I SA/Po 890/22

I SA/Po 890/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Rennert
Katarzyna Wolna-Kubicka /przewodniczący/
Waldemar Inerowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Podatek od nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1535/23 - Wyrok NSA z 2025-03-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 3 lit. b), art. 3 pkt 9,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1452
art. 1a ust. 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2023 roku sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia 12 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 6 maja 2022 r. nr [...] Starosta [...] (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji"), działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości postanowieniem Wojewody z 15 marca 2019 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n."):
I) orzekł o zwrocie na rzecz W. S., w [...] części; części nieruchomości położonej w P. w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] i stanowiącej własność [...],
W udziale [...] części nieruchomość pozostaje zapisana jako własność Miasta [...].
II) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz [...] części nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] i stanowiącej własność osób fizycznych,
III) nie zobowiązał W. S., do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n.
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 5 marca 2019 r. W. S. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...].
Natomiast pismem z 11 kwietnia 2019 r. Wojewoda przekazał wniosek K. W. z 21 marca 2019 r. o zwrot przypadającej jej części ww. działki.
Na podstawie akt zgromadzonych w sprawie organ I instancji ustalił, iż decyzją z 11 maja 1972 r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady [...] po rozpatrzeniu wniosku o podział S. S., I. C. i W. S. zezwolił na dokonanie podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nr [...], parcela nr [...] o powierzchni 5396 m˛. Zatwierdzono projekt podziału ww. nieruchomości na działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 5396 m˛. Nałożono na strony obowiązek bezpłatnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni 288 m˛ przeznaczonej pod ulicę oraz działki nr [...] o powierzchni 1249 m˛, przeznaczonej pod zieleń.
Aktem notarialnym z 9 sierpnia 1972 r. S. J. S., I. M. C. i W. A. S., działając w oparciu o ww. decyzję odstąpili bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] (tj. [...]) położoną w [...], przy ul. [...], o pow. 256 m˛, która została przeznaczona pod ulicę oraz działkę nr [...] (tj. [...]) o pow. 1249 m˛, która została przeznaczona pod zieleń, obie wchodzące w skład nieruchomości zapisanej w KW nr [...]. Zgodnie z przedłożonym do aktu opisem i mapą z dnia 13 lipca 1972 r. działka nr [...] stanowiła ulicę, a działka nr [...] tereny zielone.
Organ I instancji zwrócił uwagę, że analiza archiwalnych akt dotyczących postępowania podziałowego w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...] dowiodła, że wniosek o zatwierdzenie projektu podziału ww. nieruchomości złożył już w dniu 27 października 1971 r. S. S.. W korespondencji z Dzielnicowym Zarządem Geodezji i Gospodarki Terenami Miasta [...], Prezydium Dzielnicowej Rady [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury stwierdził, że teren ww. działki przeznaczony jest w planie szczegółowym pod budownictwo pawilonów rzemieślniczych bez zabudowy mieszkaniowej oraz zieleń izolacyjną. Plan szczegółowy adaptuje istniejący tam budynek mieszkalny. W związku z powyższym przedłożony wstępny projekt podziału działek oznaczonych na projekcie nr [...] i [...] zaopiniowano pozytywnie, jednocześnie stwierdzono konieczność wydzielenia z działki oznaczonej nr [...] pasa terenu przeznaczonego pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej, który należałoby przejąć na rzecz Skarbu Państwa.
W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...].
Osobami, które odstąpiły bezpłatnie przedmiotową działkę były: S. J. S. , I. M. C. i W. A. S..
Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] Wydział I Cywilny z 20 maja 2008 r., stwierdzono, że spadek po W. A. S. zmarłym 9 lutego 2006 r. na podstawie ustawy nabyli: córka K. W. i syn W. S. w [...] części każde z nich.
Aktem poświadczenia dziedziczenia z 10 lutego 2021 r. spadek po zmarłej w dniu 29 września 2020 r. K. M. W. nabył w całości, na podstawie ustawy, brat zmarłej W. W. S..
