I SA/Po 875/22

I SA/Po 875/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Nikodem
Katarzyna Wolna-Kubicka /przewodniczący/
Robert Talaga /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art. 119 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 479
art. 64c § 3 pkt 2, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6, art. 64cd § 7, art. 18
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 9 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31 grudnia 2019 roku, nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] przeprowadził postępowanie egzekucyjne wobec A. L..
Decyzją z dnia 10 grudnia 2018 roku, nr [...], W. D. ustalił kwotę zobowiązania w wysokości [...] zł z tytułu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.
Zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2020 roku, organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...]. Całkowita kwota zajęcia wynosiła [...] zł (w tym [...] zł kosztów egzekucyjnych).
Dnia 12 lutego 2020 roku Bank [...] poinformował o przekazaniu na rachunek organu egzekucyjnego zajętej w całości kwoty.
Pismem z dnia 18 lutego 2022 roku A. L. złożyła wniosek do organu egzekucyjnego o zwrot kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami. Do pisma załączyła wyrok N. S. A. z dnia 26 stycznia 2021 roku, sygn. akt I OSK 2115/20 uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020 roku, sygn. akt II SA/Po 845/19 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 29 czerwca 2019 roku nr [...] i poprzedzającą ją decyzję W. D. oraz z dnia 10 grudnia 2018 roku, nr [...] Strona wskazała, że nałożona opłata planistyczna wraz z odsetkami została zwrócona przez W. D..
Pismem z dnia 21 czerwca 2022 roku nr [...] W. D. poinformował organ egzekucyjny, że w związku z wyrokiem N. S. A. z dnia 26 stycznia 2021 roku, sygn. akt I OSK 2115/20, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej zostało umorzone decyzją z dnia 4 października 2021 roku nr [...] i dnia 25 marca 2021 roku zwrócono stronie kwotę [...]zł.
Postanowieniem z dnia 18 lipca 2022 roku nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] obciążył Gminę [...] kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości [...] zł powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec A. L., na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 31 grudnia 2019 roku oraz odsetkami ustawowymi w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że dnia 6 lipca 2022 roku zwrócono A. L. wyegzekwowane koszty postępowania egzekucyjnego w kwocie [...]zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia ich pobrania, tj. kwotę [...]zł. Na kwotę dochodzonych kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł składały się: 1. opłata w kwocie [...]zł za zajęcie rachunku bankowego w Banku [...] - 5% od kwoty [...]zł (podstawa prawna art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.); opłata manipulacyjna w kwocie [...]zł - 1% od kwoty [...]zł (podstawa prawna art. 64 § 6 u.p.e.a.). Ponadto w sprawie naliczono odsetki ustawowe w kwocie [...]zł (naliczone od dnia ich pobrania, tj. 12 lutego 2020 roku do dnia zwrotu, tj. 6 lipca 2022 roku).
Pismem z dnia 28 lipca 2022 roku nr [...] Gmina [...] złożyła zażalenie wskazując na naruszenie art. 64 c § 3 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że wierzyciel wszczął i prowadził egzekucję niezgodnie z prawem. W jej ocenie postępowanie egzekucyjne było wszczęte i prowadzone zgodnie z prawem na podstawie decyzji z dnia 10 grudnia 2018 roku, nr [...] stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, a więc nie było podstaw do obciążenia gminy kosztami postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z treścią art. 64c § 1 u.p.e.a. koszty egzekucyjne, na które składają się opłaty za czynności i wydatki związane z postępowaniem egzekucyjnym ponosi zobowiązany, z zastrzeżeniem art. 64c § 2-4. Te wyjątkowe przypadki, kiedy za powstałe koszty odpowiada wierzyciel, występują wtedy, gdy tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, kiedy koszty nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego oraz jeśli wierzyciel spowodował niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnił wniosku A. L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej. Dysponując decyzją stanowiącą podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego Wójt miał obowiązek podjęcia działań zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 roku, sygn. akt II GSK 1030/10). W warunkach opisanych w art. 64c § 3 u.p.e.a., zarówno niezgodne z przepisami ustawy wszczęcie, jak i prowadzenie egzekucji musi być spowodowane działaniem lub zaniechaniem wierzyciela, a więc takim postępowaniem, które narusza przepisy ustawy nakazujące lub zakazujące wierzycielowi podejmowania określonych czynności przed lub w trakcie prowadzonej egzekucji. Zadaniem organu orzekającego w przedmiocie kosztów egzekucyjnych jest ustalenie, czy w toku postępowania egzekucyjnego zostało wydane orzeczenie, które skutkuje wyłączeniem odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucyjne, wskazujące że wszczęcie lub prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 roku, sygn. akt II FSK 2025/12). Reasumując toczące się postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w sposób prawidłowy, na podstawie obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2015 roku, sygn. akt I SA/Bk 628/14).
