I SA/RZ 186/25

I SA/Rz 186/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /przewodniczący/
Jarosław Szaro /sprawozdawca/
Małgorzata Niedobylska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1214/25 - Wyrok NSA z 2025-12-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 198
art. 14la pkt 8, art. 14 lzf ust. 3, art. 30c ust.3 pkt 2
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. J. na informację Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia 21 marca 2025 r. nr KPOD.01.03-IW.01-9044/24 w przedmiocie negatywnej ponownej oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem oddala skargę.
Uzasadnienie
I SA/Rz 186/25
U Z A S A D N I E N I E
Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego (dalej: RARR) informacją z dnia 20 lutego 2025 r. nr DWP.422.5.2024 rozstrzygnęła wniosek skarżącego M.J. "Misterium o objęcie przedsięwzięcia wsparciem złożonego w naborze w ramach inwestycji A.1.2.1 inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności w ramach krajowego planu odbudowy i zwiększenia odporności". Wniosek ten został rozstrzygnięty negatywnie w związku z czym instytucja nie zarekomendowała przedsięwzięcia MŚP do objęcia wsparciem.
W załączonej do informacji karty oceny wynika\, że wniosek nie spełnił kryterium B4, w tym zakresie oceniano:
1. działania przychylające się do zwiększenia odporności przedsiębiorstwa, w tym zakresie organ wskazał, że proponowane przez przedsiębiorcę uruchomienie nowego lokalu gastronomicznego nie przyczyni się do zwiększenia odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe. Nie zostały wskazane bowiem konkretne mechanizmu, które pozwolą na adaptacje w obliczu zmieniających się warunków rynkowych lub kryzysowych. Organ zauważył również brak informacji o nowych technologiach i innowacjach, czy też metodach produkcji, które mogły by przyczynić się do długofalowego rozwoju i odporności biznesu. W tym zakresie przyznał 0 pkt. Kryterium nie zostało spełnione.
2. rozszerzenie lub dywersyfikację działalności, co w ocenie organu spełnione jest jedynie częściowo i może być traktowane jako rozszerzenie działalności, ale nie jest to klasyczna identyfikacja. Dywersyfikacja oznaczała by zupełnie nowych produktów na zupełnie innych obszarach co nie ma miejsca w tym przypadku. Przedsięwzięcie dotyczy rozszerzenia dotyczy działalności, a nie wprowadzenia całkowicie nowych metod, produktów lub usług. Planowanie przedsięwzięcie nie jest nową usługą. W ofercie dostępna jest już usługa cateringu. Przyznano 0 pkt, kryterium nie zostało spełnione.
3. usługi cateringu prowadzone w nowo otwartej restauracji, na czym głównie skupiony jest wniosek, nie przyczynią się do zwiększenia odporności na ewentualne kryzysowe sytuacje. Przyznano 0 pkt, kryterium nie zostało spełnione.
W drugiej dołączonej karcie oceny odnośnie pkt B 4, wskazano, że oceniający nie przyznał punktów w poszczególnych 3 kategoria podlegających ocenie. Według oceniającego wnioskodawca nie zaplanował działania, które przyczynią się do zwiększania odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe, czy też rozszerza/dywersyfikuje prowadzoną działalności. Nowy lokal gastronomiczny w innej lokalizacji niż obecne posiadany przez wnioskodawcę restaurację, że zdrowym menu nie jest bowiem dywersyfikacją o jaką chodzi w inwestycji A1.2.1 KPO. Według oceniającego wnioskodawca nie uzasadnił wystraczająco swojego pomysłu, by można go kwalifikować jako dywersyfikację.
Odnośnie drugiego aspektu oceny oceniający również nie przyznał punktów stwierdzająco, że celem przedsięwzięcia MŚP wnioskodawcy nie jest rozszerzenie, dywersyfikacja prowadzonej działalności, a ramach przedsięwzięcia nie nastąpi, aby unowocześnienie bazy usługowej ani zmiana w asortymencie usług, będących w ofercie wnioskodawcy.
