I SA/Po 724/23

I SA/Po 724/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Kucznerowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Nikodem
Robert Talaga
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 6 , art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: specjalista Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 8 maja 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z 8 maja 2023 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...] numerem działki [...], stanowiącej własność M. F. (dalej zwanej również skarżącą) i W. K., poprzez udzielenie na rzecz E. E. . (dalej zwanej inwestorem) zezwolenia na realizację celu publicznego polegającego na budowie kubaturowej stacji transformatorowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz budowie linii kablowych średniego napięcia [...] i niskiego napięcia nn-0,4kV. Wskazano, że szczegółowy przebieg inwestycji na przedmiotowej działce określa mapa stanowiąca załącznik nr [...] do niniejszej decyzji, na której zaznaczono kolorem niebieskim obszar ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o powierzchni 54 m2. Ponadto zobowiązano przedsiębiorstwo E. E. do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z zadaniem inwestycyjnym.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że E. E. przystąpiła do rokowań z właścicielkami przedmiotowej nieruchomości, tj. W. K. i M. F., jednak nie doprowadziły one do wyrażenia przez nie zgody na wykonanie ww. czynności. W ocenie Starosty planowana inwestycja, stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Zarówno projektowana stacja transformatorowa [...] jak i projektowane linie kablowe [...] oraz nn-0,4kV stanowią element sieci elektroenergetycznej dystrybucyjnej (przesyłowej), która to umożliwia dostawę energii elektrycznej do odbiorców energii elektrycznej zgodnie z zawartymi umowami przyłączeniowymi oraz dystrybucyjnymi. Ponadto celem planowanej inwestycji jest rozbudowa istniejącej sieci, która to zaopatruje w energię elektryczną odbiorców energii elektrycznej w danej lokalizacji, a nie tylko jednego konkretnego odbiorcę. Przedmiotowa inwestycja umożliwi w przyszłości przyłączenie do sieci elektroenergetycznej kolejnych potencjalnych odbiorców energii elektrycznej oraz ewentualną rozbudowę sieci elektroenergetycznej służącej zaspokojeniu potrzeb ogółu mieszkańców oraz odbiorców. Organ ustalił ponadto, że teren przedmiotowej nieruchomości jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta O. przyjętym uchwałą Nr XLVI/598/2010 Rady Miejskiej [...] z dnia 25 marca 2010 r., a jak wynika z zapisów w ww. planie lokalizacja ww. inwestycji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. Starosta [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie poinformował o możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowane strony co do zebranych dowodów i materiałów.
W wyznaczonym terminie skarżąca poinformowała, że w dalszym ciągu nie wyraża zgody na budowę sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia wraz z budową stacji transformatorowej kontenerowej. Właścicielki przedmiotowej nieruchomości wniosły o zmianę lokalizacji inwestycji wskazując propozycje innych lokalizacji stacji transformatorowej. Jednocześnie poinformowały, że linia energetyczna na ulicy [...] została już zmodernizowana około 4 lata temu i mieszkańcy na ulicy [...] nie mają problemów ze spadkiem napięcia.
Odnosząc się do kwestii możliwości posadowienia stacji transformatorowej oraz linii kablowych w innym optymalnym i mniej uciążliwym miejscu, wnioskodawca wyjaśnił, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie wyrazili zgody na lokalizację stacji na ich nieruchomościach. Poza tym część wskazanych lokalizacji nie spełnia warunków technicznych z powodu znacznego oddalenia od obszaru planowanej przebudowy. Natomiast w piśmie z 21 marca 2023 r. wnioskodawca wyjaśnił, że budowa przedmiotowej stacji jest związana z modernizacją sieci średniego i niskiego napięcia w tej części miasta. Linie i stacje w tej części miasta zostały wybudowane w poprzednim wieku jako linie napowietrzne. W chwili obecnej w większości wymagają już modernizacji. Podczas modernizacji na terenach zurbanizowanych budują linie kablowe i stacje kubaturowe zamiast linii napowietrznych i stacji słupowych. Działania te mają za zadanie zapobiec awarii z tytułu przerw nieplanowanych, których przyczyną mogą być drzewa i gałęzie oraz zwiększyć możliwość dokonywania przyłączeń i podziałów w sieci [...] podczas awarii i prac planowanych. Wykonanie tego zakresu prac zwiększy niezawodność zasilania odbiorców między innymi przez zasilanie przedmiotowych stacji z ciągu kablowego. Natomiast docelowe skablowanie istniejących odcinków linii napowietrznych umożliwi dalszy rozwój tej części miasta jak i sieci [...]. Jednocześnie w piśmie wspomniano o problemie z dostępem do istniejącej stacji transformatorowej na ulicy [...].