W sprawie wniosek o zwrot nieruchomości złożyli jedynie spadkobiercy jednego ze współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej - W. A. S., tj. W. S., syn W. A. oraz K. W., córka W. A., których łączny udział w nieruchomości wynosi [...] części. Tym samym, kreując się tezami wyroku T. K. z 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK [...] Starosta stwierdził, że W. S. jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w przypadającym mu udziale wynoszącym [...] części.
Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w dniu 3 lutego 2020 r. pozyskał kopię postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 4 września 2019 r., zgodnie z którym stwierdzono, iż z dniem 1 października 2005 r. tj. przed dniem złożenia wniosku o zwrot, prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] w części o powierzchni 340 m˛, oznaczonej na mapie stanowiącej integralną część postanowienia jako działka nr [...] została nabyta przez zasiedzenie przez A. Ł. w [...] części oraz P. i I. Ł. w małżeńskiej wspólności majątkowej w [...] części. Wobec zatem przeniesienia prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na rzecz osób fizycznych innych niż M. P., organ I instancji orzekł o odmowie jej zwrotu.
Organ I instancji również wyjaśnił, że podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2019 r. stwierdzono, że działka nr [...] w części południowej stanowi teren niezabudowany, porośnięty spontanicznie, nieurządzony. Granica południowa przebiega po zniszczonym murze ceglanym, z fragmentem muru prostopadłego - prawdopodobnie dawna dobudówka (nieistniejąca). W tym rejonie pojedyncze drzewa. Teren zaśmiecony - liczne odpady. Ślady dawnego ogródka warzywniczego, zniszczone urządzenia zabawowe. Część środkowa zajęta jest pod fragment hali blaszanej na fundamencie betonowym (magazynu). Od strony północnej dojazd utwardzony kostką brukową oraz płot z siatki metalowej. W północnej części działka stanowi fragmenty posesji ul. [...] i [...]. Części zajęte odpowiednio pod a) zieleń nieurządzoną, ogrodzoną, b) skład drewna, fragment magazynku, teren sklepu i naprawy maszyn rolniczych.
Ponadto na podstawie zgromadzonym dokumentów Starosta ustalił, że działka nr [...] jest od 15 października 1992 r. w części użytkowana przez [...] J. W. i B. W. na podstawie umowy dzierżawy, na cel składowo - magazynowy i teren przyległy, na czas nieokreślony. W pierwszych latach tj. do 1999 r. użytkowana była na cele warzywnicze, co zmieniono w dniu 11 stycznia 1999 r. Działka nr [...] przylega do parceli nr [...] stanowiącej własność B. P.P.H stanowi jej przedłużenie i nie posiada dostępu do drogi. Z oświadczenia D. S. natomiast wynika, że właścicielem przyległej do części działki nr [...] był jego dziadek J. N., który w lipcu 2016 r. otrzymał informację Wydziału Gospodarki Nieruchomościami [...], że użytkowana przez niego część działki należy do Miasta P.. Na części działki nr [...] użytkowanej przez ww. osoby znajduje się magazyn nieutwardzony ziemią o powierzchni 9 m˛. W ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] o powierzchni 909 m˛ stanowi użytek [...] tj. rola klasy VI.
W toku postępowania Starosta pozyskał również opinie operatorów mediów przesyłowych wg których na przedmiotowej nieruchomości brak jest uzbrojenia w zarządzie spółek A. S.A., E. , P. Sp. z o.o., O. S.A., V. S.A., Z. D. M. w P. oraz E. Sp. z o.o. Jedynie ta ostatnia poinformowała o przebiegającej w sąsiedztwie działki nr [...] linii napowietrznej. Zgodnie zaś z opinią Z. D. M. w P. działki nr [...] i [...] nie stanowią drogi publicznej, znajdują się poza pasem drogowym drogi publicznej i oznaczone są w ewidencji jako rola [...] Jednocześnie nie była na nich prowadzona inwestycja drogowa polegająca na budowie ul. [...]. Natomiast Zarząd Zieleni Miejskiej oświadczył, że nie prowadził i nie prowadzi żadnych działań na nieruchomościach stanowiących działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], działki te nie znajdują się w jego administracji.
