I OSK 167/23

I OSK 167/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1374/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-03
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 28 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1374/22 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. C. kwotę 6.200,00 (sześć tysięcy dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2022 r., IV SA/Wa 1374/22 oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] orzekł o: ustaleniu odszkodowania w wysokości 10.233,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w gminie P., obręb [...] S., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,1087 ha, przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi [...] O. ([...]) – P. ([...]) ode. P. – P.", stanowiącej własność M. C. (pkt 1.); powiększeniu ustalonego w pkt 1. odszkodowania o kwotę 511,65 zł (pkt 2.); zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty na rzecz M. C. tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. M. C. od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego złożył odwołanie, kwestionując poprawność wyceny, na podstawie której Wojewoda Mazowiecki ustalił odszkodowanie i wnosząc m.in. o ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę P. D. z [...] lipca 2020 r., ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] utrzymała w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego. W ocenie Ministra niedostatecznie uzasadnione jest nieprzyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. transakcji drogowych do wyceny z uwagi na fakt, że zgodnie z dokumentami planistycznymi przeznaczenie nieruchomości jest inne niż drogowe. Realizacja zasady ustalania odszkodowania zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny", jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". Przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan, studium uwarunkowań, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Uwzględniając wpływ, jaki na cenę nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można pomijać, że pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest determinowane celem wywłaszczenia. Cel nabycia kształtuje poziom ceny transakcyjnej powodując, że w zbiorze cen porównawczych należy uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Nadto Minister argumentował, że tylko ewidentny brak transakcji drogowych na rynku lokalnym umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny. Dlatego biegły powinien przede wszystkim wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych. Minister jednocześnie nie podzielił twierdzenia odwołania, że jedynie drogowe przeznaczenie planistyczne nieruchomości porównawczych umożliwia, w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, włączenie nieruchomości do próbki reprezentatywnej nieruchomości drogowych. Także cel nabycia wypełnia dyspozycję ww. przepisu, o ile nieruchomość porównawcza została nabyta w warunkach rynkowych pod realizację drogi publicznej. Minister podzielił uwagi Wojewody, że przyjęta przez rzeczoznawcę metodologia wyceny doprowadziła do nieuzasadnionego pominięcia bądź niedostrzeżenia transakcji nieruchomości drogowych w powiatach sąsiadujących z powiatem p., w którym zlokalizowana jest szacowana nieruchomość. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przepis ten reguluje, w jakiej kolejności powinny być analizowane rynki transakcyjne. Pierwszym i nadrzędnym krokiem jest podjęcie próby utworzenia próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych na rynku lokalnym, rozumianym co do zasady jako obszar gminy, na której znajduje się szacowana nieruchomość. Dopiero stwierdzenie braku takich transakcji, uprawnia rzeczoznawcę majątkowego do rozszerzenia analizy na rynek regionalny.
M. C. nie zgodził się z powyższą decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2021 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 października 2022 r. oddalił skargę M. C. W uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdzono, że w przypadku nieruchomości drogowych, występuje sytuacja pewnego przymusu, gdyż nieruchomość przeznaczona na taki cel nie może być wykorzystana pod inną zabudowę niż droga publiczna i infrastruktura drogowa. Przeznaczenie danej nieruchomości pod drogę oznacza faktycznie ograniczenie prawa własności i konieczność nabycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, czy to w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego czy poprzez decyzję wywłaszczeniową. Przepisy polskiego prawodawstwa przewidują bowiem, że nieruchomość, na której zostaje urządzona droga publiczna nie może być własnością osób prywatnych, lecz wymienionych wyżej podmiotów publicznych (art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U.2020.470 ze zm.). Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Tylko wówczas, jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Jedynie w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Odnosząc się do wartości nieruchomości Sąd I instancji wskazał, że warunkuje ją przeznaczenie nieruchomości. W niniejszej sprawie chodzi o nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny pod konkretny cel publiczny, a rynek tych nieruchomości nie rządzi się ogólnymi zasadami, jak w odniesieniu do nieruchomości prywatnych, co niewątpliwie znajduje odzwierciedlenie w ograniczonym katalogu cech rynkowych wpływających na ceny osiągane z obrotu tymi gruntami. Zadaniem rzeczoznawcy jest, by w swoich wyjaśnieniach szczegółowo odniósł się do kwestii zaszeregowania wycenianej działki do odpowiednich skal przyjętych dla ustalonych cech rynkowych. W tym zakresie powinien wskazać, że cecha lokalizacji odnosi się do znaczenia