I SA/Rz 13/24

I SA/Rz 13/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jarosław Szaro /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska
Piotr Popek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art, 9 art.12, art. 43 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi M.S. na czynność Burmistrza Gminy i Miasta Nisko z dnia 5 grudnia 2023 r. ustalenia i wypłaty wyrównania dotacji oświatowej dla Przedszkola Niepublicznego D. za okres od stycznia do października 2023 r. po aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oddala skargę.
Uzasadnienie
M.S. (dalej: strona/skarżąca) jako podmiot prowadzący Przedszkole Niepubliczne [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zawarte w jednym piśmie procesowym z 11 grudnia 2023 r., skargi na czynności Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 9 listopada i 5 grudnia 2023 r. w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej za listopad 2023 r. w zaktualizowanej wysokości oraz wyrównania dotacji oświatowej za okres od stycznia do października 2023 r., w zaniżonych wysokościach.
Na mocy zarządzeń z 18 marca 2024 r., mając na uwadze treść art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej przywoływanej w skrócie: "p.p.s.a."), rozdzielono ww. skargi. Skargę na czynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 9 listopada 2023 r., dotyczącą wypłaty dotacji oświatowej za listopad 2023 r. w zaktualizowanej wysokości w zaniżonej wysokości, wyłączono do rozpoznania pod sygn. I SA/Rz 168/24. Natomiast pod. ww. sygn. akt I SA/Rz 13/24 rozpoznano skargę na czynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 5 grudnia 2023 r. w sprawie wypłaty wyrównania dotacji oświatowej w zaktualizowanej wysokości za okres od stycznia do października 2023 r.
W treści niniejszej skargi podniesiono, że dotyczy ona czynności wypłaty w dniu 5 grudnia 2023 r. dotacji stanowiącej wyrównanie dotacji oświatowej za okres od stycznia do października 2023 r., na podstawie drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli oraz statystycznej liczby uczniów w przedszkolach w Gminie [...] – listopad 2023 r., według stanu na 30 września 2023 r.
W ocenie skarżącej, czynność organu dotującego mająca na celu obliczenie zaktualizowanej wysokości podstawowej kwoty dotacji i jej wypłacenie dla placówce niepublicznej, którą prowadzi, odbyło się z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. W związku z przeprowadzoną aktualizacją podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli istotne znaczenie z punktu widzenia wyrównania kwoty dotacji ma treść art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm., dalej: u.f.z.o.). Zgodnie z tym przepisem, kwota dotacji podlega aktualizacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zatem w przypadku pomyłki organu w ustaleniu podstawowej kwoty dotacji powinien on zastosować ten przepis. Zdaniem strony organ dokonał nieprawidłowych wyliczeń kosztów wspólnych w zespołach szkolno-przedszkolnych i nie wyliczył prawidłowo aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Zastosowane przez Centrum Usług Wspólnych klucze podziału wydatków są według strony niezgodne z wymogami przepisów prawa i nieadekwatne do stanu faktycznego, przez co prowadzą do istotnego zaniżenia dotacji należnej na ucznia prowadzonego przez nią przedszkola niepublicznego z uwagi na fakt, że wyliczenie wydatków bieżących ponoszonych na przedszkola miejskie w rozdziale 80148 w zespołach szkolno-przedszkolnych opiera się na nieprawidłowych kryteriach. Do wyliczenia wydatków na przygotowanie posiłków przyjęto kryterium liczby uczniów, zamiast liczby uczniów korzystających z posiłków. O ile bowiem każde przedszkole ma obowiązek prowadzić wyżywienie dzieci i z tego wyżywienia korzystają wszystkie dzieci przedszkola, to szkoły, na mocy art. 106 ust 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej: u.p.o.), mogą zorganizować stołówkę w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, a korzystanie z posiłków w stołówce jest odpłatne. Z danych przedstawionych jej przez organ gminy wynikało, że w