Również w 3 aspekcie oceny nie przyznano punktów, gdyż wnioskodawca wskazał jako cel przedsięwzięcia MŚP rozpoczęcie świadczenia nowej usługi, jednak poszerzenie menu oraz otwarcie kolejnego lokalu gastronomicznego nie jest dywersyfikacja działalności o jaką chodzi w inwestycji A1.2.1.
Konsekwencją przyznania 0 punktów w kryterium B4 było też przyznanie tej samą ilości w pkt B5 i B6, w związku z czym również te kryteria nie zostały spełnione. Wniosek uzyskał ocenę negatywną.
Od powyższej oceny skarżący złożył wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP.
W wyniku przeprowadzenia ponownej oceny RARR skierowała do aktualnie skarżącego w dniu 21 marca 2025 r. informację o odmowie uznania wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP.
W kolejnej ocenie, w kat. B4, przyznano 0 pkt z uwagi na to, że w wnioskodawca nie uwzględnił działań mających na celu zwiększenie odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe, planowanie rozszerzenie działalności o ofertę diety pudełkowej oraz możliwość spożywania posiłków na miejscu w owo otwartej restauracji budzi wątpliwości pod względem zasadności biznesowej, jak i faktycznej dywersyfikacji prowadzonej działalności gospodarczej. Wnioskodawca nie przedstawił wystarczająco klarownego rozróżnienia pomiędzy obecną działalnością cateringową, a rzekomą nową koncepcją dietetycznych posiłków oraz dostarczanych na wynos. Przedsiębiorstwo już obecnie posiada mobilne kanały dystrybucji oraz umożliwia klientom składanie zamówień przez aplikacje mobilne i stronę internetową. Firma już obecnie oferuje zamawianie posiłków przez klientów indywidulanych i biznesowych. Twierdzenie, ze nowa oferta stanowi dywersyfikację lub rozszerzenie dzielności nie znajduje pokrycia w rzeczywistości. Struktura kosztów planowanej inwestycji pokazuje, że zasadniczym celem przedsięwzięcia jest otwarcie kolejnego lokalu gastronomicznego, który w dużej mierze powiela doczasowe usługi. Restauracje prowadzone przez wnioskodawcę od lat zapewniają klientom możliwość wyboru pomiędzy spożywaniem posiłków na miejscu, a odbiorem dań na wynos. W konsekwencji w kryterium merytorycznym B4 przyznano 0 pkt.
W skardze do WSA zarzucono:
1. naruszenie art. 14 lza ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez dokonanie oceny przedsięwzięcia z naruszeniem zasady [przejrzystości i rzetelności.
2. naruszenie art. 14 lzb ww. ustawy w zw. z postanowieniami Kryterium Wyboru Przedsięwzięć MŚP przez dokonanie oceny wniosku skarżącego z istotnym naruszeniem postanowień ww. kryteriów, w szczególności definicji "dywersyfikacji działalności",
3. naruszenie art. 24 kpa w zw. 14 lzf ww. ustawy, gdyż w ocenie wniosku oraz ponownej ocenie wniosku uczestniczyła ta sama osoba – J.H.W..
W konsekwencji Skarżący wniósł o:
1. uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
2. przyznanie kosztów postępowania.
Skarżący wyraził pogląd, że przedmiotowa sprawa może być rozpatrzona przez WSA, gdyż przysługuje w niej droga sądowa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie oraz, z ostrożności procesowej, o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
W pierwszej kolejności sąd odniesie się do zagadnienia procesowego podnoszonego przez organ, a mianowicie braku drogi sądowej do kontroli podjętej oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia MŚP wsparciem.
W tym zakresie sąd stoi na stanowisku, że kontrola sądowa jest dopuszczalna w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 14la pkt 8 w zw. z art. 14 lzf ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz.U.2025.198 t.j. ) dalej ustawa wdrożeniowa..
