I SA/Po 754/21

I SA/Po 754/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Karol Pawlicki
Katarzyna Nikodem /przewodniczący/
Waldemar Inerowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 508/22 - Wyrok NSA z 2022-07-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 10 par. 1, art. 105 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 153, art. 170, art. 190, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędzia WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] listopada 2016 r. K. R. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej lokal nr [...], położony w P. przy ul. [...] wraz z przynależnym do niego udziałem [...] części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Miasta P., stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu P..
Powyższy wniosek został przekazany według właściwości Wojewodzie, który postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia sprawy.
Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], umorzył postępowanie wszczęte na wniosek K. R..
Wojewoda, na skutek uwzględnienia odwołania wnioskodawczyni, decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że Starosta [...] winien ponownie zbadać merytorycznie sprawę i wydać rozstrzygnięcie.
Starosta [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej lokal nr [...], położony w P. przy ul. [...] wraz z przynależnym do niego udziałem [...] części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Miasta [...], stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu P..
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że aktem notarialnym z [...] maja 1977 r., rep. A[...], L. B. sprzedała Spółdzielni Rzemieślniczej "[...]" w P. lokal mieszkalny nr [...], mieszczący się na piętrze budynku, znajdującego się na nieruchomości w P. przy ul. [...] nr [...] o powierzchni [...] m2, wpisany w księdze wieczystej KW nr [...] wraz z udziałem, prawem związanym z tym lokalem we współwłasności nieruchomości KW nr [...], wynoszącym połowę. W akcie notarialnym wskazano, że sprzedaż następuje pod warunkiem, że Skarb Państwa nie wykona prawa pierwokupu w myśl ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159, ze zm. – w skrócie: "u.g.t.m.o."). Do aktu notarialnego przedłożono m.in. zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ulicy [...] nr [...] w P., na budynek administracyjny dla Spółdzielni Rzemieślniczej "[...]" w P..
Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 1977 r., wydaną na podstawie art. 29 i art. 30 u.g.t.m.o., skorzystał z prawa pierwokupu ww. nieruchomości (akt notarialny z 30 czerwca 1977 r., rep. [...]).
L. B. zmarła w dniu [...] maja 1996 r., a spadek po niej na podstawie testamentu z [...] czerwca 1992 r. nabyli: mąż L. B. w [...] części i córka K. R. zd. B. w [...]. L. B. zmarł w dniu [...] stycznia 2008 r., a spadek po nim na podstawie ustawy nabyła jego córka K. R. zd. B. w całości.
Na skutek migracji Ksiąg Wieczystych ww. nieruchomość jest ujawniona w KW [...], przy czym do tego lokalu przypisany jest udział we własności gruntu - działka nr [...], obręb P., arkusz mapy [...] w wysokości [...], wpisany w KW [...] Wskazane prawa pozostają własnością Miasta [...]. Natomiast udział w wysokości [...] wpisany jest na rzecz M. P. i M. P..
Zdaniem organu, Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości położonej w P., stanowiącej lokal mieszkalny nr [...], mieszczący się na piętrze budynku, znajdującego się na nieruchomości w P. przy ul. [...] nr [...] o powierzchni [...] m2, z chwilą złożenia oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu przez Prezydenta Miasta [...], tj. w dniu [...] czerwca 1977 r.
Organ I instancji wskazał, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 22 u.g.t.m.o. Przepis ten nie wymienia natomiast art. 29 i art. 30 u.g.t.m.o.
Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że postępowanie z wniosku K. R. o zwrot nieruchomości należy, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") umorzyć, albowiem przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. nie będzie miał w sprawie zastosowania. Zdaniem organu, skoro brak jest materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to w takim wypadku postępowanie administracyjne nie może być prowadzone, a w konsekwencji staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.
W odwołaniu z [...] maja 2019 r. K. R. wniosła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 u.g.n. oraz art. 105 § 1 k.p.a.
Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że warunkiem stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości jest stwierdzenie, że miało miejsce wywłaszczenie sensu stricto, tj. władcze odjęcie prawa własności w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek od powyższej zasady znajduje się w art. 216 u.g.n., który w enumeratywnym wyliczeniu wskazuje na sytuacje, w których przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych lub przejętych. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w wyliczeniu zawartym w art. 216 u.g.n. brak jest odesłania do przepisów u.g.t.m.o. innych niż art. 22 tej ustawy.