W celu uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości organ I instancji pozyskał także fotogrametryczne zdjęcia lotnicze obejmujące działki nr [...] i [...] powstałe w wyniku podziału działki nr [...], pochodzące z lat 1989 i 1995. Na zdjęciach widoczne jest powiązanie ww. działek z terenami sąsiadującymi od strony zachodniej. Działka nr [...] stanowi wyraźne powiązanie z działką nr [...] jako część ogrodzonego terenu w tylnej części posesji (patrząc od strony ul. [...]), zajęta pod niewielki budynek, przestrzeń postojową dla pojazdów oraz zieleń. Analogicznie działka nr [...] powiązana jest z sąsiadującymi kolejno od strony południowej działkami nr [...] (ogrodzony teren składowy za halą, w 1995 r. zajęty już w całości pod dalsze części hal), nr [...] (ogrodzony teren porośnięty zielenią) i nr [...] (teren ogrodzony zajęty pod fragment budynku oraz zieleń). Rozdzielczość zdjęcia pozwala stwierdzić powiązania z nieruchomościami sąsiednimi. Jednocześnie z całą pewnością zaprzecza istnieniu na tym terenie ciągu komunikacyjnego czy urządzonej zieleni ogólnodostępnej.
Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Starosta stwierdził, iż w stosunku do działki nr [...] występują przesłanki do zwrotu wymienione w art. 137 u.g.n. Przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca dawniej część działki nr [...], a wcześniej parceli nr [...] została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w związku z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości i przeznaczeniem tego terenu pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej. Przeprowadzone postępowanie jednoznacznie wykazało, że cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie został zrealizowany. Działka nr [...] stanowi wschodnie fragmenty ogrodzonych posesji położonych przy ul. [...] w P., budynki numery administracyjne [...] [...] i [...] (a także nr [...] w przypadku działki nr [...]). W części południowej, należący do posesji nr [...], ogrodzony fragment powiązany z działką nr [...] zajęty jest pod hale magazynowe, w części środkowej, należący do posesji nr [...] ogrodzony fragment powiązany z działką nr [...] zajęty jest pod zieleń ogrodową, natomiast w części północnej, należący do posesji nr 20a, ogrodzony fragment powiązany z działką nr [...] zajęty jest pod zaplecze gospodarcze firmy usługowej. Wskazane wykorzystanie tego terenu wyraźnie przeczy realizacji funkcji izolacyjnej od bocznicy kolejowej. Powyższe potwierdzają zebrany w toku postępowania materiał dowodowy i aktualne zagospodarowanie nieruchomości, tj., opinie Urzędu Miasta [...], jego jednostek pomocniczych odnalezione dokumenty archiwalne, protokół z oględzin nieruchomości, fotogrametryczne zdjęcia lotnicze, oświadczenia użytkowników terenu i sporządzony operat szacunkowy.
Starosta podkreślił, że samodzielne obsadzenie zielenią części nieruchomości z inicjatywy jej użytkowników, bądź zieleń spontanicznie rosnąca nie stanowi dowodu na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej nabyciem. Nieruchomość nigdy nie znajdowała się w administracji Zarządu Zieleni Miejskiej [...] który oświadczył że nie prowadził na tym terenie żadnych działań. Cel nabycia nieruchomości nie został zrealizowany również na części dawnej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], jednakże opisany wcześniej stan prawny i utrata władania przez Miasto [...] stanowi w tym przypadku okoliczność nadrzędną uniemożliwiając jej zwrot.
Odwołanie od pkt I i III wniosło Miasto [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 136 i art. 137 u.g.n z uwagi na stwierdzenie, że na nieruchomości nie zrealizowano celu publicznego. Zarzucono również powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego.
Wojewoda decyzją z 12 października 2022 r., nr [...], uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie objętym odwołaniem i odmówił zwrotu na rzecz W. S., części nieruchomości położonej w P. w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] i stanowiącej własność Miasta [...].
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wykazano, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym przede wszystkim dokumentacja zdjęciowa obrazująca stan przedmiotowej działki na przestrzeni lat), nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sporna działka w ramach realizacji celu nabycia była terenem zielonym. Teren ten był zakrzewiony i zadrzewiony. Dopiero na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX wieku zaczęło ulegać zmianie opisane zagospodarowanie terenu.