szkołach wchodzących w skład zespołów szkolno-przedszkolnych znaczna liczba uczniów nie korzysta z posiłków, w tym w ZSP nr [...] z 360 uczniów szkoły z posiłków korzysta 170 (47%), w ZSP nr [...] z 276 uczniów szkoły z posiłków korzysta 160 (57%), w ZSP w N1. ze 116 uczniów z posiłków korzysta 2 (niecałe 2%). Dlatego stosowanie klucza wyliczenia kosztów przygotowania posiłków według liczby uczniów uwzględniającej uczniów szkół podstawowych, którzy nie korzystają z obiadów, jest nieuzasadnione, bowiem ci uczniowie nie mają udziału w tych wydatkach. W odniesieniu do art. 12 ust. 1 u.f.z.o. takie wyliczenie w istotny sposób zaniża kwotę dotacji na ucznia przedszkola niepublicznego. Ponadto wyliczenie wydatków bieżących dla przedszkoli miejskich z rozdziału 80148 nie uwzględnia większego nakładu pracy pracowników i kosztów, takich jak energia i woda na przygotowanie posiłków dla przedszkolaków w zespołach szkolno-przedszkolnych. Uczniowie przedszkola korzystają z trzech posiłków dziennie, dlatego wyliczenie kosztów wspólnych w rozdziale 80148 według proporcji liczby uczniów o jednakowej wadze dla przedszkolaka i ucznia szkoły podstawowej nie odzwierciedla faktycznych nakładów na przedszkole. W rozdziale tym brakuje zaplanowanych wydatków na przygotowanie posiłków obejmujących koszty zużycia energii, wody, ścieków, które są znaczne przy tego rodzaju działalności. Dlatego organ w ocenie strony powinien w kluczu podziału wydatków z rozdziału 80148 uwzględnić uczniów przedszkola korzystających z posiłków do liczby uczniów szkoły korzystających z obiadów, a ponadto uwzględnić, że przedszkolaki korzystają z trzech posiłków dziennie, co wiąże się z większymi kosztami przygotowania posiłków, niż w przypadku uczniów szkół podstawowych, którzy korzystają tylko z jednego posiłku (obiadu) oraz o uwzględnieniu kosztów przygotowania posiłków. Przepisy art. 17 ust. 3, art. 12 ust. 1 i art. 9 u.f.z.o. obligują organ gminy do ustalenia wysokości dotacji i jej przekazania w kwocie nie niższej niż wskazana w art. 17 ust. 3 u.f.z.o., tj. na każdego ucznia w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, poprzez uwzględnienie wszystkich wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 i art. 9 tej ustawy, zaplanowanych na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego przedszkola samorządowego.
Końcowo skarżąca podkreśliła, że nieprzestrzeganie tych regulacji uniemożliwia przedszkolu niepublicznemu prawidłową realizację zadania oświatowego, jakim jest objęcie uczniów wychowaniem, kształceniem i opieką, a dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego rodzi konsekwencje w postaci naruszenia dyscypliny finansów publicznych z mocy art. 8 ust. 1a ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W nawiązaniu do powyższego skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
1. art. 9, art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 3 i art. 34 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 5 u.f.z.o. poprzez błędne zastosowanie i nieprzyznanie dotacji oświatowej po drugiej aktualizacji według stanu na 30 września 2023 r., oraz wypłaty 5 grudnia 2023 r. stanowiącej wyrównanie dotacji za okres od stycznia do października 2023 r., na podstawie drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli oraz statystycznej liczby uczniów w przedszkolach w Gminie [...] – listopad 2023 r. według stanu na 30 września 2023 r. – w prawidłowej wysokości,
2. art. 43 ust 1, 2, 3, 4 i 5 u.f.z.o. poprzez błędne zastosowanie i przeprowadzenie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w oderwaniu od treści tych przepisów,
3. art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm, dalej: K.p.a.) poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej poprzez niewypłacenie dotacji oświatowej po drugiej aktualizacji według stanu na 30 września 2023 r. wypłaconej 9 listopada 2023 r. za listopad 2023 r. oraz dotacji wypłaconej w grudniu 2023 r. stanowiącej wyrównanie za okres od stycznia do października 2023 r., w prawidłowych wysokościach, co w sposób oczywisty narusza interes majątkowy skarżącej.
