I SA/Po 828/22

I SA/Po 828/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Rennert
Michał Ilski
Waldemar Inerowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 1, 2, 3, art. 137 ust. 1, art. 140, art. 216 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 11, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 106 § 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: st. sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 31 sierpnia 2022 r. nr [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") z 29 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnej nr [...] i [...] (obecnie odpowiadającej działce nr [...]), położonej we W., gmina [...], dla której Sąd Rejonowy we W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącą własność Gminy [...].
Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła, w następującym stanie faktycznym
i prawnym sprawy.
W prowadzonym postępowaniu organ ustalił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia 08 stycznia 1962 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz skarżącego części nieruchomości położonych we W.: parcele nr [...] o powierzchni 1375 m2 i nr [...] o powierzchni 29 m2 z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] oraz parcele nr [...]
o powierzchni 589 m2 z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] stanowiącą tabularną własność J. Ł. a faktyczną po [...] części jego spadkobierców: T. Ł., M. i A. Ł., Z. Ł., L. Ł., J. Ł., J. S., M. K. i K. J.. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U.
z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Przepisy zezwalały na wywłaszczenie gruntów wraz
z budynkami na tych gruntach o ile budowle zostały wzniesione lub pobudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w przedmiotowej ustawie.
Na spornym gruncie byłe władze okupacyjne wybudowały trzy bloki mieszkalne, znajdujące się w administracji Prezydium Miejskiej Rady N. we W.. Na wywłaszczonej części parcel położonych we W., oznaczonych dawniej nr [...] i [...] (obecnie odpowiadającej działce nr [...]), znajduje się blok mieszkalny, gdzie Gmina [...] nieprzerwanie od 27 maja 1990 r. tj. od wejścia
w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wykonuje cele publiczne związane z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem Gminy [...]. Również na wywłaszczonej części parceli oznaczonej dawniej nr [...] (obecnie odpowiadającej działce nr [...]) Gmina [...] również wykonuje cele publiczne związane
z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem Gminy [...]; działka nr [...] jest funkcjonalnie związana z działką [...], gdyż stanowi dojście i dojazd nie nieruchomości, na której znajduje się blok mieszkalny.
Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 20 października 2021 r. wykonano zdjęcia nieruchomości położonych we W. oznaczonych geodezyjne jako działki nr [...] i [...], które potwierdzają, że działka nr [...] jest funkcjonalnie związana z działką na której stoi blok mieszkalny.
Pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. skarżący wniósł o przesłuchanie stron w tym Gminy [...] oraz przesłuchanie przedstawicieli Wspólnoty M. położonej we W. przy ul. [...], czyli wszystkich członków Zarządu Wspólnoty będącymi jednocześnie właścicielami lokali mieszkalnych.
Dnia 23 grudnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pisma pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodu z:
1) opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości - na określenie rynkowej ceny nieruchomości podlegających zwrotowi/wysokości należnego odszkodowania,
2) przesłuchania wnioskodawcy i jego małżonki - I. Ł. na wykazanie faktu, iż poprzednicy prawni wnioskodawcy nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jak i na wykazanie faktu, iż na i wywłaszczonych nieruchomościach nie jest realizowany cel publiczny,
3) pisma A. Ł. i J. Ł. z 08 grudnia 1990 r. skierowanego do Komisji Inwentaryzacyjnej Mienia Komunalnego we W. na wykazanie faktu, iż poprzednicy prawni wnioskodawcy nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
Organ I instancji uznał, iż nie ma konieczności przesłuchania stron niniejszego postępowania oraz przedstawicieli Wspólnoty M. , albowiem argumenty stron postępowania są organowi znane, wskazywane były w pismach w toku prowadzonego postępowania. Zdaniem Starosty, nie ulega również wątpliwości, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów, w tym z przesłuchania stron nie jest niezbędne, jeżeli nie wniesie nic nowego do sprawy.
Postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. Starosta postanowił rozdzielić prowadzone postępowania dot. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawniej, jako nr [...] i [...], położonej we W., gmina W. oraz ustalenia czy w związku z wywłaszczeniem miała miejsce wypłata odszkodowania, na dwa odrębne postępowania, w ten sposób, że: postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawniej jako nr [...] i [...], położonej we W., gmina W. prowadzone jest nadal pod sygnaturą [...], natomiast postępowanie dotyczące ustalenia, czy nastąpiła wypłata odszkodowania za przejęte nieruchomości oznaczone dawniej jako nr [...] i [...], położone we W., gmina W. prowadzone jest pod sygnaturą [...]
W konsekwencji powyższego, w oparciu o ustalony przez organ I instancji,
a opisany stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie, organ I instancji uznał, iż nie została w tym przypadku spełniona przesłanka zwrotu nieruchomości w postaci jej zbędności na cel wywłaszczenia.
Od decyzji Starosty z 29 kwietnia 2022 r. [...] odwołanie wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, który zarzucił:
1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż na wywłaszczonej części parcel położonych we W., oznaczonych dawniej nr [...] i [...] (obecnie odpowiadającej działce nr [...]), znajduje się blok mieszkalny, gdzie Gmina W. nieprzerwanie od 27 maja 1990 r. tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wykonuje cele publiczne związane
z gospodarowaniem [...] zasobem Gminy W., w sytuacji, gdy:
a) Gmina W. jako właściciel lokali i współwłaściciel nieruchomości wspólnej jest związana z lokatorami stosunkami cywilnoprawnymi i nie występuje w tych stosunkach jako podmiot publicznoprawny;
b) na ww. nieruchomości żaden cel publiczny nie jest wykonywany;
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż na wywłaszczonej części parceli oznaczonej dawniej nr [...] (obecnie odpowiadającej działce nr [...]) Gmina W. wykonuje cele publiczne związane z gospodarowaniem [...] zasobem Gminy W., ponieważ działka nr [...] jest funkcjonalnie związana z działką [...], gdyż stanowi dojście i dojazd do nieruchomości, na której znajduje się blok mieszkalny, w sytuacji
a) do kategorii celów publicznych nie można zaliczyć budowy, utrzymania, wydzielania, robót budowlanych związanych z drogami wewnętrznymi, ani związanych z drogami dojazdowymi i lokalnymi, które nie mieszczą się w definicji drogi publicznej;
b) okoliczność, że działka nr [...] jest funkcjonalnie związana z działką nr [...], gdyż stanowi dojście i dojazd do nieruchomości, na której znajduje się blok mieszkalny nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu ww. nieruchomości ponieważ obiektywnie ww. nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele publiczne - fakt, że stanowi dojście i dojazd do sąsiedniej działki nie jest realizowaniem celu publicznego,
które do błędy w ustaleniach faktycznych doprowadziły do naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., a obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, w skrócie "u.g.n.") poprzez błędne uznanie, iż ww. nieruchomość nie stała się zbędna na cel publiczny, w sytuacji, gdy na ww. nieruchomości nie jest wykonywany żaden cel publiczny;
3. naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., a obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., w skrócie "k.p.a.") poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów w postaci zdjęć z oględzin z dnia 20 października 2021 r. przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, że na ww. nieruchomości nie jest realizowany żaden cel publiczny;
4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania stron nin. postępowania, jak i przedstawicieli Wspólnoty M., co doprowadziło do braku ustalenia istotnych dla sprawy faktów,
tj. faktu, iż na przedmiotowej nieruchomości nie jest wykonywany żaden cel publiczny;
5. naruszenie art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, Którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w następstwie nieprawidłowego uzasadnienia kwestionowanej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa
- wniósł o:
i) przeprowadzenie ww. dowodów przez organ II instancji.