komunikacyjnego, a zatem uwzględniono, że przedmiot wyceny ma status drogi, lecz położony jest w miejscu o standardowych znaczeniu komunikacyjnym, co uzasadnia przypisanie jej niższej oceny. Cecha sąsiedztwa z kolei odnosi się do położenia działki i najwyższe ceny rynkowe osiągają nieruchomości położone w sąsiedztwie lub okolicy o wyższej wartości rynkowej (zabudowy mieszkalno-usługowej). Sąd I instancji podkreślił, że skoro tylko ewidentny brak transakcji drogowych na rynku lokalnym umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny, a biegły powinien przede wszystkim wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych, to rację ma organ, że operat sporządzony na jego zlecenie zachowuje przytoczone wyżej wymogi prawne, przy uwzględnieniu orzeczniczego sposobu ich interpretacji. Nie sięga on do rynku z powiatów w większym obszarze województwa, bowiem biegły odnalazł wystarczającą ilość transakcji nieruchomości w tym samym powiecie, co przedmiotowa nieruchomości oraz w powiatach bezpośrednio sąsiadujących. Co do operatu autorstwa rzeczoznawcy P. L.Sąd I instancji wskazał, że opatrzony jest klauzulą aktualności z 1 października 2021 r. (wraz z załączoną do niego analizą rynku nieruchomości), co przesądza o możliwości jego zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, a potem przez sąd administracyjny dokonywana jest w ograniczonym zakresie i sprowadza się przede wszystkim do oceny jego wiarygodności dowodowej. Dodatkowo, na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", oceny prawidłowości sporządzenia operatu może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę może wystąpić każdy, bowiem art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, ale nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie naruszył obowiązujących i przytoczonych powyżej przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego tj.:
a) art 154 i art. 4 pkt 16 u.g.n. przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że nieruchomości podobne do drogowej stanowić mogą również nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu (np. rolnym), jeżeli tylko nabyte zostały w celu realizacji inwestycji drogowej;
b) § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny w związku z art. 134 ust. 2 i art. 154 u.g.n. przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że za cenę transakcyjną nieruchomości drogowej można uznać również cenę nieruchomości rolnej zakupionej pod drogę, pomimo tego, że jej przeznaczenie planistyczne jest zupełnie inne niż nieruchomości będącej przedmiotem wyceny;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", w związku z art. 3 § 2 i art. 134 p.p.s.a. wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, polegającego na nieprzeprowadzeniu pogłębionej analizy okoliczności sprawy i nieuzasadnionym przyjęciu, że w podlegającym kontroli przez Sąd I Instancji postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a zatem przeprowadzoną analizę i ocenę obu sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych oraz pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów uznać należy za prawidłową.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości a także o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2021 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, stąd też ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej zakwestionowano dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 154 i art. 4 pkt 16 u.g.n. przez przyjęcie, że nieruchomości podobne do nieruchomości drogowej mogą stanowić również nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu (np. rolnym), jeżeli tylko nabyte zostały w celu realizacji inwestycji drogowej. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że w sprawie zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe. Wartości tych samych nieruchomości, wycenianych w obu operatach przy pomocy tego samego podejścia i tej samej metody znacząco się różnią. Pierwsza z wycen, sporządzona na zlecenie organu I instancji autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. L., ustalała wartość nieruchomości na kwotę 10.131,00 zł, przy cenie średniej wynoszącej 8,96 zł/m2. Natomiast wycena opracowana na zlecenie właściciela, autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D., wyceniała nieruchomość na kwotę 23.066,00 zł, przy skorygowanej cenie średniej wynoszącej 21,22 zł/m2. Powyższa rozbieżność w wycenie tego samego gruntu wymagała od organów i Sądu I instancji rzetelnej oceny sporządzonych operatów szacunkowych. Ocena ta okazała się natomiast niedostateczna.
Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 154 i art. 4 pkt 16 u.g.n. zarzuca przyjęcie, iż za nieruchomość podobną do nieruchomości wycenianej (przeznaczonej w dokumentach planistycznych pod drogę) można uznać nieruchomość o zupełnie innym przeznaczeniu, jeżeli tylko zakupiona została w celach drogowych. W związku z tak sformułowanym zarzutem wymaga przypomnienia, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Z powyższego wynika, że wśród cech wskazujących na porównywalność nieruchomości ustawodawca wymienia wprost: przeznaczenie nieruchomości oraz sposób korzystania z niej. Z powyższej definicji wynika także, iż katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty. Z kolei art. 154 ust. 1 – 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku zaś braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa powyżej, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Z powyższego jasno wynika, że przy wycenie rzeczoznawca powinien brać pod uwagę w pierwszej kolejności przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku powyższych aktów uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.