Postanowieniem z dnia 09 września 2022 roku, znak sprawy [...], Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia 18 lipca 2022 roku, nr [...] o obciążeniu wierzyciela, tj. W. D., kosztami egzekucyjnymi w wysokości [...] zł powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec A. L., na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 31 grudnia 2019 roku oraz odsetkami ustawowymi w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu podkreślono, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 31 grudnia 2019 roku, nr [...] miały zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące zasad naliczania kosztów egzekucyjnych, w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 roku, na podstawie których postępowanie egzekucyjne zostało zakończone dnia 12 lutego 2020 roku, poprzez wyegzekwowanie całości zobowiązania wraz z kosztami egzekucyjnymi.
W ocenie organu odwoławczego prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego, obejmującego należności wynikające z decyzji administracyjnej, która została wyeliminowana z obrotu prawnego po pobraniu od zobowiązanego kosztów egzekucyjnych, a także obowiązek zwrotu pobranych kwot wraz z ustawowymi odsetkami, nie mogło obciążać organu egzekucyjnego. Stan faktyczny w sprawie wypełniał przesłankę art. 64c § 3 pkt 2 u.p.e.a. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego oznacza, że nie cechował jej przymiot legalności. Wobec tego wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31 grudnia 2019 roku nr [...] wystawionego w oparciu o taką decyzję uznać należało za niezgodne z prawem, gdyż u podstaw tego postępowania leżał niezgodny z prawem akt czyli decyzja. Naliczone koszty postępowania egzekucyjnego należało zwrócić A. L. i obciążyć nimi Gminę [...]. Organ wyjaśnił, że powołanie przez organ egzekucyjny w treści uzasadnienia oraz w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 64c § 3 u.p.e.a. (według ustawy obowiązującej do 30 lipca 2020 roku), zamiast powołania art. 64c § 3 pkt 2 u.p.e.a. (aktualnie obowiązującej ustawy, która miała zastosowanie w przedmiotowej sprawie) ale pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji. Treść owych przepisów (tj. przed i po nowelizacji) była bowiem tożsama, a zaskarżone postanowienie w sentencji zawierało powołanie prawidłowej podstawy prawnej, tj. art. 64c § 3 pkt 2 u.p.e.a.
Pismem z dnia 11 października 2022 roku W. D. (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając w całości powyższe postanowienie. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
a) art. 64c § 3 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez organ egzekucyjny, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, pomimo że postępowanie egzekucyjne było prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji W. D.;
b) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich zastosowanie z pominięciem skutków wyroku T. K. z dnia 28 czerwca 2016 roku, sygn. akt SK 31/14 oraz w oderwaniu od okoliczności, które każdorazowo powinny być uwzględniane przy orzekaniu o wysokości kosztów egzekucyjnych, tj. czasochłonności podjętych czynności egzekucyjnych, nakładu pracy organu egzekucyjnego, poziomu skomplikowania czynności oraz efektywności podjętych działań;
c) art. 7, art. 8, art. 77, art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek ustalenia wysokości kosztów, niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego i niewskazanie rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem poszczególnych czynności egzekucyjnych, jak również braku uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok T. K. z dnia 28 czerwca 2016 roku, sygn. akt SK 31/14.
Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi W. D. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i podkreślił, że składając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 29 czerwca 2019 roku nr [...] i utrzymującą w mocy decyzję W. D. z 10 grudnia 2018 roku nr [...] o nałożeniu opłaty planistycznej złożył również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który został oddalony wraz ze skargą. Ponadto skarżący wskazał, że zwrócił A. L. kwotę [...]zł, na którą składały się: kwota należności głównej w wysokości [...] zł oraz kwota odsetek ustawowych w wysokości [...] zł. W. D. stwierdził, że odsetki ustawowe od zwracanej kwoty należności głównej zostały nadpłacone, ponieważ nie istniały przesłanki do zapłaty odsetek podatkowych.
Skarżąca zakwestionowała również wysokość nałożonych opłat z tytułu przeprowadzonego skutecznie postępowania egzekucyjnego wskazując na niekonstytucyjność przepisów na podstawie których zobowiązano Gminę do zwrotu.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Pismem z dnia 11 grudnia 2022 roku pełnomocnik strony skarżącej złożył uzupełnienie skargi wskazując, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji spowoduje, że zobowiązany (A. L.) otrzyma dwukrotnie zwrot kosztów toczącego się przeciwko niej postępowania egzekucyjnego. Pomimo bowiem, że organ egzekucyjny egzekwował od niej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł na podstawie decyzji W. D. z dnia 10 grudnia 2018 r. ([...]) i całość tej kwoty wyegzekwował od zobowiązanej, to jednak ostatecznie na konto skarżącego organ egzekucyjny przelał jedynie kwotę [...]zł, potrącając koszty postępowania egzekucyjnego w wysokości [...] zł. Skarżący po niezwłocznie po otrzymaniu wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. umorzył postępowym w przedmiotowej sprawie i zwrócił zobowiązanej kwotę [...]zł stanowiącą całą egzekwowaną należność główną, a więc [...] zł oraz odsetki ustawowe w wysokości [...] zł. Pomimo zatem, że skarżący w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym otrzymał od organu egzekucyjnego egzekwowaną należność główną po potrąceniu kosztów tegoż postępowania, to zobowiązanej zwrócił całą należność główną. W związku z tym zobowiązana na dzień dzisiejszy nie poniosła jakichkolwiek kosztów toczącego się przeciwko niej postępowania egzekucyjnego. Utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej spowoduje zatem, ze zobowiązana - A. L. - dwukrotnie otrzyma zwrot kosztów postępowania egzekucyjnego, skarżący zaś de facto dwukrotnie koszt ten będzie musiał ponieść.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 479 ze zm.) – dalej: u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia.
Kwestią sporną i wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie była natomiast zasadność obciążenia kosztami postępowania egzekucyjnego wierzyciela czyli W. D.. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy było zatem obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 64c § 3 pkt 2 u.p.e.a. zgodnie z którym Wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli spowodował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej.
Z ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia wynika, że wobec A. L. prowadzone było postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31 grudnia 2019 roku nr [...]. Podstawą prawną egzekwowanego obowiązku była decyzja W. D. z dnia 10 grudnia 2018 roku nr [...], ustalająca kwotę zobowiązania w wysokości [...] zł z tytułu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] dnia 3 lutego 2020 roku zastosował skuteczny środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego w Banku [...] W wyniku dokonanego zajęcia dnia 12 lutego 2020 roku przekazano organowi egzekucyjnemu całkowitą kwotę z zajęcia, tj. [...] zł (w tym [...] zł kwotę kosztów egzekucyjnych). Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 roku, sygn. akt I OSK 2115/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020 roku, sygn. akt II SA/Po 845/19 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 29 czerwca 2019 roku, nr [...] i poprzedzającą ją decyzję W. D. z dnia 10 grudnia 2018 roku, nr [...] na podstawie których ustalono opłatę planistyczną, która była przedmiotem egzekucji administracyjnej. Tym samym, doszło do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji będącej podstawą do wystawienia wskazanego tytułu wykonawczego z dnia 31 grudnia 2019 roku nr [...]. Ostateczność decyzji o nałożeniu opłaty planistycznej nie przesądzał o tym, że W. D. nie spowodował niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Również odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie mogły potwierdzać prawidłowości wszczętego postępowania egzekucyjnego wobec wyroku N. S. A. uchylającego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] i poprzedzającą ją decyzję W. D. w przedmiocie opłaty planistycznej.