ii) zmianę zaskarżonej decyzji; uwzględnienie wniosku odwołujących się w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie o
iii) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Utrzymując w mocy decyzję Starosty z 29 kwietnia 2022 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 31 sierpnia 2022 r. – Wojewoda w uzasadnieniu wyjaśnił, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania posiada status "nieruchomości wywłaszczonej" i tym samym stanowić może przedmiot postępowania zwrotowego w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu
III u.g.n. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia 08 stycznia 1962 r. nr [...] na mocy którego wywłaszczono na rzecz skarżącego części nieruchomości położonych we W.: parcele [...] o pow. 1375 m2 i nr [...] o powierzchni 29 m2 z nieruchomości zapisanej w kw[...] oraz parcele nr [...] o pow. 589 m2 z nieruchomości zapisanej w kw. [...] stanowiące tabularną własność J. Ł. a faktyczną po [...] części jego spadkobierców: T. Ł., M. i A. Ł., Z. Ł., L. Ł., J. Ł., J. S., M. K. i K. J. miało charakter jednoznacznie "wywłaszczeniowy", bowiem wydane zostało w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
W przedmiotowej sprawie w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z 08 stycznia 1962 r. nr [...] w uzasadnieniu znajduje się informacja, iż na terenie wywłaszczonej działki znajdują się budynki mieszkalne, będące w administracji Prezydium Miejskiej Rady N. we W., a zbudowane w czasie II Wojny Światowej przez władze okupacyjne. Zamieszczenie takiej informacji w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej skłania do jednoznacznego wniosku, że wywłaszczenie doszło do skutku z uwagi na cele mieszkaniowe. Powyższe ustalenia odnoszące się do celu nabycia jakim były cele mieszkaniowe potwierdzają ponadto następujące kopie dokumentów: wniosek J. Ł. z 25 lipca 1959 r.
o uregulowania kwestii zapłaty za grunt zajęty na budowę budynku mieszkalnego, pozew Skarbu Państwa z 21 września 1960 r. przeciw spadkobiercom po J. Ł. o zapłatę. W uzasadnieniu wskazano, iż na terenie działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania, okupant wybudował dom wielomieszkaniowy.
Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania znajdują się śmietniki, miejsca parkingowe, tereny zielone i miejsce na pranie, wykorzystywane przez mieszkańców sąsiednich bloków, a więc nieruchomość ta jest z sąsiednimi budynkami mieszkalnymi funkcjonalnie związana. Ponadto ww. nieruchomość stanowi drogę dojazdową do budynku mieszkalnego. Należy przy tym mieć na uwadze specyfikę celu wywłaszczenia ustalonego w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że w ogólnym ujęciu jest nim cel mieszkaniowy. Przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest cel mieszkaniowy należy uwzględniać nie tylko sam budynek, ale także urządzenia towarzyszące takie jak, ciągi komunikacyjne, parkingi, garaże, zieleń i ciągi piesze (chodniki) niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania budynku mieszkalnego.
Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że realizacja zieleni osiedlowej, ciągów pieszych czy parkingów służy zaspokojeniu potrzeb mieszkańców budynków. Zatem infrastruktura zrealizowana na przedmiotowej działce jest funkcjonalnie związana z osiedlem [...].