Organ odwoławczy uznał za bezsporną okoliczność, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności nieruchomości, o zwrot której wystąpiła K. R., w drodze instytucji wywłaszczenia nieruchomości sensu stricto, ani na podstawie enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. aktów normatywnych.
Wojewoda zaznaczył, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w trybie art. 136 u.g.n., jednakże przepis ten nie może zostać zastosowany w sprawie, ponieważ nieruchomość, o której mowa we wniosku, nie została wywłaszczona tylko przeszła na własność Skarbu Państwa w wyniku oświadczenia Prezydenta Miasta [...] o skorzystaniu z przysługującego mu prawa pierwokupu.
Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] zasadnie uznał, że postępowanie w sprawie z wniosku K. R. o zwrot nieruchomości jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
W skardze z [...] lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. R., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w związku z błędnym przyjęciem, że w sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości,
2) art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w związku z błędnym przyjęciem, że do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej na zasadach i trybie określonych w art. 29 – art. 36 u.g.t.m.o. nie mają zastosowania przepisy o zwrocie nieruchomości,
3) błąd w ustaleniach faktycznych związanych z przyjęciem przez organ, że w sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości, lecz z przejęciem przez Skarb Państwa,
4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżącej,
5) zasad postępowania administracyjnego, tj. niedoręczenie pełnomocnikowi strony zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań
W argumentacji skargi skarżąca stwierdziła, że za wywłaszczenie należy uznać każdą przymusową ingerencję władzy publicznej w majątek prywatny. Nie tylko taką, która z nazwy nadanej przez ustawodawcę jest określana jako wywłaszczenie, tak jak m.in. instytucja wywłaszczenia stypizowana w u.g.n. Skarżąca podkreśliła, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest zdecydowanie szersze. Powyższą wykładnię potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11, gdzie wskazał, że w rozumieniu konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia uznać należy przymusowe odebranie wszelkiego rodzaju prywatnych uprawnień majątkowych. Skarżąca zwróciła uwagę, że od momentu wejścia w życie u.g.t.m.o. (1961 r.) właściwie aż do 1990 r., czyli do momentu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, instytucja prawa pierwokupu wynikająca z u.g.t.m.o. przynależała do instytucji prawa wywłaszczeniowego, ponieważ realizowała cel publiczny.
Ponadto skarżąca podkreśliła, że wywłaszczona nieruchomość nie została przeznaczona na cel publiczny, na jaki została wywłaszczona. Autorka skargi wskazała, ze wprawdzie przepisy art. 29 – art. 36 u.g.t.m.o. nie określają expressis verbis celu, dla których właściwe organy mogłoby wykonywać prawo pierwokupu. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 1 ust. 1 pkt 1 w zestawieniu z pkt 2 oraz z art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 5 u.g.t.m.o. wykonywanie prawa pierwokupu w stosunku do umowy sprzedaży nieruchomości było dopuszczalne tylko w zgodzie z celami ustalonymi w planach zagospodarowania przestrzennego. Według wiedzy skarżącej miało tam powstać Biuro Paszportów Zagranicznych i Rejestracji Cudzoziemców, ale nigdy to nie miało miejsca. Bezdyskusyjnym jest więc to, że cel wywłaszczenia nigdy nie został osiągnięty, dlatego nieruchomość winna podlegać zwrotowi.
Ponadto skarżąca wskazała, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., w skrócie "p.p.s.a.") w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozbawienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu zwykłym bez własnej winy).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], odrzucił powyższą skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została doręczona skarżącej, za pośrednictwem jej pełnomocnika, w trybie doręczenia zastępczego, zgodnie z art. 44 k.p.a., w dniu 12 lipca 2019 r. Termin do wniesienia skargi na tę decyzję upływał z dniem 12 sierpnia 2019 r. Skarga została nadana dopiero w dniu 13 lutego 2020 r., a zatem po upływie terminu do dokonania tej czynności.
