I SA/PO 836/23

I SA/Po 836/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Kucznerowicz /sprawozdawca/
Michał Ilski
Waldemar Inerowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w związku z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 93 ust. 1, art. 94,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 8, art.11, art. 15,  art. 77 § 1, art. 80 , art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3, art. 124 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 maja 2022 r. Wójt G. T. działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. – dalej "u.g.n.") po rozpatrzeniu wniosku H. W. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), negatywnie zaopiniował propozycję podziału nieruchomości, położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb R. , ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 1.6461 ha, [...] o pow. 4.1234 ha, [...] o pow. 3.4417 zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], będącej własnością skarżącej.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dla terenu działek nr [...], [...] i [...] obowiązują ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] z dnia 15 lutego 2000 r. opubl. w Dz. U. Woj. Wlkp. nr 23 z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenów aktywizacji gospodarczej w R. . Przedmiotowe działki zgodnie z rysunkiem planu znajdują się na terenie przeznaczonym pod tereny aktywizacji gospodarczej symbol [...] i [...], stacje transformatorowe oznaczone symbolami [...], [...], [...] i [...] oraz zieleń ochronną rowu melioracyjnego - [...] i [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ściśle określa granice rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania. Zgodnie z § 9 pkt 2f pas zieleni izolacyjnej szerokości 8,0 m stanowi integralną część działki, na której się znajduje. Zgodnie z MPZP pas zieleni izolacyjnej stanowi część terenu w ramach aktywizacji gospodarczej. Plan zakłada urządzenie zieleni izolacyjnej oznaczonej na rysunku planu łącznie z aktywizacją gospodarczą. Nie jest zatem możliwe oddzielenie zieleni izolacyjnej, która będzie integralną częścią działki przeznaczonej pod zieleń ochronną wzdłuż rowu.
W ocenie organu wstępny projekt podziału jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zakłada on bowiem wydzielenie z działki nr [...] części terenu o szerokości ok. 6,5 m z poszerzeniem od strony ulicy [...]. Granica projektowanej działki nr [...] nie jest zgodna z linią rozgraniczającą teren zieleni ochronnej i teren aktywizacji gospodarczej. Z działki nr [...] zgodnie z wstępnym projektem podziału wydzielono odrębną działkę nr [...] oraz działkę oznaczoną nr [...] przeznaczoną w planie pod zieleń ochronną - [...]. Projektowana działka nr [...] wydzielona z terenu działki nr [...] zgodnie z planem stanowi teren zieleni ochronnej [...].
Zażalenie, na ww. rozstrzygnięcie, złożyła wnioskodawczyni.
Postanowieniem z 2 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie podziałowe składa się z II etapów - opiniowanie wstępnego projektu podziału i zatwierdzenie podziału decyzją administracyjną. Pierwszy etap polega na określeniu czy przedłożony przez wnioskodawcę projekt zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, bądź w razie jego braku, z przepisami odrębnymi lub wydanymi wcześniej warunkami zabudowy dla nieruchomości. Opinię w tej sprawie wydaje w postaci postanowienia organ I instancji, który zobowiązany jest ocenić projekt podziału pod kątem zgodności z planem, biorąc pod uwagę zarówno przeznaczenie terenu jaki i możliwości zagospodarowania i korzystania z wydzielonych działek. Podstawę prawną dla tego rodzaju postępowania stanowi art. 93 u.g.n. Tym samym organ I instancji opiniując wstępny projekt podziału, zakładający podzielenie przedmiotowych nieruchomości na nowe działki w takiej postaci jak to wynika z projektu podziału, związany był ustaleniami planu. Zapisy planu dotyczące dopuszczalnej powierzchni i innych parametrów dotyczących nieruchomości mają charakter kategoryczny i dotyczą wszystkich nieruchomości objętych jego zasięgiem. Organ opiniujący zgodność projektu z planem dokonuje jego wykładni, oceniając według przepisu art. 93 ust. 1 u.g.n. zarówno przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania jak i możliwość korzystania z wydzielonych działek gruntu. A zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu, musi odpowiedzieć czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie po ewentualnym zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiony przez wnioskodawczynię projekt nie służy takiemu celowi, nie zapewnia ze względu na przekroczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, jej wykorzystaniu zgodnie z ustaleniami planu. Mianowicie na przedmiotowym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego z 15 lutego 2000 r. Zgodnie z jego zapisami działki przeznaczone do wydzielenia znajdują się na terenie przeznaczonym pod aktywizację gospodarczą, stacje transformatorowe oraz zieleń ochronną. Plan ściśle określa granice rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania. Zakłada on urządzenie zieleni izolacyjnej oznaczonej na wyrysie planu łącznie z terenem pod aktywizację gospodarczą. Zdaniem organu odwoławczego przedłożony do zaopiniowania projekt podziału nieruchomości tych wymogów nie uwzględnia. W ocenie organu, przewidziane do wydzielenia działki gruntu powinny mieścić się w granicach, przez wyznaczenie w planie, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Plan obowiązujący na ocenianym obszarze określa linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i w tym zakresie ma on istotny wpływ na kształt podziału nieruchomości, jeśli chodzi o powierzchnie nowych działek i przebieg ich granic. Należy też wyraźnie rozróżnić użyte w planie pojęcie - linie rozgraniczające od określenia występującego przy podziale nieruchomości - linie podziału. Pierwsze określenie dotyczy linii, które rozgraniczają obszary określone w planie miejscowym o różnym sposobie zagospodarowania czy przeznaczenia i takim zakresie mają one wpływ na podział nieruchomości objętych oddziaływaniem planu. Nie muszą one zatem pokrywać się z liniami podziału, które wyznacza się w wstępnym projekcie podziału i stanowią one o przyszłych granicach między nowo wydzielonymi działkami. Organ podkreślił, że porównując projekt podziału z wyrysem graficznym planu obowiązującym na tym terenie wyraźnie widać zaprojektowany w nim przebieg granic.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, z uwagi na to, że proponowany podział nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, ze względu na wyraźną kolizje linii rozgraniczających z liniami podziału.
Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie, nie podnosząc jednak żadnych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc dotychczasowe argumenty.
Pismem z 27 grudnia 2023 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika uzupełniła skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie w całości postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, ze zm. - dalej "k.p.a.") w zw. z art. 93 ust. 1 i 5 u.g.n., poprzez bezzasadne wydanie postanowienia o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy w sytuacji, gdy przedstawiony przez skarżącą plan podziału nieruchomości nie jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego,
b) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedłożonego w sprawie planu podziału nieruchomości, co spowodowało, iż organ II instancji błędnie w sposób automatyczny oparł się na ustaleniach organu I instancji, przez co utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia postanowienia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wójta G. T. negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb R. , ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 1.6461 ha, [...] o pow. 4.1234 ha, [...] o pow. 3.4417.
Ze względu na lakoniczność uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego, zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli sądowej. Narusza bowiem zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Nie realizuje też zasady przekonywania wyrażonej w art.11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony postanowienia bez potrzeby stosowania środków przymusu. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie stanu faktycznego ponad wszelką wątpliwość, a następnie dokonanie oceny zebranych dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem zaskarżone postanowienie wydano bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, mimo że w każdym postanowieniu organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie postanowienia, spełniające wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, postępowanie odwoławcze nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem okoliczności wskazane w skardze sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej, mogą mieć zasadniczy wpływ na zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie, zdaniem Sądu, wywarło istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, których odzwierciedleniem winna być treść uzasadnienia postanowienia. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie powyższych wymagań nie spełnia. Należy podkreślić w tym miejscu, że rozstrzygnięcie winno być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym oraz zawierać jasną sumbsumpcję, nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz winno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości i uzasadnienie przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów, czy sądów, zgodnie z naczelną zasadą procesową zaufania do organów wyrażoną w art. 8 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia musi odnosić się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy i szczegółów materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny dać temu wyraz, że zebrany materiał dowodowy został wszechstronnie, wyczerpująco i rzetelnie rozpatrzony. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie, umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu, i zrozumienia wydanego postanowienia. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu również Sąd, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko. Także z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także wyjaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty stron podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nierozważonych.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę wydanego orzeczenia stanowią przepisy u.g.n., w szczególności art. 93 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Jednocześnie ustęp 4 wspomnianego artykułu stanowi, że "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1".
Opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i tylko z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu, a także czy nowo wydzielone działki będą mogły być zagospodarowane w sposób przewidziany w planie miejscowym. Dopuszczalny jest więc tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1297/09, CBOSA). Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi więc wykazać, że projekt podziału stwarza lub nie, możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (zob. wyroki NSA z: 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1860/19, 12 sierpnia 2014 r. I OSK 107/13, CBOSA). Badanie zgodności z planem miejscowym polega zatem na sprawdzeniu, czy proponowany podział nie jest sprzeczny zarówno z częścią tekstową, jak i graficzną tego planu. Tym samym, to od planu miejscowego zależy jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że działki objęte wnioskiem o podział znajdują się na obszarze na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] z dnia 15 lutego 2000 r. opubl. w Dz. U. Woj. Wlkp. nr 23 z dnia 14 kwietnia 2000 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenów aktywizacji gospodarczej w R.. Przedmiotowe działki zgodnie z rysunkiem planu znajdują się na terenie przeznaczonym pod tereny aktywizacji gospodarczej symbol [...] i [...], stacje transformatorowe oznaczone symbolami [...], [...], [...] i [...] oraz zieleń ochronną rowu melioracyjnego - [...] i [...].
