I SA/Po 735/20

I SA/Po 735/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Karol Pawlicki
Katarzyna Nikodem /przewodniczący/
Waldemar Inerowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1120/21 - Wyrok NSA z 2024-10-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi H.W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. H. W. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie oraz wypłatę odszkodowania za nakłady w postaci asfaltu posadowionego na nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej w Gminie T. , obręb S., obszar [...] m2, księga wieczysta nr [...]
Starosta [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dna 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nakłady w postaci asfaltu posadowionego na działce, położonej w miejscowości S., w gminie T., oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb S., działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że postępowanie z wniosku z [...] lipca 2020 r. nie może być wszczęte, albowiem podanie tożsamej treści wnioskodawczyni złożyła [...] września 2013 r. W wyniku przeprowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] września 2013 r. Starosta [...] wydał decyzję z [...] lutego 2020 r., nr [...], którą ustalił na rzecz H. W. odszkodowanie w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że odszkodowanie zostało przyznane wyłącznie za sam grunt, albowiem nakłady w postaci jezdni asfaltowej i chodnika z pozbruku były wykonane przez spółkę T. i stanowią własność gminy T. . Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania H. W., decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję Wojewody wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Postępowanie sądowe jest w toku.
Mając na względzie powyższe okoliczności, Starosta [...] uznał, że w sprawie zaszła przesłanka stanowiąca "inną uzasadniona przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że przesłanka przedmiotowa wyłączająca dopuszczalność wszczęcia postępowania obejmuje niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. W konkluzji organ stwierdził, że skoro nakłady budowlane w postaci asfaltu były już przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie, to na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., powstępowanie w sprawie z wniosku z [...] lipca 2020 r. nie może być wszczęte.
W zażaleniu z H. W. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia organu I instancji.
Wojewoda postanowieniem z [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że uzasadnioną przyczyną, zobowiązującą organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięcia decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Mając na względzie ustalony stan faktyczny, organ II instancji uznał, że w sprawie ziściły się przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz H. W. za nieruchomość, położoną w miejscowości S., w gminie T., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...].
Pismem z [...] października 2020 r. H. W., reprezentowana przez męża, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Wojewody. Skarga nie zawierała żadnego żądania ani uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.
W piśmie z [...] grudnia 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
1) art. 7, art. 86 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia Starosty [...] odmawiającego ustalenia odszkodowania należnego skarżącej, uwzględniającego wartość nakładów na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi,
2) art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii kolejnego biegłego w celu właściwego określenia ustalenia odszkodowania należnego skarżącej, uwzględniającego wartość nakładów na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi,
3) art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności uznanie, że Starosta [...] zasadnie odmówił ustalenia odszkodowania należnego skarżącej, uwzględniającego wartość nakładów na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi,
4) art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), art. 129 ust. 5 pkt. 3 lub art. 129 ust. 5 pkt. 2 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990) w zw. z § 35 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109) w zw. z art. 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. z 2020 r., poz. 1740) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że zaszły przesłanki do odmowy ustalenia na rzecz skarżącej należnego jej odszkodowania, uwzględniającego wartość nakładów na drogę w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do jego ustalenia w odniesieniu do nakładów poniesionych na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.").
W toku sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie, jest ocena zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającego odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem skarżącej z [...] lipca 2020 r. o ustalenie odszkodowania za nakłady w postaci asfaltu posadowionego na działce, położonej w miejscowości S., w gminie T., oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb S., działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Podkreślenia wymaga, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ podatkowy przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.
Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Należy przy tym zaakcentować, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku.
Co istotne, rozstrzygnięcie przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. nie jest uzależnione od uznania organu administracji, lecz stanowi obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. "Uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. nie uzyskały definicji legalnej ani też nie zostały w innym sposób skonkretyzowane w przepisach procedury administracyjnej.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być dostrzegalne prima facie, obiektywnie, a ich ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może więc mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku, organ bez zastosowania reguł dowodowych przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, nadużywając instytucji określonej w 61a § 1 k.p.a., niejako "wewnętrznie" dokonywałby ustaleń prowadzących do odmowy przeprowadzenia postępowania z udziałem strony (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 1960/19).
W doktrynie oraz judykaturze przyjęto także, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384; wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12). Wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1244/17).
Z kolei przez stan faktyczny sprawy rozumieć należy stan faktyczny mający znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Tym samym, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, nie można rozstrzygnąć czy wydanie postanowienia na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. jest prawidłowe (por. postanowienie NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 1960/19).
Wychodząc z powyższych założeń i nawiązując do ustalonych okoliczności faktycznych, Sąd stwierdził, że organy administracyjne w rozpoznawanej sprawie zasadnie powołały się na drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., a mianowicie na "inne uzasadnione przyczyny" w postaci zakończenia tożsamej sprawy przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym. W tym kontekście organy wskazały, że Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie [...]zł za nieruchomość, położoną w miejscowości S., w gminie T., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...]. W realiach niniejszej sprawy zaakcentowania wymaga, że w uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że skarżącej zostało przyznane odszkodowanie wyłącznie za sam grunt, albowiem nakłady w postaci jezdni asfaltowej i chodnika z pozbruku były wykonane przez spółkę T. i stanowią własność gminy T. . Powyższa decyzja Starosty [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Na decyzję Wojewody skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a postępowanie sądowe jest w toku.
Z kolei wnioskiem z [...] lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie oraz wypłatę odszkodowania za nakłady w postaci asfaltu posadowionego na nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej w Gminie T., obręb S., obszar [...] m2, KW [...]
Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd stwierdza, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie ziściła się przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a., tj. "inna uzasadniona przyczyna" zobowiązująca do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z [...] lipca 2020 r., albowiem sprawa o tożsamym stanie faktycznym (o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, położoną w miejscowości S., w gminie T., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] oraz o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nakłady poniesione na tej nieruchomości przez skarżącą) była już rozpoznana i zakończyła się wydaniem przez Starostę [...] decyzji z [...] lutego 2020 r., nr [...], która następnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Skoro nakłady budowlane w postaci asfaltu były już przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie, to na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., powstępowanie w sprawie z wniosku z [...] lipca 2020 r. nie mogło być wszczęte.
Mając na względzie formalny charakter zaskarżonego postanowienia, kontrola sądowoadministracyjna mogła dotyczyć tylko prawidłowości zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd w ramach niniejszego postępowania nie mógł natomiast badać prawidłowości zastosowania przez Starostę [...] przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną wydania decyzji ustalającej na rzecz skarżącej wysokość odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości S., w gminie T., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...], jak i odszkodowania za nakłady poniesione na tej nieruchomości przez skarżącą. W związku z tym za całkowicie chybione należy uznać zarzuty podniesione w piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. Sąd podkreśla, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadził postępowania administracyjnego i nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty. Skoro zatem nie doszło do wszczęcia postępowania, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność, brak było możliwości, aby organ naruszył powołane w piśmie procesowym skarżącej z [...] grudnia 2020 r. przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.