I SA/Po 711/23

I SA/Po 711/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Rennert
Katarzyna Wolna-Kubicka /przewodniczący/
Robert Talaga /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c),
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 1-4, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 58 ust. 2, art. 36 ust. 3, art. 37 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody z dnia 28 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 31 maja 2019 r., znak [...], Wojewoda ograniczył sposób korzystania z nieruchomości należących do M. D. i A. D., położonych w gminie [...], oznaczonych ewidencyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...] oraz obręb [...] arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], do udostępnienia ww. nieruchomości wnioskodawcy - E. P. - i podmiotom upoważnionym przez wnioskodawcę, w celu przebudowy istniejącej linii napowietrznej 110 kV relacji R.-W., tj. wymiany wszystkich elementów ww. linii na nowe z zachowaniem dotychczasowej trasy. Obszar ograniczenia wynosił: dla działki nr [...] -2036 m2, dla działki nr [...] - 2310,2 m2, dla działki nr [...] -2378,8 m2.
Pismem z 24 września 2021 r. E. P. wystąpiła o ustalenie odszkodowania w związku z wydaną decyzją Wojewody z dnia 31 maja 2019 r., znak [...] We wniosku wskazano m.in., że na działkach nr [...] i [...] przed wykonaniem prac zlokalizowane były przewody oraz stanowiska słupowe. Po wykonaniu prac, na działkach objętych wnioskiem zlokalizowane będą przewody linii 110 kV oraz 1 stanowisko słupowe na działce nr [...], a także 1 stanowisko słupowe na działce nr [...]. Ponadto działka nr [...] została udostępniona wykonawcy robót od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 30 lipca 2021 r., natomiast działki nr [...] i [...] zostały udostępnione wykonawcy robót od dnia 5 maja 2021 r. do 15 lipca 2021 r., co zostało potwierdzone w protokołach komisyjnego opisania stanu nieruchomości i powstałych szkód w związku z przebudową linii 110 kV relacji R.-W.. Odnotowane w nich zostały szkody w zagospodarowaniu przedmiotowych działek: na działce nr [...] doszło do zniszczenia łąki o powierzchni 1 000 m2, na działce nr [...] prowadzono prace ziemne celem posadowienia nowego słupa, co w konsekwencji doprowadziło do zniszczenia łąki o powierzchni 400 m2. W protokole dla działki nr [...] nie odnotowano istotnych zniszczeń po wykonaniu prac związanych m.in. z demontażem starego stanowiska słupowego. Wnioskodawca wskazał również, że po wykonaniu prac budowlanych na ww. działkach teren został uporządkowany i wyrównany.
Pismem z 4 października 2021 r., znak [...], Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu niniejszego postępowania.
Postanowieniem z 19 listopada 2021 r., znak [...], Starosta [...] powołał K. M. jako biegłą w niniejszym postępowaniu.
Dnia 20 grudnia 2021 r. biegła sporządziła operaty szacunkowe dotyczące ustalenia odszkodowania.
Pismem z 12 sierpnia 2022 r. E. P. zgłosiła uwagi do sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych w zakresie:
1. braku faktycznego uwzględnienia szkody lokalizacyjnej (współczynnika SL), która nastąpiła w obniżeniu wartości przedmiotowych nieruchomości przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości,
2. braku uwzględnienia w obliczeniach zmniejszenia wartości nieruchomości (Zw) faktu, że ograniczenie dotyczy przebudowy istniejącej linii.
Pismem z 14 września 2022 r., biegła odniosła się do powyższych zarzutów.
Decyzją z 28 grudnia 2022 r., znak [...], Starosta [...]:
- ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (gm. [...], pow. [...], woj. [...]) o pow. 15,5844 ha, dla której Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], które nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody nr [...] z dnia 31 maja 2019 r. w związku z przebudową istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji R.-W., w tym za: a) szkodę trwałą, w związku ze zmniejszeniem wartości nieruchomości, w kwocie [...]zł; b) szkody tymczasowe, w kwocie [...]zł,
- ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z części działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] (gm. [...], pow. [...], woj. [...] o pow. 0,3045 ha, dla której Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], które nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody nr [...] z dnia 31 maja 2019 r., w związku z przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji R.-W.;
- ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] (gm. [...], pow. [...], woj. [...] o pow. 0,3045 ha, dla której Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych nr [...], które nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody nr [...] z dnia 31 maja 2019 r., w związku z przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji R.-W., w tym za: a) szkodę trwałą, w związku ze zmniejszeniem wartości nieruchomości, w kwocie [...]zł, b) szkody tymczasowe, w kwocie [...]zł.