W dniu 18 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej podtrzymujące wcześniejsze uwagi w przedmiotowej sprawie. Wskazane argumenty nie spowodowały jednak zmiany przez organ rozstrzygnięcia w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w O. oznaczonej w obrębie [...] numerem działki [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 16 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz.2000 ze. zm. – dalej: "k.p.a."), art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - dalej: "u.g.n")., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 27 lipca 2023 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu odwoławczego spełniona została przesłanka celu publicznego oraz przesłanka zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu omówiono przebieg negocjacji pomiędzy właścicielami nieruchomości, a inwestorem i wskazano, że nie doszło między stronami do porozumienia. W konsekwencji za spełniony uznano też warunek braku zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że w obrocie prawnym nie pozostaje inna decyzja rozstrzygająca kwestię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...]., niż zaskarżona decyzja z 8 maja 2023 r. Organ wyjaśnił, że decyzją ostateczną z 25 kwietnia 2023 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z 23 sierpnia 2021 r. uprzednio wydanej w tym przedmiocie.
W kwestii pominięcia przez organ twierdzeń strony skarżącej o możliwości rozważenia innych wariantów przeprowadzenia planowanej inwestycji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, Starosta [...] zwrócił się do pełnomocnika inwestora o rozważenie możliwych alternatywnych lokalizacji planowanej inwestycji. Pełnomocnik inwestora ustosunkował się do powyższego i przedstawił przyczyny, dla których alternatywna lokalizacja okazała się niemożliwa.
Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że sporna decyzja nie reguluje kwestii odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości lub za poniesione szkody. Odszkodowanie z tego tytułu - o ile strony nie dojdą w tym zakresie wcześniej do porozumienia - ustalane jest w osobnym postępowaniu administracyjnym, na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa udzielonego przez adwokata.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 124 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że:
- postawienie stacji transformatorowej w granicach nieruchomości skarżącej mieści się w granicach ww. powołanego przepisu, w sytuacji gdy tego rodzaju urządzenie wykluczy korzystanie z nieruchomości przynajmniej w obszarze powierzchni jego zabudowy, stąd przesłanka ograniczenia nie została spełniona;
- planowana inwestycja mieści się w graniach pojęcia "nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych" do korzystania z urządzeń przesyłowych,
- dla zastosowania powołanego wyżej przepisu wystarczającym jest wskazanie wyłącznie wymiarów stacji w sposób wskazany przez inwestora, gdy w istocie przepis nakazuje ścisłe określenie zakresu ograniczenia prawa własności, wskazania w sposób jednoznaczny przebiegu inwestycji, a tym samym zakres uszczuplenia władztwa właściciela nad nieruchomością, a organ administracji zobowiązany jest do oceny zasadności ograniczenia, stopnia uciążliwości, w konsekwencji błędnej wykładni przepisu. Organ II instancji nie dokonał szczegółowych ustaleń obszaru nieruchomości, która zostanie wyłączona spod korzystania przez skarżącą, uznał, że planowa inwestycja mieści się w granicach powołanego przepisu, co doprowadziło do wydania przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, która jest zgodna z wnioskiem inwestora;
2) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 116 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że inwestor w treści wniosku zawarł wszystkie wymogi, jakie wynikają z powołanych przepisów i przedłożył wszystkie dokumenty, gdy w istocie, wniosek i dołączone do niego dokumenty nie były kompletne,
2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art., 8 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
a) pominięcie twierdzeń strony skarżącej o możliwości rozważenia innych wariantów przeprowadzenia planowej inwestycji i w konsekwencji nierozważenia możliwości ich przeprowadzenia na nieruchomości:
- należącej do spółki K. Sp. z o.o.. z siedzibą przy ul. [...], w [...] nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta numer [...] w wyniku czego organ II instancji uznał prymat interesu Inwestora z jednoczesnym pominięciem sytuacji właścicieli nieruchomości i znaczącego ograniczenia możliwości wykorzystania, a także wykluczenia korzystania z części nieruchomości obciążonej inwestycją;
b) brak podjęcia niezbędnych czynności, które prowadziłyby do wyjaśnienia, że wskazana przez inwestora inwestycja spełnia wymogi - kryterium celu publicznego i że jest niezbędna dla prawidłowego korzystania z przesyłu energii elektrycznej, w sytuacji, gdy zostały przedstawione przez skarżącą oświadczenia mieszkańców dotyczące prawidłowego funkcjonowania obecnie istniejącej instalacji, której funkcjonowanie nie inwestycja to nie jest niezbędna dla prawidłowego korzystania z przesyłu energii elektrycznej,
c) nieprawidłowe ustalenie, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, gdy w istocie w planie miejscowym obejmującym przedmiotową nieruchomość brak jest zapisu dotyczącego objęcia nieruchomości skarżącej możliwością posadowienia planowanej inwestycji;
d) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek nie przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych w zakresie negatywnych oddziaływań na stan zdrowia ludzi i innych organizmów żywych odnośnie planowanej inwestycji, gdy w istocie mając na względzie twierdzenia inwestora, że przedmiotowa inwestycja nie może zostać wybudowana w innym miejscu z uwagi na gęstą zabudowę, wskazuję, że w tym zakresie lokalizacja przedsięwzięcia wymaga wiedzy specjalistycznej co do skutków jej oddziaływania,
e) zaniechanie przeprowadzenia w niniejszej sprawie opinii w zakresie możliwych wariantów przeprowadzenia inwestycji, z jak najmniejszym obciążeniem władztwa nieruchomości właścicieli, ich ograniczeniem oraz oddziaływaniem inwestycji i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniu inwestora, które to uchybienia doprowadziły do utrzymania w mocy zaskarżonej, błędnej decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej podniosła, że inwestor nie był zainteresowany przeprowadzeniem rzetelnych rokowań. W ocenie skarżącej, inwestor nie próbował znaleźć innej lokalizacji, a był wyłącznie nastawiony na przeprowadzenie inwestycji na spornej działce. Nadto pełnomocnik oświadczyła, że inwestor nie przeprowadził rozmowy dotyczącej możliwości przeprowadzenia inwestycji z właścicielem nieruchomości należącej do spółki K. z siedzibą przy ul. [...] w [...].
Pełnomocnik podkreśliła, że organy nie wykazały niezbędności przeprowadzenia inwestycji.
Nadto pełnomocnik dodała, że doszło do podziału przedmiotowej działki, na dowód czego przedłożyła akt notarialny z 7 lutego 2024 r., rep. A nr: [...].
Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze. zm., dalej: p.p.s.a.) przeprowadził dowód z ww. aktu notarialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości poprzez zezwolenie na realizację celu publicznego polegającego na budowie kubaturowej stacji transformatorowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz budowie linii kablowych średniego napięcia [...] i niskiego napięcia nn-0,4kV.
Na wstępie zauważyć trzeba, że niniejsza sprawa dotyczy - istotnego z punktu widzenia właściciela nieruchomości - ograniczenia przysługującego prawa własności, które musi pozostawać w zgodzie z przewidzianymi w tym zakresie standardami, wynikającymi z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W tym miejscu należy odwołać się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które determinowały zakres prowadzonego przez organy postępowania. Mianowicie, zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., powołanym w podstawie materialnoprawnej decyzji organu I instancji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z przepisu art. 124 u.g.n. wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy nie wyraża on na to zgody. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzje tego rodzaju wydawane są na zasadzie pewnego wyjątku, którego nie można stosować w sposób rozszerzający ani domniemywać.
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; 2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.