Zgodnie z tymi przepisami podmiot realizujący przedsięwzięcie ma prawo po ponownej negatywnej ocenie jego wniosku do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W ocenie sądu uprawnienie to obejmuje również podmiot realizujący przedsięwzięcie MŚP. Pojęcie to pojawia się dopiero w rozporządzeniu KPO, nie występuje w ustawie. Dlatego też w ocenie sądu pojęcie przedsięwzięcie użyte w ustawie musi być wykładane jak zarówno przedsięwzięcie podmiotu będącego realizatorem programu ( jak RARR ), jak także przedsięwzięcie MŚP. Inna wykładnia tego terminu prowadziła by do pozbawienia podmiotów , których projekty – wnioski zostały ocenione negatywnie prawa do oceny rozstrzygnięcia organu przez niezależny organ, w tym przypadku sąd.
Stanowisko takie zostało już zajęte przez NSA w postanowieniu z dnia 28 maja 2025 r. sygn.. akt I GSK 449/25. W postanowieniu tym NSA stwierdził, że "w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zdefiniowano, a nawet nie wymieniono takich pojęć jak przedsięwzięcie MŚP. Pojęcie to pojawia się dopiero w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia z dnia 23 kwietnia 2024 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis na dywersyfikację działalności mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. poz. 687). Rozporządzenie to definiuje, iż przedsięwzięcie MŚP to działania realizowane przez mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorze hotelarstwa, gastronomii, turystyki lub kultury, których celem jest dywersyfikacja działalności w ramach inwestycji, o której mowa w § 1 ust. 1. Udzielanie zatem pomocy mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom w ramach Krajowego Planu Odbudowy nie zostało uregulowane w ustawie, a jedynie w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy. Wprowadzono w nim nowe, nieznane ustawie pojęcia, jak przedsięwzięcie MŚP, czy "Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności".
W przywołanym rozporządzeniu nie przewidziano żadnych uprawnień dla przedsiębiorców z sektora MŚP do zaskarżenia wydanych wobec nich rozstrzygnięć przez organy prowadzące postępowanie do sądu administracyjnego. Jednakże to nie byłoby dopuszczalne, skoro o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi decydować zgodnie z art. 3 § 3 ppsa ustawa szczególna.
Zgodnie zaś z art. 45 ust. 1 Konstytucji – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wykładnia sytuacji prawnej uczestniczącego w postępowaniu o udzielenie wsparcia podmiotu MŚP musi być dokonana z uwzględnieniem tej dyrektywy.
Powyższe prowadzi do przyjęcia dopuszczalności skargi do sądu w rozpoznawanej sprawie. Ponieważ w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zdefiniowano pojęcia przedsięwzięcia MŚP, jak także inwestycji realizowanej przez taki podmiot i nie przewidziano procedury takiej jaka została zastosowana na skutek wydania przywołanego rozporządzenia oraz Regulaminu wyboru przedsięwzięć MŚP należy przyjąć, że uprawnienia jakie zostały przewidziane przez ustawę w omawianych powyżej przepisach dla podmiotu realizującego przedsięwzięcie przysługiwać będą również podmiotowi realizującemu przedsięwzięcie MŚP. Pojęcie użyte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oznaczać będzie zarówno przedsięwzięcie, jak i przedsięwzięcie MŚP. Nie może być bowiem tak, że na skutek uregulowania procedur rozdysponowania środków finansowych pochodzących z Unii Europejskiej aktem podustawowym (rozporządzeniem) czynności te będą wyłączone z kontroli sądowej i strony nie będą mogły skorzystać z ochrony sądowej."
Pogląd ten sąd w całej rozciągłości akceptuje, w związku z czym dopuścił merytoryczne rozpoznanie skargi.
Skarga złożona została przy tym w 14-sto dniowym terminie zgodnie z art. 14lzf ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Jak wynika z dokumentów i oświadczenia skarżącego pismo o nieuznaniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia MŚP zostało przez stronę odebrane 25 marca 2025 roku, zaś skarga została złożona w dniu 8 kwietnia tego roku. W ciągu 14 dni wyznaczonych przez przepis art. 14 lzf ust.3 ustawy wdrożeniowej.