W ocenie Sądu w powyższych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zastosowania art. 64c § 3 pkt 2 u.p.e.a. nie można ograniczyć wyłącznie do formalnych uchybień tkwiących w tytułach wykonawczych, czyli poprawności wszczęcia egzekucji administracyjnej. "Niezgodność z prawem" dotyczy nie tylko podstawy prawnej egzekucji ale także czynności wierzyciela lub organu egzekucyjnego. W tym zakresie należało przyjąć, że niezgodność z prawem została wywołana przez samego wierzyciela o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "spowodował". Przez niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej należało rozumieć sytuację, w której okoliczność wszczęcia i prowadzenia egzekucji w sposób sprzeczny z prawem została ujawniona po wyegzekwowaniu należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. W przypadku stwierdzenia wad w tytule wykonawczym, tym bardziej obowiązek zwrotu kosztów postępowania egzekucyjnego powinien ciążyć na organach w przypadku uznania aktu administracyjnego za niezgodny z prawem - nawet jeżeli w chwili wszczęcia egzekucji administracyjnej i powstania pierwszych kosztów egzekucyjnych organ nie mógł wiedzieć, że realizowana decyzja została wydana z naruszeniem norm. Bez znaczenia było to, że sama egzekucja była prowadzona zgodnie z prawem, na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego w oparciu o twierdzenia wierzyciela, że decyzja ta podlega wykonaniu. Świadczyło to jedynie o formalnej poprawności wszczętej egzekucji administracyjnej, nie przesądzało zaś o istnieniu prawidłowej podstawy prawnej do jej przeprowadzenia. Skoro egzekwowane zobowiązanie nie istniało, to bezpodstawne było w konsekwencji obciążanie zobowiązanego kosztami egzekucji takiego nieistniejącego (nienależnego) zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 roku, sygn. akt II FSK 1428/16; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2021 roku, sygn. akt III FSK 2957/21).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę z powyżej opisaną sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W określonym wyżej zakresie rozumienia przywołanego przepisu, mieściło się zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia 9 września 2022 roku, nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia 18 lipca 2022 roku, nr [...] o obciążeniu Wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości [...] zł. Wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższych decyzji na podstawie których naliczono opłatę planistyczną oznacza, że nie cechował ich przymiot legalności. Wobec tego wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31 grudnia 2019 roku nr [...] wystawionego w oparciu o takie decyzję musiał być uznany za niezgodny z prawem, bowiem podstawą postępowania egzekucyjnego była niezgodna z prawem decyzja administracyjna.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca podniosła, że T. K. orzekł w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14 o niezgodności art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, a także stwierdził, że brak określenia górnej granicy tych opłat powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że dla właściwej realizacji wyroku Trybunału konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych. Skutkiem analizowanego wyroku T. K. nie było wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Jednakże stosowanie tych przepisów nie mogło prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczynił, organy stosujące prawo, w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygały, musiały tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku. Zadaniem organów było więc określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w szczególności w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przystawały do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a jeśli nie, to w jakim zakresie należało dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2). Niezbędne było więc powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego.
W niniejszej sprawie organ egzekucyjny dokonał skutecznego zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych zobowiązanej A. L.. Bez wątpienia prowadzenie egzekucji wiązało się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. Wobec skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego, to jest zajęcia środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych zobowiązanej, a co za tym idzie pobranymi kosztami egzekucyjnymi, które to koszty zostały następnie zwrócone wraz z należnymi odsetkami zobowiązanej A. L., Sąd uznał, że zasadne było obciążenie W. D. jako wierzyciela egzekwowanych należności, opłatą egzekucyjną oraz opłatą manipulacyjną. W tym względzie organ zastosował art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w wersji obowiązującej w momencie orzekania. W prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 31 grudnia 2019 roku nr [...] miały zastosowanie niżej wymienione przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące zasad naliczania kosztów egzekucyjnych, w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 roku. Postępowanie egzekucyjne zostało bowiem zakończone dnia 12 lutego 2020 roku, poprzez wyegzekwowanie całości zobowiązania wraz z kosztami egzekucyjnymi.