Potwierdzeniem faktu, iż na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia są przede wszystkim zdjęcia fotogrametryczne pozyskane przez organ odwoławczy z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wykonane w latach: 1976, 1982, 1995. Wynika z nich, że sporny teren był pokryty, porośnięty roślinnością - zielenią o funkcji izolacyjnej (zdjęcia przedstawiają pas zwartej zieleni, w tym wysokiej, oddzielający funkcjonalnie i optycznie obiekty kolejowe ("uciążliwe") od terenów sąsiednich), a dopiero w latach 90 XX-wieku (tj. po 20 latach od aktu notarialnego z 1972 r.) pojawiła się na jego części m.in. obudowana wiata konstrukcji metalowej. Również obecny stan zagospodarowania, który stanowi zieleń nieurządzona, spontanicznie rosnąca i pojedyncze drzewa przemawia za stwierdzeniem, że są to pozostałości po zrealizowanym celu wywłaszczenia.
W ocenie organu odwoławczego ten dowód przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia (nabycia), dlatego kwestie obecnego zagospodarowania danego terenu (na które powołuje się organ pierwszej instancji), nie mają dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Ponadto Wojewoda podkreślił, że terenu przeznaczonego pod zieleń (izolacyjną od bocznicy kolejowej) nie można automatycznie utożsamiać wyłącznie z zielenią zorganizowaną przez człowieka. Realizację tego celu należy ocenić w kontekście całego przedsięwzięcia. Na zdjęciach widać wyraźnie, iż wzdłuż osi kolei ciągnie się pas zieleni. Nie można przy tym wykluczyć realizacji wskazanego powyżej celu nabycia, poprzez występowanie na spornej działce tzw. samosiejki. Przeciwnie, może stanowić to nawet przejaw realizacji takiego celu. Zdjęcia lotnicze w latach 1976, 1982, 1995 potwierdzają, że od momentu wywłaszczenia do częściowej zmiany zagospodarowania spornej działki, stanowiła ona w całości teren zielony.
Zdaniem organu odwoławczego, pozostawienie tego terenu bez zabudowy, jako pasa zieleni (obszaru pokrytego drzewami przez prawie 20 lat (tj. od momentu wywłaszczenia w 1972 r. do lat 90 XX wieku), świadczy o realizacji celu wywłaszczenia w postaci zapewnienia terenu zielonego (przestrzeni zielonej) od bocznicy kolejowego. Ponadto, w akcie notarialnym z 1972 r. wskazano, że stawiający oświadczyli, że dla działki oznaczonej na projekcie podziału numerem 6 Zarząd Geodezji i Gospodarki Terenami [...] sporządził 13 lipca 1972 r. spis i mapę, z której wynika, że działka ta oznaczona jest numerem [...], stanowi tereny zielone, a powierzchnia jej wynosi 1249 m˛. Stwierdzenie to przemawia za uznaniem, że cel wywłaszczenia, tj. użytkowanie przedmiotowej nieruchomości jako terenów zieleni izolacyjnej od bocznicy kolejowej było realizowane od samego początku, bowiem już w dacie wywłaszczenia nieruchomość była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a jej odstąpienie miało na celu wkomponowanie jej jako pasa zielonego w strukturę terenu, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że podejmowanie również innych działań po wygaśnięciu roszczenia o zwrot, przesądza o braku realizacji celu wywłaszczenia.
Wojewoda także podkreślił, że w realiach rozpoznawanej sprawy ocenić należy, jakie skutki dla zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma późniejsza zmiana przeznaczenia części przedmiotowej działki. Z akt sprawy wynika, że zmiana ta nastąpiła dopiero w latach 90 XX wieku. Wówczas to bowiem zawarto umowę dzierżawy z 15 października 1992 r. z J. i B. W., na podstawie której działka nr [...] została oddana w dzierżawę na cel warzywniczy. Aneksem z 30 marca 1999 r. zmieniono cel dzierżawy na magazynowo-składowy. Ze względu na wcześniejsze osiągnięcie celu wywłaszczenia, późniejsza zmiana przeznaczenia nie wpływa na ocenę zasadności odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ zaznaczył, że w sytuacji, gdy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło. Nie ma znaczenia, że po realizacji celu wywłaszczenia nieruchomość była wykorzystywana w inny sposób i przez inny podmiot, niż ten na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. Istotne jest przede wszystkim nie to, czy obecnie jest realizowany cel ówczesnego wywłaszczenia, ale czy w przeszłości cel ten został zrealizowany, nawet jeśli potem od niego odstąpiono.