W niniejszej sprawie, spółka E. E. we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z części spornej nieruchomości, stanowiącej współwłasność skarżącej, wniosła o udzielenie zezwolenia na wykonanie czynności związanych z budową stacji transformatorowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz budową linii kablowych średniego napięcia [...] i niskiego napięcia nn-0,4kV, ponieważ właścicielki spornej nieruchomości nie wyraziły zgody na pobudowanie kontenerowej stacji transformatorowej na ich działce. Projektowana stacja transformatorowa, jak i projektowane linie kablowe mają stanowić element sieci elektroenergetycznej dystrybucyjnej (przesyłowej), która to umożliwia dostawę energii elektrycznej do odbiorców energii elektrycznej zgodnie z zawartymi umowami przyłączeniowymi oraz dystrybucyjnymi. Ponadto celem planowanej inwestycji jest rozbudowa istniejącej sieci, która to zaopatruje w energię elektryczną odbiorców energii elektrycznej w danej lokalizacji. Inwestycja ma umożliwić w przyszłości przyłączenie do sieci elektroenergetycznej kolejnych potencjalnych odbiorców energii elektrycznej oraz ewentualną rozbudowę sieci elektroenergetycznej służącej zaspokojeniu potrzeb ogółu mieszkańców oraz odbiorców.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja mieści się w pojęciu celu publicznego, co wynika z art. 6 pkt 2 u.g.n. W tym miejscu należy wyjaśnić, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji. Łączne spełnienie tych przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie do inwestycji celu publicznego (tak wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 466/22). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Konieczne jest również określenie, czy inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub krajowym. Przy tym obejmowanie przez inwestycję jedynie wycinka terytorium gminy, a nie całego terytorium wspólnoty, nie dyskwalifikuje jej jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. (tak WSA w Lublinie w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 33/23).
W ocenie Sądu, organy nie dokonały wystarczająco oceny okoliczności faktycznych w sprawie, czy planowana inwestycja mieści się w katalogu o którym mowa w ww. art. 6 pkt 2 u.g.n. Należy podkreślić, że nie każde zamierzenie inwestycyjne realizujące cele wymienione w art. 6 u.g.n. stanowi w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Inwestor musi wykazać, że inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach. Inwestycja celu publicznego powinna być nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołując się na cel publiczny inwestycji powinien być więc gotowy na jego wykazanie, że jej realizacja nie będzie stanowić wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego – indywidualnego czy grupowego (por. wyroki NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2407/15, z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1731/19; CBOSA). Dokonując kwalifikacji inwestycji jako mającej realizować cel publiczny, nie można kierować się wyłącznie treścią art. 6 u.g.n. i zawartym w niej katalogiem, albowiem o tym, czy mamy do czynienia z celem publicznym, w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona – stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. – w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w wart. 6 u.g.n.
Zdaniem Sądu, wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie zawierają powyższej analizy.
Odnosząc się do przesłanki zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organy wskazały, że sporna działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr XLVI/598/2010 Rady Miejskiej [...]. z dnia 25 marca 2010 r. Ww. działka przeznaczona jest pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i oznaczona symbolem [...] Ustalenia dla tego terenu zawarte są w § 15 uchwały. Zgodnie z § 15 ust. 5 zasady obsługi tego terenu w zakresie infrastruktury technicznej określone zostały w § 12 uchwały. Zgodnie z § 12 ust. 13 uchwały, dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, w szczególności urządzeń elektroenergetycznych (stacji transformatorowych) o wysokości nie wyższej niż 4,0 m na terenach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o ile warunki techniczne nie pozwalają na prowadzenie jej w pasach drogowych, w związku z czym brak jest przeciwwskazań dla posadowienia planowanej stacji transformatorowej na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem z tym zastrzeżeniem, że dla niniejszego terenu została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy - 5,0 m, poza którą planowana stacja transformatorowa nie może wykraczać.
Mając na uwadze powyższe za niezasadny należało uznać zarzut skargi, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, ponieważ w planie miejscowym obejmującym przedmiotową nieruchomość brak jest zapisu dotyczącego objęcia nieruchomości skarżącej możliwością posadowienia planowanej inwestycji. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie postanowień planu przewidujących (dopuszczających) infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu. W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację, jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 23 października 2014 r., sygn. I OSK 537/13; 8 marca 2017, sygn. akt I OSK 1337/15; 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1683/17; 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 452/18, 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 754/21, 26 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 920/21, CBOSA).
W świetle zebranego materiału dowodowego zebranego w sprawie, wątpliwości Sądu budzi prawidłowość prowadzonych rokowań. Zdaniem Sądu z akt sprawy nie wynika, żeby przedmiot rokowań pokrywał się z przedmiotem wszczętego następnie postępowania administracyjnego.