Pismem z dnia 4 stycznia 2023 roku E. P. ., złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej:
1. naruszenie art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 u.g.n.;
2. naruszenie § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555);
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 u.g.n.;
4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 77 §1 oraz art. 80 k.p.a.
Pismem z 10 lutego 2023 r., biegła odpowiedziała na zgłoszone zarzuty podniesione w odwołaniu, podtrzymując swoje wyjaśnienia złożone przed organem I instancji.
Pismem z 29 marca 2023 r., pełnomocnik inwestora przedłożył do akt sprawy kontroperat szacunkowy sporządzony przez R. N..
P. z 11 kwietnia 2023 r. oraz 19 czerwca 2023 r. biegła udzieliła stosownych wyjaśnień dotyczących operatu szacunkowego.
Decyzją z dnia 28 lipca 2023 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w kwestii wysokości przyjętego współczynnika Sz biegła wskazała m.in., że współczynnik Sz odzwierciedla współkorzystanie z nieruchomości przez właściciela nieruchomości, które nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża również ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntów w celu dokonania napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji. Ponadto biegła przywołała argumentację przemawiającą za przyjęciem współczynnika Sz na poziomie 0,5.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego przyjętej powierzchni zajęcia pod urządzenie biegła udzieliła stosownych wyjaśnień, które organ uznał za wystarczające. Ponadto zgodził się z biegłą, co do kwestii uwzględnienia tzw. szkody lokalizacyjnej, która została uwzględniona w ocenie cech rynkowych wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru nieruchomości podobnych przedstawionego w operacie, zatem organ administracji nie miał kompetencji, by podważać wartość tych cech, przyjętych przez biegłą. Biegła również wskazała, że gestorzy sieci zawierają umowy w celu ustanowienia służebności przesyłu, jednak ich treść nie umożliwia oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z lokalizacją sieci elektroenergetycznych, a tym bardziej określenia szkody lokalizacyjnej. Umowy pomiędzy przedsiębiorcami przesyłowymi, a właścicielami nieruchomości nie zostały objęte rejestrem, do którego rzeczoznawcy majątkowi mają dostęp.
Organ odwoławczy przyznał rację biegłej, że wartość cech rynkowych i współczynników ustalana jest w oparciu o specjalistyczną i fachową wiedzę rzeczoznawcy majątkowego i organ administracji nie ma kompetencji, by ocenić wartości przyjęte w operacie. Dodatkowo biegła w dostateczny sposób uzasadniła, uargumentowała i wyjaśniła wysokość przyjętych wartości.
Operat szacunkowy sporządzony przez K. M. spełniał wymogi określone w § 56 i § 57 rozporządzenia w sprawie wyceny, zawierał wszystkie wskazane w tych przepisach elementy. Został on sprawdzony pod względem rachunkowym, pod kątem jego kompletności i spójności logicznej i pod tym względem również nie budzi zastrzeżeń.
Organ odwoławczy wziął pod kontroperat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy - R. N. - oszacował wartość zmniejszenia wycenianych działek na łączną wartość [...] zł oraz wartość szkód w pożytkach na kwotę [...]zł, przy czym określił początkową wartość 1 m2 wycenianych nieruchomości na następujące kwoty: dla działki nr [...] – [...] zł, dla działki nr [...] – [...] zł, dla działki nr [...] -[...] zł. Ponadto rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość współczynnika SZP w wysokości 0,10 oraz wartość współczynnika (1 - SL) w wysokości 0,8.
