I SA/Po 780/23

I SA/Po 780/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Wolna-Kubicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64e, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2, par. 2a, art. 15, art. 136, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 29 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna - Kubicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2023 roku sprawy ze sprzeciwu M. P. na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
I SA/Po 780/23
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 4 października 2023 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. B., A. B., D. N. i A. B., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 10 maja 2023r, znak: [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Wnioskiem z dnia 9 października 2019r. S. B. i A. B. wystąpili do Prezydenta M. P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonych w [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki [...],[...] i [...] z arkusza mapy [...] obręb [...]
Wojewoda postanowieniem z dnia 18 listopada 2019r.wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę [...].
Decyzją z dnia 29 marca 2021r Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność M. P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] i o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako [...].
Wojewoda decyzją z dnia 17 września 2021r. utrzymał w mocy tę decyzję.
W dniu 28 marca 2023r.spadkobiercy zmarłego 4 maja 2022r. S. B.: H. B., A. B. i D. N. podtrzymali wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę [...]
Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 10 maja 2023 r. Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył stan faktyczny i wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalono, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], o pow. 2837 m2 której własność wpisana była w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz S. B., została wywłaszczona decyzją o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania z 16 września 1974 r., znak [...] w trybie ustawy z 12 maja 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10 poz. 64 z 1974 r.) na rzecz Skarbu Państwa. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek P. E. oraz na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Prezydium Rady N. M. P. z 24 sierpnia 1973 r., nr [...] przeznaczającej przedmiotową nieruchomość na budowę zespołu szkolnego. Wywłaszczenie polegało na odjęciu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności ww. części nieruchomości. Organ I instancji na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalił, że z dawnej działki ewidencyjnej nr [...], o powierzchni 6177 m2 wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa - P. E. wydzielona działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2837 m2. W wyniku przeprowadzonej analizy mapy ewidencyjnej z okresu wywłaszczenia i aktualnej ustalono, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi część dawnej działki nr [...]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych znajdującym się w aktach pierwszej instancji działka oznaczona jako dz. nr [...] została podzielona na 3 działki tj.: [...], [...] i [...]. Zgodnie z treścią decyzji Prezydenta M. P. z 19 grudnia 2018 r. dokonano podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki oznaczone jako dz. nr [...] i [...].
Organ i instancji ustalił, że osobami uprawnionymi do zwrotu spornej nieruchomości są wnioskodawcy: A. B., H. B., A. B. i D. N..
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania z 16 września 1974 r. przeznaczającej przedmiotową nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...] obręb [...], polegający na budowie zespołu szkolnego nie został zrealizowany. W ocenie organu okoliczności czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji podniósł, że
przedmiotowa nieruchomość stanowi prawie w całości drogę publiczną, zatem zwrot nieruchomości, zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej drogę publiczną.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2204 ze zm., dalej jako: "u.g.n.").
Kwestionując powyższą decyzję A. B., H. B., A. B. i D. N. wnieśli od niej odwołanie wskazując na naruszenie:
1.przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. :
- art. 7 art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy i wyczerpujący postępowania dowodowego
- art. 107§ 3 K.p.a poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności faktycznych , brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz brak ustosunkowania się do argumentów i okoliczności przedstawionych przez stronę w piśmie z 21 kwietnia 2023r, poprzez nieprecyzyjne i niejasne uzasadnienie prawne wydanej decyzji.
2. przepisów prawa materialnego - art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 u.g.n., w zw. z art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych poprzez odmowę zwrotu nieruchomości, z uwagi na fakt, że stanowi ona drogę publiczna ( bądź znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej) podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka [...] jedynie w części znajduje się w pasie drogowym ul [...].
Opierając się na wskazanych zarzutach wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości bądź o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewoda, decyzją z dnia 4 października 2023, po rozpoznaniu odwołania, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia
W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz cytując treść art. 136 ust. 1 i ust 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. wskazał, że obecnie część działki nr [...] znajduje się w obrębie pasa drogi publicznej, oznaczonej jako ul. [...] i stanowi własność M. P.. Odniósł się do art. 2a ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 poz. 645 z późn. zm.), który stanowi, iż "drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa" (ust. 1), a "drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy" (ust. 2) i stwierdził, że przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji celu publicznego - drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ odwoławczy uznał je za zasadne.