Wywodząc powyższe skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na nieprzyznaniu i niewypłaceniu w prawidłowy sposób dotacji wypłaconej w dniu 5 grudnia 2023 r., stanowiącej wyrównanie dotacji za okres od stycznia do października 2023 r., na podstawie drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli oraz statystycznej liczby uczniów w przedszkolach w Gminie [...], według stanu na 30 września 2023 r. – w prawidłowej wysokości
2. uznanie, na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), uprawnienia do przyznania i wypłaty dotacji po drugiej aktualizacji według stanu na 30 września 2023 r. w prawidłowej wysokości za listopad 2023 r. wypłaconej 9 listopada 2023 r. oraz wypłaty dotacji wypłaconej 5 grudnia 2023 r., stanowiącej wyrównanie za okres od stycznia do października 2023 r., na podstawie drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli oraz statystycznej liczby uczniów w przedszkolach w Gminie [...] – listopad 2023 r. według stanu na 30 września 2023 r. - prawidłowej wysokości,
3. orzeczenie o kosztach postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie uznając ją w zakresie merytorycznych zarzutów za oczywiście niezasadną.
Organ nie zgodził się z zarzutem wyliczenia i wypłacenia dotacji w zaniżonej wysokości. Podniósł, że zasady finansowania m.in. niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego zostały uregulowane w przepisach rozdziału 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Przy czym, skarżąca nawiązała w skardze do szkół podstawowych pozostających w strukturze zespołów szkolno-przedszkolnych, ale obowiązujące przepisy oświatowe nie regulują sposobu podziału wydatków wspólnych w zespołach szkolno-przedszkolnych. Z zaplanowanych w budżecie Gminy wydatkach bieżących na rok 2023, w tym w rozdziale 80146, wszystkie koszty wspólne w zespołach szkolno-przedszkolnych dla przedszkoli szkół podstawowych zostały uwzględnione i naliczone według zasady proporcjonalności w zależności od liczby uczniów przedszkola i szkoły podstawowej. Organ podkreślił, że jak wskazuje praktyka, koszty wspólne w zespołach szkolno-przedszkolnych mogą być naliczane udziałem procentowym w odniesieniu do liczby uczniów/wychowanków, liczby nauczycieli, liczby oddziałów, powierzchni lub kubatury. W Gminie [...] przyjęto metodę proporcjonalności liczby uczniów przedszkoli i szkół. Wydatki na wynagrodzenia pracowników planowane są w rozdziale 80148 bez względu na liczbę wydawanych posiłków. Gmina dysponuje w placówkach oświatowych stołówkami zorganizowanymi w sposób gwarantujący możliwość przygotowania posiłków dla wszystkich uczniów danej placówki. A co istotne, w każdym miesiącu różna liczba uczniów poszczególnych placówek korzystających z wyżywienia zmienia się. Z kolei koszty mediów zostały uwzględnione w rozdziale 80101 i naliczono je metodą proporcjonalności do liczby uczniów, ponieważ w budynkach zespołów szkolno-przedszkolnych nie ma odrębnych liczników.
W przekonaniu organu, przyjęta w Gminie metodyka naliczania wydatków wspólnych jest zasadna i prawidłowo odzwierciedla wszystkie wydatki wspólne przedszkoli działających w ramach zespołów szkolno-przedszkolnych. Szczegółową metodologię wyliczenia dotacji przedstawiono skarżącej w kierowanych do niej pismach z 20 i 22 listopada oraz 5 grudnia 2023 r. Z art. 12 ust 1 u.f.z.o. wynika, że przy ustalaniu dotacji dla przedszkoli i jej aktualizacji uwzględnia się jedynie wydatki budżetowe przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Dla ustalenia dotacji dla przedszkola niepublicznego znaczenie mają bieżące wydatki budżetowe przewidziane w planie budżetowym, ale jedynie w części, w której są przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli.