Wobec zatem ustalenia - w oparciu o zdjęcia lotnicze, które były głównym dowodem przesądzającym realizację celu nabycia - iż grunt stanowiący przedmiot postępowania miał stanowić teren zielony oraz, że teren ten przez prawie 20 lat od nabycia zachował taki właśnie charakter, Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia został na tym obszarze zrealizowany.
W skardze z 7 listopada 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art, 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym:
1.1. niewyjaśnienie czy został spełniony cel wywłaszczenia w kontekście całego przedsięwzięcia (organ II instancji szeroko odniósł się do kwestii terenów zielonych, jednakże nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do kwestii funkcjonowania bocznicy kolejowej, celem przejęcia (odstąpienia) terenu oznaczonego jako działka [...], miało być przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej),
1.2. niewyjaśnienie czy na moment wywłaszczenia bocznica kolejowa była czynna,
1.3. niewyjaśnienie czy jej budowa jako drogi kolejowej miała dopiero nastąpić,
1.4. niewyjaśnienie czy jeśli w dacie wywłaszczenia istniała droga kolejowa to czy spełniała ona funkcję bocznicy kolejowej,
1.5. jeśli tak to jak długo była użytkowana czynna, przez jaki czas droga kolejowa spełniała funkcję uciążliwego obiektu kolejowego wymagającego oddzielenia od terenów sąsiednich,
1.6. niewyjaśnienie czy miasto jako właściciel terenu zadbało w jakikolwiek sposób o przejęte ziemie, czy miasto wykonało na tym terenie prace które przystosowały teren pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany,
2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy przepisu art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 3 k.p.a., wydane w sprawie uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego,
3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1, 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że cel nabycia nieruchomości w 1972 r. przez Skarb Państwa został zrealizowany poprzez pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia,
4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w następstwie błędnej wykładni, o której mowa w pkt 3 powyżej i nieuznanie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W uzasadnieniu skargi poszerzono argumentację podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., które uzasadniały orzeczenie o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego, części nieruchomości położonej w P. w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]
Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, tj. przeznaczenie jej pod zieleń izolacyjną (od bocznicy kolejowej). Ponadto organ II instancji stwierdził, odmiennie niż organ I instancji, że sam fakt braku "urządzonej zieleni" nie może przesądzać o jej zbędności na cel wywłaszczenia, przy jednoczesnym braku podstaw do uznania, że cel wywłaszczenia miał zostać osiągnięty w drodze zorganizowanych działań polegających na nasadzeniu drzew (s. 11 dec. II inst.). W ocenie organu odwoławczego terenu przeznaczonego pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej nie można automatycznie utożsamiać wyłącznie z zielenią zorganizowaną przez człowieka. Realizację tego celu należy ocenić w kontekście całego przedsięwzięcia. Zdaniem organu II instancji oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można sprowadzać do tego, czy całość roślinności znajdującej się na spornej działce była wynikiem działań określanych mianem zadrzewiania czy zakrzewiana (s. 12 dec. II inst.).
Kwestionując to stanowisko skarżący konsekwentnie wywodzi, że obecny stan zagospodarowania i faktycznego wykorzystania tego terenu, wskazuje na brak realizacji celu wywłaszczenia, co z kolei uzasadnia twierdzenie, że sporna nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wobec tak zakreślonej płaszczyzny sporu na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy i przeprowadziły niezbędne w sprawie czynności dowodowe (także w toku postępowania odwoławczego), co uzasadnia twierdzenie, że zebrane dowody pozwalają na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (w zasadzie bezspornych) i rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. Sporne stanowiska w tej sprawie wynikają natomiast z odmiennej oceny tych dowodów, w kontekście ustawowych przesłanek warunkujących zasadność zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Zawarte w skardze zarzuty oceniać zatem należy w świetle art. 80 k.p.a.
Skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustalenia przez organy podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w tym co do ustaleń dotyczących funkcjonowania bocznicy kolejowej (zarzuty z pkt 1.1 -1.5 petitum skargi).
Ponadto skarżący zarzuca brak ustaleń dotyczących dbania przez M. P. o przejęty grunt oraz czy wykonało ono prace dostosowujące teren pod zieleń izolacyjną od bocznicy kolejowej (punkt 1.6 petitum skargi). Co do tej okoliczności stan faktyczny jest bezsporny, a z ustaleń organu I instancji wynika, że Miasto [...] tego rodzaju prac nie wykonało (powołane przez organ I instancji pisma Zarządu Zieleni Miejskiej z 15 kwietnia 2020 r. i 21 kwietnia 2020 r. (s. 3 dec. I instancji)).
Wskazanie istotnych w sprawie ustaleń faktycznych wymaga uprzedniego wyjaśnienia materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia, które determinują zakres postępowania dowodowego i wyznaczają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, zdarzenia i okoliczności.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Rozważania dotyczące podstaw zwrotu rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
W myśl art. 137 u.g.n. (według obecnego brzmienia) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Ponadto zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r., dalej u.z.t.w.n.).
Na tle powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli nie ma już tego celu publicznego do zaspokojenia, tym samym dla właściciela (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nie ma już uzasadnienia dalsze wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie jest uzasadnione dopóty, dopóki trwa cel wywłaszczenia. W wyroku z dnia 24 października 2001 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 22/01 (OTK 2001, nr 7, poz. 216) T. K. stwierdził m.in., że nakaz dokonywania wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Wywłaszczenie jest bowiem zgodne z Konstytucją, jeśli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość powinna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji.
W judykaturze podkreśla się także, że rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. W postępowaniu tym nie bada się legalności aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności, ani też kwestia ta nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminu jego realizacji, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazane wyżej regulacje mają zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z przepisów u.g.n. wynika, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Akcentuje się także, że jedną z gwarancji ustawowych, że odjęte prawo własności na rzecz Skarbu Państwa zostanie wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, jest instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać zatem przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2019 r., IV SA/Po 1133/18, i powołane tam orzecznictwo).
W świetle ustalonych w tej sprawie okoliczności faktycznych Sąd zwraca ponadto uwagę na wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące problematyki terenów zielonych i sposobu ich urządzenia, w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. W konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy NSA uznał, że teren objęty wywłaszczeniem pod urządzenie tzw. "zieleni osiedlowej" nie został zagospodarowany na cel zgodny z umową. Brakuje na nim bowiem najprostszej chociażby infrastruktury charakteryzującej teren zieleni urządzonej: ławki, wytyczone ścieżki, urządzenia zabawowe dla dzieci. Zdaniem NSA ustalenie tego, w jakim zakresie został zrealizowany cel wywłaszczenia wymaga poznania tego celu i wskazania jego zakresu, następnie konfrontacji z rzeczywistym zakresem jego realizacji. NSA stwierdził w konkluzji, że uznanie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla możliwe jest, jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych (np. wyrok NSA z 9 lutego 2022 r., I OSK 842/20).
Z kolei w okolicznościach faktycznych innej sprawy NSA stwierdził, że realizacja celu wywłaszczenia terenu zielonego, towarzyszącego głównemu (właściwemu) celowi wywłaszczenia, polegającego na przebudowie i poszerzeniu ulic, który zrealizowany nie został, nie jest wystarczające do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany (np. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., O OSK 1499/99).
Charakterystyczną okolicznością ww. spraw była konieczność urządzenia terenów zielonych, jako przejaw pewnej zorganizowanej działalności podmiotu wywłaszczającego, co akcentował w niniejszej sprawie organ I instancji. Specyficzne okoliczności tej sprawy polegają jednak na tym, że w chwili wywłaszczenia na spornej nieruchomość zieleń już istniała, co w sprawie jest bezsporne, i stan taki trwał co najmniej do 1982 roku, co ilustrują powołane przez organ odwoławczy fotografie (w aktach admin. organu II instancji).