Skarga co do zasady nie zasługuje natomiast na uwzględnienie. Oceniający nie naruszyli przepisów obowiązującego w kwestionowanym zakresie prawa, w szczególności zaś mogli przyjąć, że nie zostało wyczerpane kryterium przedmiotowe opisane w punkcie B. 4 Kryteriów wyboru przedsięwzięć MŚP. Reguły oceny kryteriów wyboru opisane zostały bowiem w dokumencie Kryterium wyboru przedsięwzięć i skupiają się na trzech grupach zagadnień. W p[pierwszy z nich kluczowe znaczenie ma zwiększenie odporności przedsiębiorstwa na sytuacje kryzysowe, w drugim rozszerzenie lub dywersyfikacja prowadzonej działalności w szczególności przez podjęcie opisanych tam działań co w konsekwencji prowadzi do wzmocnienia prowadzonej działalności, realizację nowych projektów jak też przejście z jednego profilu działalności na drugi, zaś po trzecie w zakresie posiadania na zakończenie realizacji przedsięwzięcia wnioskodawca musi dysponować nowym produktem lub nowa usługą , czyli produktem końcowym.
W wyjaśnieniach do tych kryteriów wyboru w komunikatach wydanych przez Polską Agencję Rozwoju Przemysłu wskazano najczęstsze błędy jakie są popełniane przez przedsiębiorców i wśród nich znalazły się ( odnośnie kryterium B.4 ) brak nowego produktu lub usługi, brak rzeczywistej dywersyfikacji usług, a jedynie ulepszenie już istniejącej poprzez nowe menu czy nowy standard pokoi, planowanie przedsięwzięcia nie będącego dywersyfikacja lub rozszerzeniem usługi, wskazanie jako nowej usługi, usługi która została tylko nieznacznie zmodyfikowana.
Kryterium z punktu B. 4 ma charakter dopuszczający. Konieczne jest uzyskania co najmniej 3 punktów do uzyskania w tym zakresie oceny pozytywnej. Uzyskanie mniejszej ilości punktów prowadzi do wydania negatywnej oceny przedsięwzięcia MSP.
Organ w tym zakresie przedstawił stan przedsiębiorstwa w momencie ubiegania się o objęcie wsparciem przedsięwzięcia, jak też przedstawił jak miało by ono funkcjonować po realizacji przedsięwzięcia konkretyzując zamiary inwestycyjne skarżącego. Wskazał zatem organ, że w chwili obecnej skarżący prowadzi restaurację i organizuje tez tzw. catering, czyli dowóz potraw do domu klienta, zaś po zrealizowaniu inwestycji posiadał by on kolejną restaurację z możliwością żywienia dietetycznego, oraz usługę dowozu żywienia dietetycznego nazywanego powszechnie dietą pudełkową.
W ocenie organu tego typu przedsięwzięcie polegające na budowie kolejnej restauracji o odmiennym menu oraz kolejnego cateringu, tym razem potraw dietetycznych nie zwiększa odporności przedsiębiorstwa na kryzys, nie jest dywersyfikacją działalności, jak także nie powoduje powstania nowej usługi/ produktu.
Sąd co istoty się z oceną organu zgadza, choć odmiennie ocenił wprowadzenie możliwości realizowania cateringu dietetycznego, niż dokonał to organ.