Na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. pełnomocnik Gminy podniosła, że zastosowano jednolity klucz rozdziału wydatków wspólnych w stosunku do wszystkich rozdziałów wydatków obejmujących koszty wspólne, a koszty te rozkładają się w różny sposób w odniesieniu do wydatków na przedszkole i szkołę. M.in. wydatki na szkolenie nauczycieli szkoły (których jest znacznie więcej) są wyższe niż w przypadku nauczycieli przedszkoli. Także utrzymanie niektórych pomieszczeń, jak sale gimnastyczne, to koszty związane niemal wyłącznie ze szkołami. Zwrócono uwagę, że nie we wszystkich przedszkolach dzieci korzystają z trzech posiłków, ponieważ w jednym, do którego dzieci uczęszczają w trybie 5-cio godzinnym, nie korzystają z posiłków w ogóle. Ponadto, środki spożywcze do przygotowania posiłków w przedszkolach są w całości finansowane przez rodziców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona czynność organu z 9 listopada 2023 r., dotycząca wypłaty wyrównania zaktualizowanej wysokości dotacji oświatowej za okres od stycznia do października 2023 r., naruszała przepisy prawa materialnego albo procesowego. Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania względem zaskarżonej czynności środków prawnych określonych w art. 146 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia bezskuteczności tej czynności.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie budziła wątpliwości Sądu, podobnie jak stron postępowania sądowego, dopuszczalność skargi (drogi sądowej przed sądem administracyjnym) na czynność organu gminy w sprawie wypłaty dotacji oświatowej w zaktualizowanej wysokości. Podstawa prawna ku temu wynika z przepisów art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 47 u.f.z.o.. W tym ostatnim przepisie ustawodawca postanowił, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Jak natomiast podnosi się w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji oświatowej i jej przekazaniu stanowią czynności z zakresu administracji publicznej podlegające kontroli sądu administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2021 r. sygn. akt I GSK 1713/20 czy postanowienie z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 1414/20). Aktualizację dotacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.f.z.o., należy kwalifikować tak samo, jak dotację, o której mowa w tym przepisie.
Skarżąca zarzuciła organowi wypłacenie jej wyrównania dotacji oświatowej za okres od stycznia do października 2023 r., wyliczonej na podstawie drugiej aktualizacji dotacji oświatowej według stanu na 30 września 2023 r., w zaniżonej wysokości. Uważała, że zastosowane w procesie aktualizacji
(w wyliczeniu aktualizowanej kwoty dotacji) klucze podziału wydatków bieżących ponoszonych na przedszkola gminne ujętych w rozdziale 80148 budżetu gminy [stołówki szkolne i przedszkolne – zob. uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. w sprawie uchwały budżetowej na 2023 r., Dz. U. Woj. Podk. z 2023 r. poz. [...]] są niezgodne z wymogami ustawy, przez co istotnie zaniżono wypłaconą jej dotację na ucznia prowadzonego przedszkola niepublicznego. Do wyliczenia wydatków na przygotowanie posiłków przyjęto kryterium liczby uczniów szkół podstawowych, którzy nie korzystają z obiadów, zamiast liczby uczniów korzystających z posiłków, których jest mniej. Uczniowie niekorzystający z posiłków nie mają bowiem udziału w tych wydatkach. Zaproponowała, aby organ w kluczu podziału wydatków z rozdziału 80148 [stołówki szkolne i przedszkolne] uwzględnił tylko uczniów przedszkola korzystających z posiłków do liczby uczniów szkoły korzystających z obiadów, z uwzględnieniem korzystania przez przedszkolaków z trzech posiłków dziennie, a z jednego przez uczniów szkół, co ma istotny wpływ na koszty przygotowania posiłków w przedszkolu, niż dla szkół podstawowych. Organ oświadczył zaś, że stawiane mu zarzuty są niezasadne, a aktualizację dotacji oświatowej wyliczono w prawidłowy sposób. Podkreślił organ, że przed zainicjowaniem postępowania sądowego przekazał skarżącej, w trybie dostępu do informacji publicznej, informacje o sposobie wyliczenia dotacji. Dokumenty te dołączył również do akt sprawy sądowej, przekazując je wraz z odpowiedzią na skargę. Na rozprawie przed tut. Sądem dodatkowo wskazano na powody zastosowania takich, a nie innych kluczy podziału wydatków wspólnych między przedszkola i szkoły.
Z powyższego wynika, że zasadniczy przedmiot sporu, jaki poddano kontroli sądu administracyjnego, dotyczył w istocie prawidłowości dokonania drugiej aktualizacji wysokości dotacji oświatowej (sposobu jej wyliczenia). Miało to niewątpliwie wpływ na interes prawny i faktyczny skarżącej, która prowadzi niepubliczną placówkę wychowania przedszkolnego i jest beneficjentem dotacji oświatowej, co z kolei uprawniało ją do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć jednak należy, że odnośnie do takich inicjatyw edukacyjnych, jak realizowane przez skarżącą (prowadzenia niepublicznego przedszkola), państwo zobowiązane jest uczestniczyć w ich finansowaniu, na zasadach określonych w ustawie (por. art. 70 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt K 16/13) – obecnie przede wszystkim w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Dzięki temu władze publiczne urzeczywistniają konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Niemniej, obowiązkiem państwa jest uczestniczyć w finansowaniu, ale nie pokrywaniu całości kosztów takiej działalności, ponieważ bezpłatna jest tylko nauka w szkołach publicznych (zob. art. 70 ust. 2 Konstytucji RP). Dotacje oświatowe służą dofinansowaniu realizacji zadań placówek edukacyjnych (zob. art. 35 ust. 1 u.f.z.o), a zatem nie można oczekiwać finansowania w tej drodze kosztów prowadzenia niepublicznego przedszkola w pełnym zakresie, lecz tylko w pewnej części.