W ocenie Sądu wobec zarzutu nieprawidłowego ustalenia i naliczenia opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej na podstawie przepisów art. art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie funkcjonują poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z którymi po wydaniu przez T. K. wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, zaobserwowano różne linie orzecznicze. Według jednego ze stanowisk podczas ustalania wysokość kosztów egzekucyjnych należało odnieść je do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości, gdyż była to jedyna opłata, której maksymalną wysokość określono w art. 64 § 1 u.p.e.a., a ponadto odnosi się do najbardziej pracochłonnych czynności egzekucyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18, z 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17; z 13 maja 2020 r. o sygn. akt II FSK 2950/19 oraz z 24 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2492/21; z 07 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 2957/21).
Skład orzekający niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko w dalszej części uzasadnienia, przywołując argumentację zaprezentowaną w wyżej powołanych wyrokach. Zgodnie z nimi punktem wyjścia rozważań nad skutkami, jakie dla obrotu prawnego wywiera wspomniany wyżej wyrok T. K., musiała być analiza jego treści – zarówno samego rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji, jak i motywów przedstawionych w uzasadnieniu. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wprost wskazano, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Jak wyjaśnił Trybunał, w tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie brano pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszczał. Stawki stosunkowe były obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej mogła nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Była to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Tym samym Trybunał uznał dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) o charakterze ryczałtowym niepowiązanych z indywidualną sytuacją zobowiązanego ani z nakładem pracy organu egzekucyjnego czy stopniem skuteczności jego działań. T. K. wyraził tezę o dopuszczalności stosowania stawek stosunkowych, które uzależnione były tylko od wysokości kwoty podlegającej egzekucji – z zastrzeżeniem konieczności wyznaczenia górnej granicy tych opłat, limitującej kwotę określoną procentowo. Tylko do tego ostatniego elementu odnosi się skutek analizowanego wyroku T. K., który można zakwalifikować do kategorii wyroków zakresowych o charakterze negatoryjnym, a także, gdyż jego istota polega na wskazaniu zaniechania ustawodawczego, polegającego na niepełnym zakresie regulacji. Wobec utrzymującego się stanu tego zaniechania ustawodawczego, ze względu na brak stosownej ingerencji ustawodawcy, stwierdzoną przez Trybunał lukę prawną uzupełnić musiała praktyka orzecznicza organów stosujących prawo.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd, że orzeczenia, które proponują miarkowanie wysokości opłat egzekucyjnych w zależności od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (m.in. wyroki NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3700/18, z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2037/17, z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1529/19), nasuwają istotne wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z analizy uzasadnienia wyroku T. K., w którym podkreśla się, jak już wskazywano powyżej, konstytucyjną prawidłowość regulacji nieuzależniającej wysokości opłaty od indywidualnej sytuacji zobowiązanego oraz od nakładu pracy i stopnia skuteczności organu egzekucyjnego, gdyż ze swej istoty opłaty te nie wiązał się z ekwiwalentnością świadczenia podmiotu publicznoprawnego. Rozwiązanie proponowane w wymienionych judykatach wydaje się więc przeczyć stanowisku Trybunału. Co prawda T. K. nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego w konkretnej sprawie oraz pewnej ekwiwalentności jego świadczeń, niemniej jednak argumentacja ta była ukierunkowana na uwypuklenie niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o znacznej wartości właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska T. K. poddało w wątpliwość aprobowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzowalne i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dyskutowane rozumienie wyroku Trybunału prowadziło wprost do podważenia zasady stosowania stawek stosunkowych (procentowych), o charakterze ryczałtowym, którą to zasadę Trybunał wyraźnie jednak zaaprobował (por. wyrok NSA z 13 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2950/19, CBOSA). Dla uniknięcia dowolności w określeniu