Zdaniem organu odwoławczego decydujący wpływ na wysokość kwot przysługującego odszkodowania ustalonych operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu oraz kontroperacie szacunkowym miała różnica w przyjętej wysokości współczynnika SZP. Wyjaśnienia biegłej uzasadniające przyjęcie wysokości tego współczynnika na poziomie 0,5 sprawiło, że organ odwoławczy przyjął tą wartość jako prawidłową. Ponadto w świetle wyjaśnień przedstawionych przez biegłą, brak było po stronie organu odwoławczego podstaw do kwestionowania wartości współczynnika (1 - SL) przyjętej przez biegłą.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 roku E. P. ., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody. Wniesiono o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 344) u.g.n. polegające na niewłaściwym ustaleniu przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości należnego odszkodowania w związku z wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w wysokości wyższej niż wartość rzeczywiście poniesionej szkody;
2) § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwej analizie wszystkich czynników w nim wymienionych mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego wyliczenia obniżenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości;
3) art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w zakresie metody i techniki szacowania biegłemu pozostawić należy całkowitą dowolność działania, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia jako dowodu wadliwego operatu szacunkowego;
4) art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, polegające w szczególności na nienależytym zbadaniu stanu faktycznego sprawy oraz nienależytym przeanalizowaniu kluczowego dowodu w przedmiotowej sprawie jakim jest operat szacunkowy w świetle całości materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, co skutkowało dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów.
5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 art. 8 oraz art. 77 § 1, art. 78 w zw. z art. 10 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku dowodowego złożonego przez Skarżącą o przeprowadzenie dowodu z kontroperatu szacunkowego sporządzonego z dnia 28 marca 2023 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego R. N. na zlecenie Skarżącej, który to kontroperat został złożony przez Skarżącą do akt sprawy pismem z dnia 29 marca 2023 r., a w którym to wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości została ustalona przez biegłego rzeczoznawcę na łączna kwotę [...]zł gdy tymczasem biegły rzeczoznawca majątkowy powołany przez organ I instancji ustalił wysokość odszkodowania na łączną kwotę [...]zł, co wskazuje na wystąpienie istotnych rozbieżności w wycenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dokonanej przez dwóch różnych biegłych majątkowych,
6) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji przyczyn pominięcia przez dowodu w postaci operatu szacunkowego złożonego przez Skarżącą do akt sprawy w sytuacji wystąpienia istotnych rozbieżności co do wysokości ustalonego odszkodowania w wycenach dokonanych przez dwóch biegłych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie organów należało orzec o ustaleniu odszkodowania w związku przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji R.-W.. Zdaniem organów sporządzone w sprawie operaty szacunkowe określające wartość szkód oraz wartość zmniejszenia wartości nieruchomości należało uznać za wiarygodne. Skarżąca kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc, że wykorzystane przez organ operaty zostały sporządzone z wadami. Skutkiem powyższego było nieprawidłowe oszacowanie wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.
Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126.
Jak stanowi zaś art. 124 ust. 1 powołanego aktu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Zgodnie z kolei art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Jak stanowi zaś art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Jak stanowi zaś art. 157 ust. 1 powołanego ostatnio aktu, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:
1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;
2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.
W realiach niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że na tle art. 128 ust. 4 u.g.n. wskazuje się, że przyznawane na jego podstawie odszkodowanie obejmuje: wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej - w rozumieniu art. 124 u.g.n. oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej.
Jak wyjaśniono to w wyroku NSA z 28 czerwca 2022 r., I OSK 890/19 zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. nie powinno być utożsamiane ze skutkami dla wartości nieruchomości, jakie wynikają z uchwalonych planów miejscowych czy wydanych decyzji lokalizacyjnych. W tych przypadkach właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W szczególności, zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o lokalizacji celu publicznego wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 36 u.p.z.p., przepis art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku obniżenia wartości nieruchomości oznacza to prawo właściciela do żądania odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jeżeli zbywa tę nieruchomość (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Wysokość odszkodowania z tego tytułu ustala się na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), a roszczenia te można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, dochodzone są one w trybie cywilnym. Jest to instrument prawny służący ochronie interesów ekonomicznych właścicieli nieruchomości objętych działaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z ich planowaniem. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. dotyczy odszkodowań ustalanych w trybie administracyjnym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124. Zdarzeniami mogącymi rodzić szkodę nie są jednak same decyzje wydawane na podstawie tego przepisu, zezwalające na określone działania, lecz faktyczne zakładanie i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń. To za skutki tych zdarzeń właścicielowi nieruchomości służą dwa rodzaje roszczeń. Pierwsze dotyczy odszkodowania za szkody, jeżeli takie na nieruchomości powstaną (zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. w pierwszej kolejności podmiot występujący o zezwolenie ma bowiem obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego), powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Drugie roszczenie dotyczy natomiast odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Przysługuje ono także w przypadku, gdy wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., zmniejszy się wartość nieruchomości. Jeżeli zmniejszenie wartości ma być wywołane zdarzeniami wymienionymi w art. 124 u.g.n., a są nimi działania związane z przeprowadzaniem i zakładaniem ciągów, przewodów i urządzeń, to odszkodowanie za zmniejszenie wartości również przysługuje po ich faktycznym zaistnieniu.