Skarżąca nie wskazała kwoty, o jaką miano zaniżyć wypłacone jej wyrównanie dotacji oświatowej na podstawie dokonanej drugiej aktualizacji dotacji. Z dostarczonych Sądowi materiałów nie wynikało, jakiego świadczenia oczekiwała, a jakie otrzymała. Ograniczyła się do postawienia zarzutu nieprawidłowości zastosowanej metodologii aktualizacji dotacji oświatowej, która stanowiła podstawę wypłaconego wyrównania, poprzez dokonanie nieprawidłowych wyliczeń kosztów wspólnych w zespołach szkolno-przedszkolnych przypadających na przedszkola gminne w zakresie związanym z wydatkami na stołówki. Przy czym bezzasadnie odwołała się do art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o., ponieważ w okolicznościach sprawy nie miał on zastosowania. Nie wykazała też powodów, które obligowałyby organ gminy do jego zastosowania (inną kwestią jest, że wówczas właściwym trybem przed sądem administracyjnym byłaby skarga na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Aktualizacji dotacji dokonano bowiem w innym trybie. Skarżąca nawiązała natomiast do liczby uczniów w poszczególnych placówkach i liczby uczniów korzystających w nich z posiłków, ale uczyniła to w kontekście propozycji przyjęcia innej metodologii wyliczenia aktualizacji dotacji, bez wskazania powodów świadczących o tym, że metodologia organu była sprzeczna z prawem. Nie kwestionowała przy tym kwoty wydatków przyjętych w uchwale budżetowej Gminy w rozdziale 80148 (zob. powołaną już uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. w sprawie uchwały budżetowej na 2023 r.; uwaga ta ma szczególne znaczenie ze względu na sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut, że w pozycji tej nie ujęto wydatków związanych ze zużyciem energii elektrycznej, wody i kosztów ścieków, ale w odpowiedzi na skargę wskazano, że wydatki na media zostały uwzględnione w rozdziale 80101), jako jednej ze składowych wyliczenia. Z wyjaśnień organu wynikało natomiast, że z uwagi na to, że przepisy oświatowe nie regulują sposobu podziału wydatków wspólnych w zespołach szkolno-przedszkolnych, to wszystkie koszty wspólne w zespołach szkolno-przedszkolnych dla przedszkoli zostały uwzględnione i naliczone według zasady proporcjonalności, w zależności od liczby uczniów przedszkola i szkoły podstawowej. Takie też wyjaśnienia zostały przekazane skarżącej w trybie realizacji dostępu do informacji publicznej w pismach organu z 20 i 22 listopada oraz 5 grudnia 2023 r. Sąd wyjaśnienia te uznał za logiczne i rzetelne, zwłaszcza na tle dodatkowego wyjaśnienia, jakiego udzielono na rozprawie 19 marca 2024 r. odnośnie do powodów zastosowania jednolitego klucza podziału wydatków wspólnych w stosunku do wszystkich rozdziałów wydatków obejmujących koszty wspólne, a nie tylko jednego przywołanego w skardze.
Zasady finansowania zadań oświatowych określają przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W myśl przywołanego w skardze art. 17 ust. 3 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Wyliczenie podstawowej kwoty dotacji następuje na zasadach określonych w art. 12 u.f.z.o. (treść w dalszej części uzasadnienia).