W ocenie organu II instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004 r. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że samo wywłaszczenie miało charakter następczy wobec realizowania na przedmiotowej nieruchomości celu mieszkaniowego, gdyż bloki mieszkalne postawione zostały przed 8 stycznia 1962 r. i zgodnie z uzasadnieniem orzeczenia wywłaszczeniowego były administrowane przez Prezydium Miejskiej Rady N. we W., czego także dowodzi pismo J. Ł. do Prezydium Miejskiej Rady N. we W. z25 lipca 1959 r. Ponadto pismem z 9 sierpnia 2021 r. B. W. poinformował o tym, że Gmina [...] nieprzerwanie od 27 maja 1990 r. na działkach objętych niniejszym postępowaniem wykonuje cele publiczne związane z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem Gminy [...], czego dowodzą kserokopie dokumentacji potwierdzającej m.in.: istnienie umów lokali komunalnych, procedur związanych z nabywaniem lokali w ramach pierwszeństwa, Uchwał Rady Miejskiej we W. oraz innej korespondencji z Urzędem w tym zakresie, znajdujące się w aktach sprawy. Przy czym z analizy treści księgi wieczystej [...] wynika, że pierwsze lokale były sprzedawane dotychczasowym najemcom już od 9 lipca 1979 r. Wobec tego nie ma wątpliwości, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a realizacja ta nastąpiła przed 22 września 2004 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody, złożył skarżący, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzucając:
1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż na wywłaszczonej części parcel położonych we W., oznaczonych dawniej nr [...] i [...] (obecnie odpowiadającej działce nr [...]), znajduje się blok mieszkalny, gdzie Gmina [...] nieprzerwanie od 27 maja 1990 r. tj. od wejścia w życie ustawy z dnia
10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym
i ustawę o pracownikach samorządowych wykonuje cele publiczne związane
z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem Gminy [...] w sytuacji, gdy:
a) Gmina [...] jako właściciel lokali i współwłaściciel nieruchomości wspólnej jest związana z lokatorami stosunkami cywilnoprawnymi i nie występuje w tych stosunkach jako podmiot publicznoprawny;
b) na ww. nieruchomości żaden cel publiczny nie jest wykonywany;
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż na wywłaszczonej części parceli oznaczonej dawniej nr [...] (obecnie odpowiadającej działce nr [...]) Gmina [...] wykonuje cele publiczne związane z gospodarowaniem [...] zasobem Gminy [...] ponieważ działka nr [...] jest funkcjonalnie związana z działką [...], gdyż stanowi dojście i dojazd do nieruchomości, na której znajduje się blok mieszkalny, w sytuacji
a) do kategorii celów publicznych nie można zaliczyć budowy, utrzymania, wydzielania, robót budowlanych związanych z drogami wewnętrznymi, ani związanych z drogami dojazdowymi i lokalnymi, które nie mieszczą się w definicji drogi publicznej;
b) okoliczność, że działka nr [...] jest funkcjonalnie związana z działką nr [...], gdyż stanowi dojście i dojazd do nieruchomości, na której znajduje się blok mieszkalny nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu ww. nieruchomości ponieważ obiektywnie ww. nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele publiczne - fakt, że stanowi dojście i dojazd do sąsiedniej działki nie jest realizowaniem celu publicznego,
które do błędy w ustaleniach faktycznych doprowadziły do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż ww. nieruchomość nie stała się zbędna na cel publiczny, w sytuacji, gdy na ww. nieruchomości nie jest wykonywany żaden cel publiczny;
3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów w postaci zdjęć z oględzin z dnia 20 października 2021 r. przedmiotowej nieruchomości,
z których wynika, że na ww. nieruchomości nie jest realizowany żaden cel publiczny;
4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania stron nin. postępowania, jak i przedstawicieli Wspólnoty M., co doprowadziło do braku ustalenia istotnych dla sprawy faktów,
tj. faktu, iż na przedmiotowej nieruchomości nie jest wykonywany żaden cel publiczny;
5. naruszenie art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, Którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w następstwie nieprawidłowego uzasadnienia kwestionowanej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa
Skarżący wniósł o:
i) przeprowadzenie ww. dowodów przez tut. Sąd;
ii) przeprowadzenie rozprawy;
ii) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a w tym i opłaty od pełnomocnictwa.
Ponadto skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i organu I instancji i uwzględnienie wniosku odwołujących się w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.
W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione w niej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., które uzasadniały orzeczenie o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego części wywłaszczonej nieruchomości, obecnie odpowiadającej działce nr [...], położonej we W., gmina [...], dla której Sąd Rejonowy we W. [...] prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącą własność Gminy [...]
Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, tj. wywłaszczenie na cele mieszkaniowe. Organ II instancji zwrócił uwagę, że nieruchomość ta jest funkcjonalnie związana z nieruchomościami sąsiednimi, na których usytuowane są budynki mieszkalne.
Kwestionując to stanowisko skarżący konsekwentnie wywodzi, że obecny stan zagospodarowania i faktycznego wykorzystania tego terenu, wskazuje na brak realizacji celu wywłaszczenia, co z kolei uzasadnia twierdzenie, że sporna nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący akcentuje okoliczność, że Gmina [...] jest związana z lokatorami budynków stosunkami cywilnoprawnymi i nie występuje w nich jako podmiot publicznoprawny. Podniósł także, że do kategorii celów publicznych nie można zaliczyć budowy i utrzymania drogi wewnętrznej, ani dojazdowej, które nie mieszczą się w definicji drogi publicznej.
Wobec tak zakreślonej płaszczyzny sporu na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy i przeprowadziły niezbędne w sprawie czynności dowodowe, co uzasadnia twierdzenie, że zebrane dowody pozwalają na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (w zasadzie bezspornych) i rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia istotnych okoliczności fatycznych, warunkujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego (szerzej w dalszej części uzasadnienia), nie mogły mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy dowody, których przeprowadzenia domagał się skarżący (przesłuchanie stron i przedstawicieli Wspólnoty [...] ).
Sporne stanowiska w tej sprawie wynikają natomiast z odmiennej oceny tych dowodów, w kontekście ustawowych przesłanek warunkujących zasadność zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Zawarte w skardze zarzuty oceniać zatem należy w świetle art. 80 k.p.a.
Wskazanie istotnych w sprawie ustaleń faktycznych wymaga uprzedniego wyjaśnienia materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia, które determinują zakres postępowania dowodowego i wyznaczają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, zdarzenia i okoliczności.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Rozważania dotyczące podstaw zwrotu rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
W myśl art. 137 u.g.n. (według obecnego brzmienia) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Ponadto zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r., dalej u.z.t.w.n.).
Na tle powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli nie ma już tego celu publicznego do zaspokojenia, tym samym dla właściciela (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nie ma już uzasadnienia dalsze wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie jest uzasadnione dopóty, dopóki trwa cel wywłaszczenia. W wyroku z dnia 24 października 2001 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 22/01 (OTK 2001, nr 7, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że nakaz dokonywania wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Wywłaszczenie jest bowiem zgodne z Konstytucją, jeśli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość powinna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji.
W judykaturze podkreśla się także, że rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. W postępowaniu tym nie bada się legalności aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności, ani też kwestia ta nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminu jego realizacji, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazane wyżej regulacje mają zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z przepisów u.g.n. wynika, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Akcentuje się także, że jedną z gwarancji ustawowych, że odjęte prawo własności na rzecz Skarbu Państwa zostanie wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, jest instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać zatem przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2019 r., IV SA/Po 1133/18, i powołane tam orzecznictwo).
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma stanowisko NSA zajęte w wyroku z 20 stycznia 2023 r. (I OSK 2762/19). W okolicznościach faktycznych tamtej sprawy i wobec bezspornej zmiany sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości, NSA podzielił stanowisko organów, które uznały, że nie można mówić o przesłance zbędności na cel wywłaszczenia, skoro po wywłaszczeniu sporna nieruchomość została zagospodarowana i wykorzystywana zgodnie z jego celem, a dopiero później zmieniono przeznaczenie nieruchomości. W toku sądowej kontroli zaskarżonych decyzji NSA przede wszystkim stwierdził, że realizacja celu wywłaszczenia czyni zbędnymi dalsze rozważania o dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Zdaniem NSA, zrealizowanie celu wywłaszczenia, z zachowaniem warunków wynikających z art. 137 u.g.n., wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeżeli nieruchomość ta po latach będzie wykorzystywana na inny cel. W takiej sytuacji bez znaczenia w sprawie pozostaje zarówno aktualne zagospodarowanie przedmiotowej działki, jak i zagospodarowanie wprowadzone po realizacji celu wywłaszczenia. Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z 8 lutego 2023 r. (I OSK 1778/22).