Rolą organów było zatem sprawdzenie, czy proponowany podział nie jest sprzeczny zarówno z częścią tekstową jak i graficzną tego planu w kontekście możliwości zrealizowania na nowo wydzielonych działkach celu i przeznaczenia terenu, określonego dla nich w planie miejscowym.
Analizując ustalenia części tekstowej organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie przeznaczonym pod tereny aktywizacji gospodarczej symbol [...] i [...], stacje transformatorowe oznaczone symbolami [...], [...], [...] i [...] oraz zieleń ochronną rowu melioracyjnego - [...] i [...]. Organ podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ściśle określa granice rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania. Organ powołał się przy tym na § 9 pkt 2f, zgodnie z którym pas zieleni izolacyjnej szerokości 8,0 m stanowi integralną część działki, na której się znajduje. W ocenie organu nie jest możliwe oddzielenie zieleni izolacyjnej, która będzie integralną częścią działki przeznaczonej pod zieleń ochronną wzdłuż rowu. SKO utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazało, iż przewidziane do wydzielenia działki gruntu powinny mieścić się w granicach, wyznaczonych w planie, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.
W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego wyrażone jednak zostało przedwcześnie, gdyż nie znajduje ono oparcia w materiale dowodowym, który przedstawiony został Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Ponadto, jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żadnym miejscu w uzasadnieniu decyzji nie wskazało na jakiekolwiek zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miałyby być sprzeczne z planem proponowanego podziału nieruchomości. Podkreślić należy, iż w § 4 ust. 1 lit. e) ww. planu stwierdzono, że "przedmiotem ustaleń planu są zasady podziału terenu". W żadnym miejscu nie rozwinięto tej kwestii, wobec czego, wbrew stanowisku organu, nie można ustalać dodatkowych ograniczeń w podziałach, które nie wynikają z treści miejscowego planu.
W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego toczącego się przed nimi postępowania. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. (patrz: A. K. [w:] D. B., K. A., N.-M. M., "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WKP 2018). Z powyższego wynika, że tylko kompletne akta administracyjne przekazane sądowi przez organ którego działanie jest przedmiotem skargi, dają możliwość wszechstronnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a w szczególności dokonania należytej oceny, czy kontrolowany akt oraz poprzedzające go postępowanie, nie naruszają prawa, w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W konsekwencji uznać należy, że brak pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia uniemożliwia sądowi przeprowadzenie prawidłowej kontroli postanowienia objętego skargą. Rolą sądu nie jest poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi administracyjnemu przedstawiony (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1242/21).
Uwzględniając powyższe wywody stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie brak możliwości przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji podzielił bowiem w całości stanowisko organu I instancji co do funkcji wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii rozgraniczającej teren zieleni ochronnej i teren aktywizacji gospodarczej, jednakże zgromadzony w sprawie materiał stanowiska tego nie potwierdza. Tymczasem kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i co istotne, jest kwestią sporną. Skarżąca podważa bowiem stanowisko organów, że wstępny projekt podziału jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a organy nie wyjaśniły toku rozumowania który doprowadził je do wniosku, że plan proponowanego podziału nieruchomości jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia i wykazania powyższych okoliczności faktycznych stanowi o naruszeniu przez organ II instancji wymogów określonych w art. 7, art. 11, art. 77, art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. ze względu na brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. W świetle przedstawionych Sądowi akt sprawy, ocena SKO o braku zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego ze względu na sprzeczność funkcji wydzielanych działek z funkcją wynikającą z planu miejscowego nie została w wystarczający sposób wykazana i uzasadniona.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało bez odpowiedniego wyjaśnienia i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Jednocześnie ze względu na proceduralny charakter naruszeń, których dopuścił się organ odwoławczy na obecnym etapie postępowania przedwczesnym było merytoryczne odniesienie do zarzutów podniesionych w skardze, które dotyczą zagadnień materialnoprawnych.
W ponownym postępowaniu organ, uwzględniając przedstawioną ocenę, uzupełni materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie czy planowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, rozważając, czy przedstawiony projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym. Wyniki tych rozważań powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia sporządzonego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. W przypadku gdyby organ stwierdził, że podział taki nie jest możliwy powinien wskazać przepisy, które na to wskazują.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.