Nie ulega jednak wątpliwości ( w ocenie sądu ) ,że proponowane usługi nie zwiększają w swej istocie odporności firmy na kryzysy w tym takie, jak wywołany epidemią wirusa Covid – 19. Obok bowiem posiadanej restauracji skarżący planuje stworzenie kolejnej restauracji i nie można wykazać, że stworzenie drugiego tego typu obiektu co już posiadany zwiększa odporność przedsiębiorstwa na kryzys, skoro oba elementy działalności gospodarczej skarżącego będą w taki sam sposób na nieodporne na identyczne zagrożenia. Analogicznie należy ocenić wprowadzenie dowozu żywności dietetycznej. Tego typu działalność będzie się cechować takim samym brakiem odporności na kryzys, co już dotychczas prowadzona działalność w postaci cateringu żywności. Wprowadzenie zatem usług w typie już istniejących nie prowadzi do zwiększenia odporności na kryzys. Zwiększenie ilości punktów gastronomicznych nie powoduje, że w przypadku kryzysu skarżący będzie miał więcej klientów lub chociaż utrzyma ich bazę.
Trafne są także twierdzenia organu co do braku rozszerzenia bądź dywersyfikacji działalności przez skarżącego. W istocie bowiem proponuje on tego samego typu usługi jak już wykonywane. Czyli żywienie stacjonarne, jak też żywienie dowozowe. W tym zakresie zmiany mają charakter zmian ilościowych, a nie jakościowych. Skarżący mógłby wydawać więcej posiłków ( druga restauracja ) jednak nie jest to zmiana jakościowa w postaci rozszerzenia działalności lub jej dywersyfikacji poprzez wprowadzenie całkiem nowych usług.
Po trzecie otwarcie nowej restauracji, nawet z nowym, dietetycznym menu nie jest wprowadzeniem nowej usługi. Już w wyjaśnieniach do rozumienia kryterium B 4 wskazano, że nowe menu nie stanowi o dywersyfikacji bądź rozszerzeniu działalności.
W końcu nie jest nowym produktem/usługą wprowadzenie nowej , dietetycznej restauracji. Jest to dalej usługa żywienia, tylko innym rodzajem potraw. Nie jest to usługą nowa. Jedynie odnośnie usługi polegającej na dostarczaniu żywienia dietetycznego ( diety pudełkowej ) należy wyrazić pogląd, że może być to usługa nowa bowiem wymaga zupełnie innego podejścia przy jej przygotowaniu, obejmuje z góry określony okres diety, wymaga zatrudnienia dietetyków. I co najważniejsze, zorganizowania sieci dowozu systematycznego produktów do klientów. Jednak wniosek o objęcie przedsięwzięcia wsparciem stanowi jedność i musi być oceniany jako całość . Ponieważ skarżący wskazał również jako usługę nową restaurację, która tego kryterium nie spełnia, to cały wniosek w tym zakresie musi być oceniony na 0 punktów. Zwłaszcza, że to nakłady na restaurację , jak ustalił organ miały stanowić zdecydowaną większość kosztów dofinansowania.
Z tych tez względów sąd uznał, że organ nie naruszył prawa oceniając wniosek w omawianym kryterium B 4 na 0 pkt.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia procedury przez podpisanie informacji skierowanej przez organ do skarżącego przez tę sama osobę J.H. W.. Jak bowiem wynika ze sposobu prowadzenia postępowania w sprawie, jej rola była tylko formalna, czyli podpisała sama informację o sposobie oceny wniosku nie podejmując czynności merytorycznej oceny wniosku, której to oceny dokonywali eksperci. Każdorazowo do informacji dołączana była karta oceny jako przejaw merytorycznego załatwienia sprawy. To Karta Oceny decydowała o sposobie załatwienia wniosku. Wzmiankowana osoba nie prowadziła żadnych czynności merytorycznych. Dlatego też, odmiennie niż gdyby chodziło o decyzję administracyjną, sąd uznał, że fakt podpisania informacji zarówno przy pierwotnym rozpatrzeniu wniosku, jak i rozpatrywaniu go ponownym przez tę sama osobę nie prowadzi do skutków w postaci orzekania w sprawie przez osobę wyłączoną z mocy prawa. Przemawia za tym charakter prowadzonego postępowania i wynikający z niego udział tej osoby w postępowaniu konkursowym.
Z tych względów sąd w myśl art. 30c ust.3 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.