W realiach niniejszej sprawy zaakcentować należy różnice pomiędzy służebnością przesyłu a zezwoleniem na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej i to tylko w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie prac. W konsekwencji służebność przesyłu jak i ograniczenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowią dwie odrębne instytucje prawne. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości [tak: wyrok NSA z 15 marca 2023 r., I OSK 328/22]. Dostrzec w tym kontekście również należy, że wydanie decyzji administracyjnej w trybie wskazanego ostatnio przepisu nie rozwiązuje kwestii służebności przesyłu, co do której – wobec braku porozumienia między stronami – właściwe jest postępowanie przed sądem powszechnym. Sąd podziela wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z 24 marca 2023 r., I SA/Po 735/22 pogląd głoszący, że administracyjny tryb ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości nie może być wykorzystywany do "wymuszania" na właścicielach nieruchomości zawierania umów służebności przesyłu na warunkach zaproponowanych przez "przesyłowego" monopolistę.
W kontekście poczynionych rozważań należy mieć na uwadze przebieg prowadzonych w sprawie rokowań. Do skarżącej zostały wystosowane pisma inwestora zawierające prośbę o zgodę na pobudowanie kontenerowej stacji transformatorowej na spornej nieruchomości. Jednocześnie inwestor zaproponował ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu, przy czym skarżąca miała określić swoje oczekiwania finansowe w zamian za ustanowienie notarialnej służebności przesyłu. W piśmie wskazane jest też, że dołączono do niego plan zagospodarowania terenu ze wskazaniem posadowienia stacji, jednak w aktach brak takiego planu. W aktach sprawy znajduje się tylko plan z 23 sierpnia 2021 r., dołączony do decyzji z 23 sierpnia 2021 r., której stwierdzono następnie wygaśnięcie. W piśmie brak jest także prośby o uzyskanie zgody na budowę linii kablowych średniego i niskiego napięcia. Z pisma nie wynika również jak duży miałby być obszar ograniczenia. Istotne jest też to, że strona wielokrotnie podnosiła kwestię braku wiedzy odnośnie wielkości trafostacji. W tym miejscu należy powtórzyć, że przewidziana na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi ingerencję w konstytucyjne chronione prawo własności. W konsekwencji przesłanki warunkujące możliwość skorzystania z tego uprawnienia muszą być wykładane w sposób ścisły. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że obszar nieruchomości mający zostać objęty ograniczeniem na mocy wskazanej regulacji wskazany we wniosku o wszczęcie postępowania i objęty następnie rozstrzygnięciem organu powinien odpowiadać obszarowi objętemu wcześniejszymi rokowaniami.
Należy też zwrócić uwagę, że zważywszy na ochronę, jakiej Konstytucja udziela prawu własności, wszelkie ograniczenia tego prawa powinny być starannie wyważone. W szczególności ograniczenie korzystania z nieruchomości w oparciu o akt jednostronny i władczy, jakim jest decyzja administracyjna, powinno być poprzedzone analizą proporcjonalności wyboru takiego rozstrzygnięcia. A to z kolei oznacza, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wykazania, zgodnie z regułami postępowania dowodowego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., że ograniczenie to jest konieczne dla realizacji zamierzonego celu publicznego i nie wykracza poza to co niezbędne dla jego realizacji (proporcjonalność w ścisłym tego słowa znaczeniu). Tymczasem z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji w ogóle nie wynika, jakoby okoliczności te były brane przez organy pod uwagę. Podnieść należy, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega nie tylko na budowie linii kablowych średniego i niskiego napięcia, ale również na budowie kontenerowej stacji transformatorowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Należy zgodzić się ze skarżącą, że o ile bowiem przeprowadzenie ciągów, przewodów, linii napowietrznych, postawienie słupów itp. ogranicza pełne korzystanie z nieruchomości do wykorzystania na urządzenie zieleni, czy utwardzeń, jednocześnie umożliwiając właścicielowi zabudowę, o tyle budowa stacji transformatorowej, czyli budynku posiadającego charakterystyczne parametry wyposażonego w urządzenia transformatora oraz klasyfikowanego ze względów pożarowych jako budynek o określonym obciążeniu pożarowym warunkującym konieczność zachowania od niego odległości od innych budynków, wyklucza korzystanie z nieruchomości przynajmniej w obszarze powierzchni jego zabudowy. Ponadto fakt wybudowania stacji na nieruchomości skarżącej ograniczy, by nie stwierdzić całkowicie wykluczy możliwość realizacji przez skarżącą planów dotyczących jej zabudowy, odsprzedaży. Co więcej, planowana inwestycja znacząco obniży wartość przedmiotowej nieruchomości. Należy podkreślić, że z aktu notarialnego przedłożonego przez skarżącą wynika, że ostateczną decyzją z 28 grudnia 2023 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] zatwierdzono projekt podziału spornej nieruchomości. Organ powinien w takiej sytuacji uwzględnić, czy ustanowienie ograniczenia nie doprowadzi de facto do wykluczenia możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.