W ocenie Wojewody Starosta [...] prawidłowo ustalił, że cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania z 16 września 1974 r., a polegający na budowie zespołu szkolnego nie został zrealizowany, jednakże przedmiotowa nieruchomość w części stanowi fragment pasa drogowego drogi publicznej. W odniesieniu zatem do części przedmiotowej nieruchomości znajdującej się w granicach pasa drogowego, niedopuszczalne jest orzeczenie o jej zwrocie, z uwagi na fakt, iż jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Pozostała część działki nr [...] stanowi natomiast w części zieleń przydrożną, nieznajdującą się w obrębie pasa drogowego, na co wskazuje pismo Z. D. M. z 5 kwietnia 2023 r., oraz wydruk z systemu informacji przestrzennej.
Organ odwoławczy zaznaczył, że przed nieodpłatnym jej przekazaniem na rzecz M. P. jako mienia Skarbu Państwa, nieruchomość była w użytkowaniu wieczystym, które to prawo M. P. nabyło w drodze aktu notarialnego z 16 listopada 2007 r. od Spółki P. E. S.A. z siedzibą w [...] lecz zbycie to nastąpiło już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dodatku w świetle orzecznictwa administracyjnego M. P. nie jest osobą trzecią w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bo to na gminie spoczywa (jeśli jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym) obowiązek jej oddania.
Podsumowując całość powyższych rozważań, organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i polecił dokonanie przez Starostę podziału nieruchomości a także zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do rozliczeń. W ocenie organu odwoławczego zakres zleconych organowi I instancji czynności, wykracza za tem cyzji. poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ II instancji. Ponadto ich ocena możliwa jest jedynie przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania.
W skierowanym do Sądu sprzeciwie M. P. wskazało na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a., i przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, m .inn. przez zastosowanie przepisów art. 229 ustawy i wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W motywach skargi podniesiono, że z Systemu Informacji Przestrzennej [...] wynika, że działka [...] w znacznej części stanowi zieleń, to zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pas zieleni zgodnie z treścią art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych może stanowić element pasa drogowego. W ocenie skarżącego w postępowaniu nie ustalono też, czy zlokalizowana na działce infrastruktura techniczna nie służy obsłudze drogi publicznej.
Ponadto według skarżącego organ powinien odmówić zwrotu nieruchomości nie tylko z uwagi na przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych ale z uwagi na przepis art. 229 u.g.n. chroniącego prawa podmiotów osób trzecich , które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.).
W oparciu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.
W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.
Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Wojewodzie który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Starosty , potraktował sprawę, jako niewyjaśnioną należycie, zatem odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była w sprawie przynajmniej przedwczesna. Jak wynika bowiem z uzasadnienia organu I instancji, sporna nieruchomość stanowi "prawie w całości drogę publiczną", dlatego zwrot nieruchomości, zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Starosta ustalił, że nieruchomość stanowi prawie w całości (a nie w całości) drogę publiczną. Z decyzji organu I instancji nie wynika jaka część działki [...] [...] nie stanowi drogi publicznej ani, że rosnąca na niej zieleń stanowi część pasa drogowego. Z pisma Z. D. M. z 5 kwietnia 2023 r., potwierdzonego wydrukiem z systemu [...] ( [...] akt adm.) wynika natomiast, że linia niebieska wskazująca granice działki [...] wskazana na dołączonej mapce, nie pokrywa się w całości z pasem drogowym ul. [...]. Dlatego należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że postępowanie dowodowe w sprawie wymaga uzupełnienia i to w zasadniczej części. W przypadku bowiem ustalenia, że część działki [...] [...] nie stanowi drogi publicznej konieczne będzie dokonanie przez Starostę podziału nieruchomości w celu zwrotu tej części nieruchomości, a także zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do rozliczeń. Czynności te, podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego. Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma też prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy dysponujące wyczerpująco zebranym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy dysponując wiedzą, że niecała działka [...] stanowi drogę publiczną nie mógł samodzielnie dokonywać ustaleń, jaka część działki [...] [...] nie stanowi drogi publicznej, a następnie dokonać podziału nieruchomości w celu zwrotu tej części nieruchomości, a także zlecić sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do rozliczeń.
W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie mógł też zostać uwzględniony przez Sąd zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 229 u.g.n. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie jest bowiem władny odnosić się do meritum sprawy.
W ocenie Sąd, w związku z naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. - oraz uzasadnienia decyzji - art. 107 § 3 K.p.a. – Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a.
Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.