Podzielając w pełni powyższe stanowisko, Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę stwierdził, że dokonana przez organ odwoławczy prawna ocena ustalonych okoliczności faktycznych jest prawidłowa, w tym konkluzja o braku spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.
Przede wszystkim należy zauważyć, że powołane wyżej orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z 8 stycznia 1962 r., jedynie potwierdziło, w zakresie wskazanego celu wywłaszczenia, stan faktyczny, który istniał od wielu lat przed wydaniem tego orzeczenia oraz w latach następnych. Zmienił się natomiast stan prawny w zakresie prawa własności (nieruchomość stała się własnością Państwa,
a później Gminy [...]). Nie może być w tej sprawie żadnych wątpliwości, że cel [...], jako zasadniczy cel wywłaszczenia został zrealizowany. A zatem nawet późniejszy i odmienny sposób zagospodarowania tego terenu nie może mieć istotnego znaczenia, z punktu widzenia ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości.
W ocenie Sądu nie powinno być w tej sprawie wątpliwości, że cel ten nadal jest realizowany i to także w sytuacji, w której na części spornej nieruchomości nie znajdują się budynki mieszkalne. Działka ta służy bowiem mieszkańcom bezpośrednio sąsiadujących z nim budynków, co prawidłowo ustaliły i oceniły organy obu instancji. Zasadnie organ II instancji stwierdził, że przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest cel [...] należy uwzględniać nie tylko sam budynek, ale także urządzenia towarzyszące takie jak: ciągi komunikacyjne, parkingi, garaże, zieleń i ciągi piesze (chodniki), niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania budynku mieszkalnego.
Wobec powyższego Sąd uznał, że nie mogą mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy argumenty skarżącego, kwestionujące publicznoprawny status Gminy [...] w stosunkach cywilnoprawnych z mieszkańcami tych budynków. Z tego powodu nie mogły wnieść od sprawy istotnych okoliczności zeznania stron, czy zeznania przedstawicieli Wspólnoty [...]. Za zbyt daleko idący uznać należy pogląd skarżącego, który z samego faktu wykorzystania spornej nieruchomości m.in. jako "drogi dojazdowej do budynków" (jak przyjęły to organy), należy wywodzić zmianę celu wywłaszczenia (pod drogę publiczną).
Wobec przedstawionej w zaskarżonej decyzji argumentacji Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego co do naruszenia art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.
i art. 8 k.p.a. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji może budzić niedosyt skarżącego, z punktu widzenia jego oczekiwań co do przedstawienia szerszej argumentacji odnoszącej się do spornych kwestii, to – zdaniem Sądu - decyzja ta zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy i poddaje się sądowej kontroli. Sąd zwraca uwagę, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy w pełni akceptuje stanowisko organu pierwszej instancji, to w decyzji odwoławczej nie ma potrzeby powtarzania argumentacji zawartej w decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., II FSK 2985/14).
Ponadto Sąd stwierdza, że analiza toku postępowania administracyjnego nie pozwala na uznanie, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy. Zauważyć należy, że skarżący w żaden sposób nie wykazał "istotności" zarzucanych naruszeń i ich wpływu na treść zaskarżonych rozstrzygnięć.
Na marginesie rozważań i wobec wniosku zawartego w punkcie 1 petium skargi (na stronie 3 skargi) Sąd zwraca uwagę, że wobec treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.
Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a") w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodów osobowych.
W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który został należycie oceniły. Organ odwoławczy dokonał (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosował powołane na wstępie przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.