Podnieść należy, że skarżąca w toku postępowania wskazywała, że w sąsiedztwie spornej działki znajdują się również inne niezabudowane działki. W piśmie z 9 lutego 2023 r., skarżąca stwierdziła, że po dwukrotnym spotkaniu z przedstawicielem inwestora, nasunęło się dużo wątpliwości co do zasadności usytuowania stacji transformatorowej na przedmiotowej działce. Według inwestora stacja ta ma na celu modernizację przesyłu energii elektrycznej na ul. [...] i [...]. Skarżąca zauważyła, że linia energetyczna na ul. [...] została już zmodernizowana około 4 lata temu, a mieszkańcy nie zgłaszają spadku napięć. Na dowód tego w aktach sprawy znajduje się oświadczenie mieszkańców ul. [...] w [...]., dołączone do pisma M. F. i W. K. z 9.02.2023 r.
Z kolei na ul. [...], w ocenie skarżącej, znajdują się firmy produkcyjne, które zapewne mają zapotrzebowanie na większą i stabilną energię.
Tymczasem ani w decyzji organu I instancji, jak również w decyzji organu odwoławczego, nie wykazano, że realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego właśnie na tej działce jest konieczna i nie wykracza poza to co niezbędne dla jej realizacji. Ponadto skarżąca ustaliła, że właściciel nieruchomości na której obecnie znajduje się stacja wyraził zgodę na jej rozbudowę, a nadto skarżąca podaje, że miejsce to już wcześniej było przedmiotem starań inwestora, jednakże z uwagi na przeprowadzenie postępowania upadłościowego, zarządzania nieruchomością przez syndyka nie otrzymano wówczas zgody. Ten ostatni aspekt jest szczególnie istotny w kontekście proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń. Wprawdzie prawo własności nie ma charakteru absolutnego, niemniej jednak jeśli istnieją środki mniej uciążliwe, należy te właśnie zastosować.
Z treści uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie sposób też stwierdzić, czy wskazywane przez skarżącą działki, na których według niej byłaby możliwość przeprowadzenia inwestycji za zgodą właściciela, odpowiadają numerom działek wskazywanych w piśmie inwestora z 14.02.2023 r. Nadto organy nie odniosły się do znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącej z 16.02.2023 r. z którego wynika, że K. S. wyraził zgodę na posadowienie stacji transformatorowej na terenie jego działki. Organy nie zajęły też żadnego stanowiska odnośnie argumentów zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącej z 17 kwietnia 2023 r. W piśmie tym podniesiono, że samoistne postawienie stacji transformatorowej jest niemożliwe po pierwsze dlatego, że stacja transformatorowa nie jest urządzeniem do przesyłu energii elektrycznej, a po drugie, w tym przypadku nie będzie służyła ona do przeprowadzenia ciągów, linii czy przewodów, bo budowa linii nie jest przedmiotem inwestycji. Niezależnie od powyższego, skarżąca podniosła, że inwestor, pomimo wezwania przez Starostę do sprecyzowania obszaru jaki będzie chciał zabrać na budowę stacji transformatorowej, nie uzupełnił danych w tym zakresie. Zatem trudno oszacować realne ograniczenia z tym związane.
Niezasadny okazał się natomiast zarzut skarżącej dotyczący braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek nie przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych w zakresie negatywnych oddziaływań na stan zdrowia ludzi i innych organizmów żywych odnośnie planowanej inwestycji. Zasadnie wskazał organ, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi odrębne postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz poprzedzające uzyskanie pozwolenia ma budowę. Natomiast niniejsze postępowanie ma na celu wyłącznie uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny zatem wyjaśnić, czy realizacja zamierzonego celu publicznego na spornej działce jest konieczna i proporcjonalna, a wydanie decyzji powinno być poprzedzone realnymi, nie zaś pozornymi rokowaniami.
Istotną okolicznością, którą organy winny wziąć pod uwagę jest też kwestia podziału przedmiotowej nieruchomości, poświadczona aktem notarialnym z 7 lutego 2024 r., rep. A nr: [...].
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu.