r. Nr P.I.0911/45/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Miejskiej Jasła z dnia 22 marca 2004r. w sprawie ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe - skargę oddala -
Uzasadnienie
I SA/Rz 205/04
U Z A S A D N I E N I E
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2004r. (nr P.I.0911/45/04) – wydanym na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn.zm. - zwanej dalej ustawą o s.g.) – Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Jasła z dnia 22 marca 2004r. (nr XX/160/2004) w sprawie ustalenia cen urzędowych (maksymalnych) za usługi przewozowe świadczone środkami komunikacji miejskiej Zakładu MKS w Jaśle z powodu naruszenia art. 41 ust. 2 ustawy o s.g.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśniono, że w/w uchwała Rady Miejskiej Jasła (zwana dalej Uchwałą) ustaliła ceny urzędowe (maksymalne) za usługi przewozowe świadczone środkami komunikacji miejskiej ZMKS Jasło, sposób ustalania obowiązujących cen biletów oraz sposób ustalania opłat dodatkowych (§ 1 ust. 1). Jednocześnie w tej uchwale Rada upoważniła burmistrza do ustalania stref miejskich i pozamiejskich, w tym specjalnych oraz ustalania obowiązujących cen biletów w tych strefach (§ 1 ust. 2), a ponadto upoważniła burmistrza do ustalania w granicach administracyjnych miasta cen niższych od ustalonych uchwałą. Zarządzenie burmistrza dotyczące ustalenia cen biletów poniżej kwoty określonej uchwałą podlega zatwierdzeniu przez Radę.
Biorąc pod uwagę art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach (Dz.U. nr 97, poz. 1050 z późn.zm.) wskazujący, że to rada gminy określa strefy cen obowiązujących przy przewozie osób i rzeczy oraz dyspozycję art. 41 ust. 2 ustawy o s.g. wskazujący, że w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia, które to zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady (art. 41 ust. 2 ustawy o s.g.) Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej Jasła narusza przepisy prawa. Zdaniem Wojewody nie może bowiem inny organ niż Rada ustalić stref cen, a z kolei zarządzenie w sprawie cen biletów nie spełnia kryteriów przepisów porządkowych, które Rada Miejska Jasła miałaby zatwierdzać.
Dodatkowo organ nadzorczy zauważył, że przepisy prawa miejscowego nie powinny być uchwalane w postaci załączników do uchwał, jeżeli nie przemawiają za tym względy specjalistyczne określonej materii będącej przedmiotem uregulowań. W przypadku ustalania cen biletów czy opłat dodatkowych takie okoliczności nie występują, zatem właściwe byłoby zawarcie ich w treści uchwały.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miejska Jasło zarzuciła naruszenie przepisów:
1) art. 8 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy o cenach i art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 i art. 41 ust. 1 ustawy o s.g.
2) art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000, poz. 601 z późn.zm.) w zw. z § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 9 kwietnia 1999r. w sprawie sposobu ustalania opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabierania ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy (Dz.U. nr 38, poz. 376),
3) art. 91 ustawy o s.g.
4) postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy poprzez błędne ustalenie, iż uchwała narusza przepis art. 41 ust. 2 ustawy o s.g. oraz, że zarządzenie burmistrza w sprawie ustalenia cen biletów, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Jasła jest przepisem porządkowym w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy o s.g.
i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nakazowego jako niezgodnego z prawem oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała nie daje burmistrzowi kompetencji do wprowadzenia przepisów porządkowych, a ponadto, że zarządzenie burmistrza ustalające granicę strefy bądź cenę nie jest przepisem porządkowym, a jedynie aktem organu wykonawczego, który ma wykonać przyznane mu uchwałą uprawnienie. Ponadto, skarżąca Gmina zauważyła, że w podstawie prawnej Uchwały nie powołano przepisów art. 41 ust. 2 o s.g., z którego wywodzi się uprawnienie do wydawania przepisów porządkowych.
Gmina wyjaśniła również, że Rada Miejska Jasła działając na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 9 ustawy o cenach ustaliła ceny urzędowe (maksymalne), jednocześnie upoważniając Burmistrza Miasta Jasła do ustalenia stref oraz cen biletów, które to ceny nie mogą być wyższe od cen maksymalnych. W warunkach gospodarki rynkowej i konkurencji, biorąc pod uwagę interesy ZMKS i powołane przepisy prawa, wprowadzenie takiego upoważnienia jest uzasadnione.
Gdyby było inaczej, ustawodawca nie dałby Radzie Gminy upoważnienia do ustalenia "cen urzędowych" czyli maksymalnych, ale upoważnienie do ustalania "cen" za przewozy transportu zbiorowego – które nie są cenami maksymalnymi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie dodatkowo argumentując, iż przedmiotowa uchwała wprowadza mało zrozumiały i różnicowany sposób ustalania cen biletów jednorazowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Stosownie do treści art. 85 i 86 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda sprawuje nadzór nad wykonywaniem zadań przez gminę, przy czym jako kryterium tego nadzoru ustawodawca wskazuje kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że w swym rozstrzygnięciu nadzorczym – stwierdzającym nieważność uchwały rady gminy – wojewoda winien wskazać konkretny przepis naruszony przez tę uchwałę.
W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Podkarpacki stwierdził, iż uchwała Rady Miejskiej Jasła naruszyła art. 41 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, poprzez upoważnienie burmistrza do ustalania stref miejskich i pozamiejskich, w tym stref specjalnych oraz ustalania obowiązujących w tych strefach cen biletów, także niższych od cen ustalonych w uchwale, przy czym zarządzenie burmistrza w kwestii ustalania cen poniższej kwoty określonej w uchwale miałoby podlegać zatwierdzeniu przez Radę Miejską w Jaśle. Dokonując oceny powyższego upoważnienia udzielonego burmistrzowi organ nadzorczy stwierdził, iż do ustalania stref cen obowiązujących przy przewozie osób i rzeczy upoważniona jest – zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o cenach – rada gminy, a zatem inny organ nie może ustalać tych stref. Ponadto, zarządzenie burmistrza w sprawie cen biletów nie spełnia kryteriów przepisów porządkowych, które rada miejska miałaby zatwierdzać. Art. 41 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż przepisy porządkowe może wydawać wójt, burmistrz oraz prezydent miasta w formie zarządzenia – ale tylko w przypadkach nie cierpiących zwłoki.
W ocenie Sądu stanowisko organu nadzorczego nie narusza prawa w sposób, który obligowałby ten Sąd do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego. Wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest niezwykle lakoniczne, to jednak nie jest to uchybienie, które miałoby istotny wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. Stanowiska Sądu w kwestii uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zmienia fakt, iż odpowiedź na skargę uszczegóławia i poszerza argumentację organu nadzorczego. Odpowiedź na skargę – co wielokrotnie wyrażono w orzecznictwie nie może bowiem skutecznie uzupełnić zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Upoważnienie burmistrza do wydawania zarządzeń w kwestii cen biletów jednorazowych – jakiego dokonała zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej Jasła – odpowiada konstrukcji przewidzianej w art. 41 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, dla przepisów porządkowych które – stanowiąc odstępstwo od zasad ogólnych określonych w art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 – winna być stosowana w sytuacjach wyjątkowych. Ustalanie cen biletów jednorazowych bez wątpienia do takiej kategorii nie może być zaliczone. Powód ten jest wystarczający do stwierdzenia, iż uchwała Rady Gminy Jasła – udzielająca burmistrzowi upoważnienia w powyżej przedstawionym zakresie została podjęta z naruszeniem art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od powyższego za trafne, cokolwiek mało istotne uznaje Sąd argumenty – przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę – co do sposobu wejścia w życie owych zarządzeń. Wymóg jasności i zrozumiałości prawa dotyczy bowiem w równym stopniu prawa obowiązującego na terytorium całego państwa, jak i prawa miejscowego.
Sąd podziela również stanowisko organu nadzorczego co do braku konieczności zamieszczenia podstawowych dla kwestionowanej uchwały zagadnień w załączniku do tej uchwały, a nie bezpośrednio w jej treści. Zarzut powyższy nie ma jednak istotnego wpływu na kierunek rozstrzygnięcia.
Za błędne, aczkolwiek również nie mające istotnego znaczenia uznaje Sąd powołanie przez organ nadzorczy art. 8 ust. 3 cytowanej ustawy o cenach, który dotyczy przewozu osób i ładunków taksówkami i nie może mieć zastosowania odnośnie przewozu świadczonego środkami miejskimi Zakładu MKS w Jaśle.
W uwzględnieniu powyższych wywodów Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.