Podkreślić w tym miejscu także należy, że organ I instancji nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać urządzenie "zieleni izolacyjnej", np. poprzez wskazanie istotnych cech takiej zieleni, w tym rodzaju i sposobu nasadzeń, czy gatunku roślin. Organ I instancji uznał zatem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ale nie wskazał w istocie, na czym realizacja tego celu miałaby polegać.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma stanowisko NSA zajęte w wyroku z 20 stycznia 2023 r. (I OSK 2762/19). W okolicznościach faktycznych tamtej sprawy, na wywłaszczonej nieruchomości w celu urządzenia terenu zielonego, po kilkunastu latach urządzono targowisko oraz parking. Wobec bezspornej zmiany sposobu wykorzystania tej nieruchomości, organy jednocześnie uznały, że nie można mówić o przesłance zbędności na cel wywłaszczenia, skoro po wywłaszczeniu sporna nieruchomość została zagospodarowana i wykorzystywana zgodnie z jego celem, a dopiero później zmieniono przeznaczenie nieruchomości.
W toku sądowej kontroli zaskarżonych decyzji NSA przede wszystkim stwierdził, że realizacja celu wywłaszczenia czyni zbędnymi dalsze rozważania o dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Zdaniem NSA, zrealizowanie celu wywłaszczenia, z zachowaniem warunków wynikających z art. 137 u.g.n., wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeżeli nieruchomość ta po latach będzie wykorzystywana na inny cel. W takiej sytuacji bez znaczenia w sprawie pozostaje zarówno aktualne zagospodarowanie przedmiotowej działki, jak i zagospodarowanie wprowadzone po realizacji celu wywłaszczenia.
Odnosząc się do charakteru terenu zielonego NSA stwierdził ponadto, że nawet jeżeli nie wprowadzono na spornym terenie zieleni wysokiej czy nowej, to utrzymanie łąki nie świadczy o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia. Ze względu na charakter tego celu, jakim jest zieleń osiedla mieszkaniowego, cel ten został osiągnięty. Wywłaszczenia dokonano bowiem wyłącznie ze względu na potrzebę zapewnienia terenu zielonego i teren ten miał taki charakter.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest stanowisko NSA zajęte w analizowanym tu wyroku, według którego, planowany teren zielony nie wymagał, według zgromadzonej dokumentacji specjalnego urządzenia w postaci wybetonowanych alejek, czy wzniesienia trwałych urządzeń, usytuowania ławek, koszy na śmieci itp. Przyjęte dokumenty zakładały natomiast uwzględnienie – "bogatej zieleni istniejącej, którą w miarę możliwości należy maksymalnie utrzymać". NSA uznał zatem, że na spornym terenie wykorzystywanym jako teren zielony, mieszczący się w ramach ogólnego celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany cel wywłaszczenia pod postacią terenu zielonego.
Podzielając w pełni powyższe stanowisko, Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę stwierdził, że dokonana przez organ odwoławczy prawna ocena ustalonych okoliczności faktycznych jest prawidłowa, w tym konkluzja o braku spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.
W kontekście powyższej oceny Sąd uznał, że nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, postulowana przez skarżącego konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o okoliczności dotyczące funkcjonowania bocznicy kolejowej. Sąd zwraca uwagę, że sam fakt istnienia bocznicy kolejowej jest w sprawie bezsporny, a jednym z dokumentów który to potwierdza, jest operat szacunkowy
z 19 listopada 2021 r., sporządzony w toku postępowania przed organem I instancji (w aktach admin. organu I instancji). Z treści operatu wynika m.in., że dojazd do nieruchomości przebiega urządzoną drogą gminną (ul. [...]), a jej otoczenie stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i przemysłowa, w tym bocznica kolejowa (s. 13 operatu). Istnienie torów kolejowych i bocznicy potwierdzają także zgromadzone przez organy obu instancji fotografie. Z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia, jaką była zieleń izolacyjna, bez znaczenia jest zatem podnoszona w skardze okoliczność, czy w chwili wywłaszczenia bocznica kolejowa była czynna i czy miała nastąpić budowa drogi kolejowej.
W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który został należycie oceniony przez organ II instancji. Organ odwoławczy dokonał (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosował powołane na wstępie przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.