Z przytoczonymi regulacjami prawnymi koresponduje § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2020.1363 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie natomiast do § 36 ust. 4 tegoż rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Oceniając na gruncie powyższych regulacji prawnych cechę podobieństwa nieruchomości i przyjęcie – tak jak uczynił to Sąd I instancji – że podobieństwo przeznaczenia wynika z tego, że określone grunty zostały zakupione pod drogę, zaś samo przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych nie jest przesądzające o istnieniu podobieństwa, należy stwierdzić, iż powyższe zapatrywanie prowadzi do wniosków sprzecznych z ustawowymi definicjami zawartymi w art. 154 i art. 4 pkt 16 u.g.n. Trafnie wskazuje skarga kasacyjna, że stanowisko prezentowane w dotychczasowym postępowaniu prowadzi do absurdalnych wniosków. Jeżeli bowiem nabycie nieruchomości na określony cel np. nieruchomości rolnej na cel drogowy, miałoby determinować jej podobieństwo do nieruchomości wycenianej, to wypadałoby przyjąć, że każda nieruchomość o jakimkolwiek przeznaczeniu może być podobna do jakiejkolwiek innej nieruchomości tylko z tego powodu, że została zakupiona na ten sam cel. Można byłoby w takiej sytuacji przyjąć, że nieruchomość rolna i nieruchomość pod zabudowę są podobne, jeśli tylko zostały zakupione z zamiarem realizacji na nich inwestycji drogowej. Takie stanowisko w istocie dawałoby rzeczoznawcy dowolność w doborze nieruchomości drogowych, gdyż mogłaby to być każda nieruchomość, jeśli tylko możliwe byłoby wykazanie, że została nabyta na cel drogowy. Pozostaje to w sprzeczności z art. 154 ust. 1 u.g.n., który wprost wskazuje na sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości, a do tego przeznaczenia odwołuje się wprost art. 4 pkt 16 oraz art. 134 ust. 2 u.g.n., wskazując na jedną z cech determinujących podobieństwo nieruchomości. Z kolei § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny wprost stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.
Powyższe regulacje nie dają podstaw do innego rozumienia źródeł pochodzenia podobieństwa nieruchomości w zakresie cechy przeznaczenia nieruchomości, niż te wskazane w ustawie. Nabycie zatem nieruchomości na określony cel, nie stanowi jeszcze źródła podobieństwa nieruchomości w zakresie jej przeznaczenia. Aby to podobieństwo ustalić konieczne jest odwołanie się do jednego z dokumentów wskazanych w art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. Przy czym, nawet wówczas gdy zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, podobieństwo do tak określonej nieruchomości w zakresie cechy przeznaczenia, określa się z uwzględnieniem art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.
Trafnie zatem w powyższym zakresie skarga kasacyjna wskazuje na art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 2, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, jako na przepisy naruszone wskutek ich błędnej wykładni.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, iż ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, a w konsekwencji sąd administracyjny, możliwa jest do granic wiedzy specjalistycznej. Z kolei weryfikacja cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny i nieruchomości wycenianej – co do zasady – nie wymaga od organu administracji wiadomości specjalnych. Określenie bowiem cech podobieństwa nieruchomości jest domeną prawa powszechnie obowiązującego i weryfikacja owego podobieństwa możliwa jest przez ocenę poprawności zastosowania przepisów prawa odnoszących się do tej kwestii. Jak już była o tym mowa powyżej, błędna wykładnia regulacji prawnych odnoszących się do kwestii podobieństwa nieruchomości stała się podstawą do ustalenia wartości szacowanej nieruchomości na podstawie cen nieruchomości, z których nie wszystkie były podobne do nieruchomości wycenianej w zakresie cechy przeznaczenia. To zaś czyni zasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie dowodu, który nie mógł być uznany za dowód wiarygodny, zdatny do udowodnienia istotnej w sprawie okoliczności – wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną.
Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. Regulacja tych przepisów stanowi, że sprawowanie przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg i kontrola ta odbywa się pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe uregulowania prawne nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy, określając w istocie zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Sąd administracyjny może naruszyć powyższe przepisy gdy oceni działalność administracji publicznej na podstawie innego kryterium niż legalność lub rozpozna skargę na akt niewskazany w przepisach p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na możliwość naruszenia ww. przepisu w powyższy sposób. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Z kolei zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. został niestarannie sformułowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 134 p.p.s.a. dzieli się na 2 paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.
Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego, jaki niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną i przeprowadzi dowód z wyceny przedmiotowej nieruchomości w sposób odpowiadający przepisom u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.