Zasady aktualizacji kwoty dotacji oświatowej zostały określone w przepisach art. 43 cyt. ustawy. W myśl art. 43 ust. 1 u.f.z.o., kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji:
1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1;
2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45;
3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8;
4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Aktualizacji takiej dokonuje się zasadniczo dwukrotnie w ciągu roku (art. 43 ust. 2 pkt 1 i 2), chyba że dokonuje się jej na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 4 (zob. art. 43 ust. 2 pkt 3). Przy czym, poddana kontroli Sądu czynność organu wiąże się z trybem określonym w art. 43 ust. 2 pkt 2 u.f.z.o., ponieważ jest wynikiem aktualizacji dokonanej w październiku roku budżetowego. Tę zaś aktualizację należy łączyć z przypadkiem określonym w art. 43 ust. 1 pkt 1, tj. aktualizacją dotacji w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13 dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1. Taka zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia listopada roku budżetowego (art. 43 ust. 3 pkt 2 u.f.z.o.). Zasady wyrównania kwoty dotacji zostały natomiast określone w przepisach art. 43 ust. 4 i 5. Z kolei aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, jak wynika z art. 44 ust.1 u.f.z.o., dokonuje się:
1) w miesiącu pierwszej aktualizacji;
2) w październiku roku budżetowego;
3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
W myśl art. 44 ust. 3 u.f.z.o., w aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 2 [dokonywanej w październiku roku budżetowego] uwzględnia się:
1) plan dochodów i wydatków:
a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1,
b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13
- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego;
2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.
Powyższych przepisów nie sposób interpretować bez analizy treści art. 12 i art. 9 u.f.z.o..
Z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że kwotę dotacji dla przedszkoli ustala się w następujących etapach:
1) ustala się kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli (z wyłączeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 1);
2) tak ustaloną kwotę pomniejsza się o kwoty wymienione w kolejnych punktach art. 12 ust. 1;
3) uzyskaną różnicę dzieli się przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.
Statystyczną liczbę uczniów określa się na zasadach wynikających z przepisów art. 11 ust. 1 i 2 u.f.z.o., a podstawę wyliczeń stanowią dane z systemu informacji oświatowej. Natomiast pojęcie wydatków bieżących zostało zdefiniowane w art. 9 i oznacza ono wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi], na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2.
Przy ocenie zasadności skargi Sąd miał na uwadze także informacje, jakie Burmistrz Gminy i Miasto [...] opublikował w Biuletynie Informacji Publicznej na podstawie art. 46 ust. 1 u.f.z.o., w postaci ogłoszenia w sprawie:
- II aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli oraz statystycznej liczby uczniów w przedszkolach w 2023 r. w Gminie [...],
- aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczby uczniów w przedszkolach w 2023r. w Gminie [...],
- podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczby uczniów w przedszkolach w 2023r. w Gminie [...],
a ponadto:
- wymienioną już uchwałę budżetową Rady Miejskiej na rok 2023,
- uchwałę tejże Rady nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu Gminy [...] dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne i inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Gminy i Miasta [...] oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
W wyroku z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1578/20, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w art. 12 ust. 1 u.f.z.o., w odniesieniu do kwot, które stanowią podstawę obliczania podstawowej kwoty dotacji, jest mowa o kwotach zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli. Oznacza to, że podstawą odniesienia przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji jest plan finansowy w postaci budżetu gminy. Także w art. 9 ustawy jest mowa o kwotach zaplanowanych na rok budżetowy w budżecie lub poniesionych w roku budżetowym z budżetu. Konieczne zatem było przy wyliczeniu dotacji uwzględnienie przez organ gminy kwoty zapisanej (zaplanowanej) w uchwale budżetowej, w części przeznaczonej na prowadzenie gminnych przedszkoli.
W przekonaniu Sądu, za istotne uznać należało wyjaśnienie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że obowiązujące przepisy nie określają sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących w sytuacji, gdy limit wydatkowy zapisany w uchwale (klasyfikacji) budżetowej dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych stricte na prowadzenie gminnych przedszkoli, ale – jak ma to miejsce w okolicznościach sprawy odnoszącej się do Gminy [...] – zespół szkolno-przedszkolny. Dlatego w opisanej sytuacji organ gminy dokonał takich obliczeń stosując powszechnie akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne i szkoły gminne. Oparł się na kryterium proporcjonalności, którego nie można było ocenić jako niezgodnego z prawem. Zastosowana podstawa proporcji była jasna i poddawała się weryfikacji. Nie odpowiadała ona wprawdzie oczekiwaniu skarżącej, ale sama ona nie wskazała, na jakiej podstawie organ obowiązany byłby do uwzględnienia w wyliczeniach jako podstawy proporcji tylko liczby uczniów korzystających ze stołówki. Organ nie zatajał wobec skarżącej kryteriów, które zastosował w przyjętej metodzie wyliczenia wydatków bieżących, jakie przypadają na gminne przedszkola. Kryterium to stosował do wszystkich składowych wydatków bieżących, w tym związanych z funkcjonowaniem stołówki. Na rozprawie 19 marca 2024 r. przedstawiono dodatkowe argumenty przemawiające za zasadnością takiego wyboru.
Kryterium liczby dzieci, jakie zastosował organ gminy do wyliczenia proporcji wydatków bieżących przypadających na przedszkole gminne, jest jednym z czytelniejszych, jakie można zastosować do określania podziału wydatków bieżących w zespole szkolno-przedszkolnym na oba rodzaje placówek oświatowych. Tego wymagania nie spełniałoby zaproponowane przez skarżącą kryterium liczby uczniów korzystających z posiłków (co w jaskrawy sposób widać na przykładzie przedszkola, w którym dzieci nie korzystają z posiłków w ogóle), choć niewątpliwie mogłoby być dla nie, co do zasady, korzystniejsze finansowo. Odnosiło by się ono tylko do niewielkiego wycinka wydatków bieżących, podczas gdy cytowane wyżej przepisy wymagają uwzględnienia całości takich wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej gminy. Dlatego rozwiązanie, które odnosi się do możliwości zapisania się przez każdego ucznia w dowolnym miesiącu na obiady w stołówce jest rozwiązaniem (argumentem) bardziej sprawiedliwym i logicznym, które uwzględnia ustawowe pojęcie statystycznej liczby uczniów. Wskazać jeszcze należy, że rozliczenia w kwestii odnoszącej się do dotacji oświatowej następują poprzez ustalenie wysokości dotacji na okres roku budżetowego (odpowiadającego rokowi kalendarzowemu) i w takiej perspektywie należy oceniać ustalenie kwoty dotacji. Aktualizacja dokonywana w październiku, według stanu na 30 września, uwzględnia aktualną sytuację ekonomiczną placówek oświatowych w nowym roku szkolnym, który nie pokrywa się z pojęciem roku budżetowego (odnosi się zatem do realnych warunków panujących w roku udzielania dotacji).
Z podanych względów Sąd nie stwierdził, aby przyjęta przez organ gminy metodologia wyliczenia zaktualizowanej wysokości dotacji według stanu na 30 września 2023 r. naruszała przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia skargi i uznania czynności wypłaty wyrównania dotacji za okres od stycznia do października 2023 r., według stawki zaktualizowanej dotacji oświatowej, za bezskuteczne. Organ wywiązał się z obowiązku zaktualizowania dotacji w październiku 2023 r., według stanu na 30 września 2023 r., a także wypłacenia skarżącej wyrównania za okres od początku roku. Natomiast ocena, czy organ dotujący powinien dokonać aktualizacji dotacji na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. wykraczało poza granice postępowania prowadzonego pod sygn. akt I SA/Rz 13/24, z przyczyn podanych wyżej.
Końcowo zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że przy ocenie legalności (zgodności z prawem) aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej bierze pod uwagą okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw zaskarżonego aktu, w tym stanowiska stron postępowania. Sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej, ale co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych, poza przypadkiem określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dlatego to na stronie skarżącej, która domaga się uznania czynności organu za bezskuteczną, spoczywa ciężar dostarczenia dowodów i argumentów przemawiających za tym, że działanie lub zaniechanie organu naruszało prawo. Skarżąca powinna również przedstawić, jakich kwot oczekiwała od organu gminy, ponieważ nie jest rolą sądu administracyjnego prowadzenie takich wyliczeń (a w zasadzie ich analizowania i oceny) na podstawie danych, które w skardze nie zostały określone. Skarga do sądu administracyjnego nie jest bowiem formą roszczenia o zapłatę, jakie rozpoznają sądy powszechne. Rolą sądu administracyjnego jest zweryfikowanie poprawności (rozumianej jako zgodność z prawem) zaskarżonej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i ocena, czy wypłata dotacji (tutaj: wyrównania) nie nastąpiła z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r. sygn. akt I GSK 353/21).
Reasumując, kontrolowana czynność z zakresu administracji publicznej nie narusza prawa, zatem skarga jest pozbawiona uzasadnionych podstaw i jako tak podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.