Na skutek rozpoznania zażalenia skarżącej na powyższe postanowienie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z [...] października 2020 r., sygn. akt I OZ [...], uchylił postanowienie WSA w Poznaniu z [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że przesyłka zawierająca decyzję została skierowana pod właściwie oznaczony adres pocztowy, prawidłowo oznaczono miasto, ulicę i numer domu oraz lokalu. Problemem była natomiast prawidłowość imiennego oznaczenia samego adresata, jakim w sprawie był pełnomocnik. Zarówno na kopercie zawierającej decyzję, jak i na przyłączonym do niej blankiecie zwrotnego poświadczenia odbioru, nazwisko adwokata zostało poddane korekcie, w konsekwencji na kopercie jest ono podane w dwóch zbliżonych brzmieniach, albowiem w nazwie kancelarii posłużono się niewłaściwym nazwiskiem "R. ". NSA stwierdził, że nie jest w chwili obecnej możliwe ustalenie, na jakim etapie doszło do korekty nazwiska adresata. W konsekwencji Sąd kasacyjny uznał, że nie można rozstrzygnąć wątpliwości, czy pismo zostało prawidłowo zaadresowane i czy możliwe jest przyjęcie fikcji doręczenia. W tej sytuacji, zdaniem NSA, Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w terminie ustalonym na podstawie art. 44 § 3 k.p.a. i ustalania początku biegu terminu do wniesienia skargi z uwzględnieniem daty wynikającej z przyjętej fikcji doręczenia.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, WSA w Poznaniu postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Po [...], ponownie odrzucił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia WSA zaznaczył, że rozpoznając sprawę miał na uwadze wskazania zawarte w postanowieniu NSA z [...] października 2020 r. WSA stwierdził, że niedające się aktualnie usunąć wątpliwości, czy przesyłka została oznaczona prawidłowym nazwiskiem adresata, nie dają podstaw do zastosowania art. 44 k.p.a. i przyjęcia fikcji doręczenia. Wyjściowym warunkiem jest bowiem prawidłowe oznaczenie będącej adresatem osoby fizycznej. Rozważanie, czy pełnomocnik w tych okolicznościach był zobowiązany do podjęcia próby odebrania przesyłki i czy byłaby mu ona oddana, pozbawione jest znaczenia. Z powyższego Sąd wywiódł, że nie ma podstaw do przyjęcia, że doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w terminie ustalonym na podstawie art. 44 § 3 k.p.a. i ustalania początku biegu terminu do wniesienia skargi z uwzględnieniem daty wynikającej z przyjętej fikcji doręczenia.
W konsekwencji powyższych rozważań WSA uznał, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a w związku z tym termin do wniesienia skargi nie rozpoczął jeszcze swego biegu. Z tego powodu Sąd ocenił złożoną skargę za niedopuszczalną. Jednocześnie wskazał, że po uprawomocnieniu się postanowienia, obowiązkiem organu będzie dokonanie doręczenia decyzji w sposób prawidłowy.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej na powyższe postanowienie, NSA postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK [...], uchylił postanowienie WSA w Poznaniu z [...] stycznia 2021 r. W motywach orzeczenia NSA stwierdził, że Sąd I instancji błędnie ocenił, że skarżącej nie otworzył się termin do zaskarżenia decyzji, a wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną. W ocenie NSA, Sąd I instancji w swoich rozważaniach pominął, że doręczenie zaskarżonej decyzji Wojewody nastąpiło [...] stycznia 2020 r., tj. w dniu jej odbioru przez pełnomocnika skarżącej (działającemu za pośrednictwem pełnomocnika substytucyjnego). Tym samym, zdaniem NSA, datą początkową terminu do wniesienia skargi był następny dzień po dniu, w którym doręczono decyzję w siedzibie organu. Na powyższe zwracał uwagę pełnomocnik skarżącej zarówno w skardze kasacyjnej na postanowienie WSA w Poznaniu z [...] stycznia 2021 r., jak i w uzasadnieniu skargi. Argumentując zachowanie terminu do wniesienia skargi pełnomocnik wskazywał, że decyzja została prawidłowo doręczona w dniu 14 stycznia 2020 r. Okoliczność ta nie została jednakże wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji, który skoncentrował się wyłącznie na ocenie prawidłowości doręczenia decyzji przez Wojewodę w czerwcu 2019 r.
NSA zaznaczył, że w aktach administracyjnych znajduje się odręczna adnotacja sporządzona przez pełnomocnika substytucyjnego adwokata T. R. - M. K. o otrzymaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. decyzji Wojewody nr [...]. Pełnomocnik skarżącej wniósł sporządzoną przez siebie skargę w dniu 13 lutego 2020 r., a wobec tego nie ulega wątpliwości, że treść zaskarżonej decyzji była mu znana. NSA podkreślił, że strona skarżąca nie może zatem ponosić ujemnych skutków procesowych związanych z nieprawidłowym działaniem organu i zostać pozbawiona prawa do zaskarżenia decyzji w związku z wadliwym jej doręczeniem w czerwcu 2019 r., w sytuacji gdy decyzja ta została odebrana, a w terminie 30-dniowym od otrzymania rozstrzygnięcia została wniesiona skarga.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I
z 19 października 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie jest zasadność stanowiska organów co do podstaw zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
Wobec sformułowania przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16).
Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze wynik kontroli instancyjnej dokonanej przez NSA w powołanych wyżej sprawach o sygn. I OZ 744/20 i I OSK 986/21, Sąd miał na uwadze przepis art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślono w orzecznictwie, wynikająca z tego przepisu zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, odnosi się wyłącznie do zakresu kontroli tego Sądu wyznaczonego granicami skargi kasacyjnej stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi, oznaczająca nakaz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony doznaje, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, ograniczenia jedynie w zakresie wynikającym z art. 190 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu pierwszej instancji. Uchylenie natomiast przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości wyroku sądu pierwszej instancji oznacza, że odżywa skarga na akt ostateczny w zakresie, w jakim Sąd ten nie odniósł się do kwestii materialnoprawnych związanych z daną sprawą podatkową, a ocena zastosowania przez organ podatkowy tych regulacji lub dokonania ich wykładni ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem Sąd II instancji uchylił w całości pierwotny wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to Sąd ten ma obowiązek rozpoznać ją w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd kasacyjny we wskazanym zakresie (wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., II FSK 68/14).
W kontekście sądowej kontroli dokonanej przez NSA zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153 i 190 p.p.s.a.) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15). Ponadto podkreślić należy, moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).
Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę związany był oceną NSA wyrażoną w kontekście zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z którą, doręczenie zaskarżonej decyzji Wojewody nastąpiło 14 stycznia 2020 r., tj. w dniu jej odbioru przez pełnomocnika skarżącej (działającemu za pośrednictwem pełnomocnika substytucyjnego). Tym samym datą początkową terminu do wniesienia skargi był następny dzień po dniu, w którym doręczono decyzję w siedzibie organu. NSA podkreślił, że strona skarżąca nie może ponosić ujemnych skutków procesowych związanych z nieprawidłowym działaniem organu.
Najdalej idącym zarzutem naruszenia przepisów postępowania, wymagającym rozważenia w pierwszej kolejności, był zarzut pozbawienia skarżącej, bez jej winy, możliwości udziału w postępowaniu odwoławczym, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji zastosowanie winien znaleźć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Zagadnieniem procesowym wymagającym rozważenia przez Sąd była zatem kwestia obligatoryjnego zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uchylenie przez sąd decyzji możliwe jest w razie stwierdzenia co najmniej jednego z trzech naruszeń prawa: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza powyższej normy prawnej prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą b), warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji, miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c) wymaga się ponadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. ) p.p.s.a., chodzi więc o jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jeżeli bowiem nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby nastąpić jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. Tak więc istotnym jest, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dalej NSA podkreślił, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja lub orzeczenie sądu, w odniesieniu do których stwierdzono ich niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. NSA jednocześnie uznał, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż zakres zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jest zawężony do tych przyczyn wznowienia postępowania, które są skutkiem naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2013 r., I OSK 1573/13, LEX nr 1381658; z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1281/10, LEX nr 1151835).
W ocenie Sądu zbadania wymagało istnienie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, że sytuacja gdy strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym występuje zarówno wówczas, kiedy strona nie miała możliwości uczestniczenia w całym postępowaniu, jak i w niektórych jego etapach. Nie ma przy tym znaczenia czy udział strony mógł przełożyć się na wynik sprawy i ewentualnie w jakim zakresie. Ważne jest, że strona bez własnej winy nie mogła wziąć udziału w postępowaniu i chodzi tutaj o przeszkody od niego niezależne, których obiektywnie nie był w stanie przezwyciężyć.
Zdaniem Sądu nie ma w sprawie wątpliwości co do ziszczenia się wymienionej przesłanki wznowienia postępowania, albowiem jak wynika z akt sprawy administracyjnej, jedynym pismem skierowanym do skarżącej była zaskarżona decyzja. W kontekście powołanej wyżej oceny NSA wyrażonej w sprawie o sygn. akt I OSK 986/20 szczególnie podkreślić należy, że doręczenie pełnomocnikowi skarżącej zaskarżonej decyzji po upływie 7 miesięcy od jej wydania, było konsekwencją braku jego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Z uwagi na stwierdzenie istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji zapewni skarżącej czynny udział w tym postępowaniu, a w szczególności zadba o prawidłowe doręczenie pism i orzeczeń jej pełnomocnikowi.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1
lit. b) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).