górnego limitu opłat, otwierającej drogę do sporów i subiektywizmu rozstrzygnięć, można było zatem odwołać się do obiektywnego i posiadającego normatywną podstawę kryterium, jakim jest przewidziana w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalna kwota opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości. Jest to jedyny przepis stanowiącego o wysokości opłat art. 64 u.p.e.a., który wspomniany limit kwotowy przewiduje. Zgodnie z jego treścią, organ egzekucyjny w egzekucji należności pieniężnych pobierał za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w wysokości, które obliczano stosunkowo jako określony procent kwoty egzekwowanej należności, spełniając wszelkie kryteria konstytucyjności, opisane w wyroku T. K.. Stosując uzasadnioną w tym przypadku zasadę wnioskowania z analogii legis można powyższe uregulowanie odpowiednio zastosować do określenia opłat maksymalnych za inne czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej. W rozpoznawanej sprawie kwoty pobranych opłat manipulacyjnych i opłat egzekucyjnych za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, daleko odbiegały od maksymalnych (w wyżej przedstawionym rozumieniu) kwot tych opłat. W efekcie uwzględniając powyższy pogląd należało uznać, że nieuzasadniony okazał się zarzut dotyczący wysokości naliczonych opłat egzekucyjnych.
Wobec tegoż samego zarzutu nieprawidłowego ustalenia i naliczenia opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej na podstawie przepisów art. art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie uwzględnił obowiązujący obecnie przepis art. 64cd § 1 u.p.e.a, zgodnie z którym jeżeli po wyegzekwowaniu lub uzyskaniu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie lub prowadzenie postępowania egzekucyjnego było niezgodne z prawem, w szczególności jeżeli w chwili wyegzekwowania lub uzyskania kosztów egzekucyjnych postępowanie egzekucyjne podlegało umorzeniu, organ egzekucyjny, który zakończył postępowanie egzekucyjne, zwraca zobowiązanemu lub wierzycielowi wyegzekwowane lub uzyskane koszty egzekucyjne wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia ich wyegzekwowania lub uzyskania do dnia obciążenia rachunku bankowego organu egzekucyjnego przekazywanymi środkami pieniężnymi. Uwzględniając powyższą konstrukcję przywołanego przepisu w żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, ze będzie on dwukrotnie zmuszony ponieść koszty postępowania egzekucyjnego. Zwrócić należy uwagę, że to organ egzekucyjny, który zakończył postępowanie egzekucyjne ma obowiązek zwrócenia podmiotowi zobowiązanemu wyegzekwowane lub uzyskane koszty egzekucyjne wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi, a nie organ który występował w charakterze wierzyciela. W tym względzie przywołany przepis nie miał zatem zastosowania wobec wierzyciela obciążono kosztami egzekucyjnymi, które zostały wcześniej w takiej samej wysokości nałożone na zobowiązaną. Wobec wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które okazało się niezgodne z prawem (co trafnie w ocenie Sądu zakwalifikowały organy egzekucyjne w niniejszej sprawie) w sposób uzasadniony powyższymi kosztami egzekucyjnymi, zgodnie z art. 64c § 3 pkt 2 u.p.e.a. został obciążany wierzyciel, którym w niniejszej sprawie pozostaje W. D.. Jednocześnie należało uwzględnić, że zgodnie z art. 64cd § 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny obciąża, w formie postanowienia, wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami, chyba że niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował organ egzekucyjny. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny nie spowodował niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, a zatem nie było podstaw do zakwestionowania w tym względzie postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie wskazana w zaskarżonym postanowieniu kwota była sumą faktycznie nałożoną pierwotnie na zobowiązaną wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od tej kwoty. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczność zastosowania w rozpoznawanej sprawie powyższych przepisów.
Reasumując w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że organ egzekucyjny działał zgodnie z podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, określonymi m. in. w art. 7 i art. 8 k.p.a., rozwiniętymi w art. 77 k.p.a. mającymi zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. Organ egzekucyjny w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a w wydanym rozstrzygnięciu wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł, a także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe oznacza, iż działał zgodnie z art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.