Z regulacjami tymi skorelowane są przepisy wykonawcze, dotyczące ustalania odszkodowania. Przepisy § 43 rozporządzenia RM w ustępie 1 regulują określanie wartości poniesionych szkód na nieruchomości, zaś ustęp 3 odnosi się do zasad określania zmniejszenia wartości nieruchomości, uwzględnia się w tym przypadku: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Z kolei w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18 wprost wskazano, że niedopuszczalnym jest aby szkody wynikłe z zaplanowania na danym terenie linii energetycznej były wypłacane w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n.
W doktrynie, na tle art. 128 ust. 1 u.g.n. wprost wskazuje się, że jeżeli dopuszczalność budowy urządzenia infrastruktury technicznej na danym fragmencie nieruchomości wynika wprost z planu miejscowego, to z uwagi na konieczność uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego, przy określaniu wartości nieruchomości, jej przeznaczenia w planie miejscowym, fakt zaistnienia urządzenia na nieruchomości sam przez się nie powoduje obniżenia wartości nieruchomości. Dla wyceny nieruchomości fakt zaistnienia na nieruchomości urządzenia w takiej sytuacji jest bowiem na tyle obojętny, że nawet w przypadku, gdyby na nieruchomości urządzenie nie zostało jeszcze wybudowane, to sam fakt możliwości jego wybudowania na danej nieruchomości, wynikający z planu miejscowego ma wpływ na jej wartość, co rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić również przy wycenie nieruchomości dokonywanej przed wybudowaniem urządzenia. W związku z tym należy uznać, że okoliczność wybudowania na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej w ramach takiego przeznaczenia w planie miejscowym nie obniża sama przez się wartości tej nieruchomości [tak: J. J., A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 7, W. 2021, komentarz do art. 128 u.g.n.].
Na potrzeby rozstrzygnięcia sporu wyjaśnić również należy, że operat szacunkowy, będący dowodem z opinii biegłego, podlega ocenie jak każdy inny dowód, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Odróżnić należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny jego prawidłowości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Rzeczą organów jest jedynie zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Negatywna ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo sporządzony pod względem formalnym operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia [por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21].
Kierując się powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że organy obu instancji nieprawidłowo uznały sporządzone w sprawie operaty za wiarygodne.
W realiach niniejszej sprawy nie ma sporu co do tego, że lokalizacja inwestycji została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym przez Radę Miejską [...] uchwałą z 28 lutego 2017 r., nr XXXVI/342/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego - przebudowy istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV R.-W. (Dz. Urz. Woj. W. z 2017 r. poz. 2018).
W skardze trafnie dostrzega się jednak, że w operatach szacunkowych za pomocą współczynnika SL nie uwzględniono szkody lokalizacyjnej, która nastąpiła przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Współczynnik ten został bowiem przyjęty w wielkości 0. Biegła w pkt 8.2 operatów wskazuje, że w określeniu jednostkowych wartości wycenianych nieruchomości uwzględniono szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia. Wskazano, że dokonując szacunku przyjęto, że współczynnik (1- SL)=1 (z czego wynika, że współczynnik SL przyjęto w wartości 0).
W zastrzeżeniach z 12 sierpnia 2022 r. skarżąca za niezrozumiałą uznała kwestię braku faktycznego uwzględnienia szkody lokalizacyjnej (współczynnik SL). Dostrzeżono przy tym, że biegła wspomina, iż jednostkowa wartość przedmiotowych nieruchomości uwzględnia szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia (pkt 8.2 operatów), jednak stwierdzenie to zupełnie nie koresponduje z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości (pkt 7 operatów) i określeniem wartości jednostkowej nieruchomości (pkt 8.1 operatów szacunkowych). Przy analizie rynku nie wskazano żadnych informacji, że do porównania przyjęto nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, które jednocześnie objęte są strefami oddziaływania linii elektroenergetycznych ujętych w dokumentach planistycznych.
Biegła w swoich wyjaśnieniach z 14 września 2022 r. wskazała, że szkoda lokalizacyjna została uwzględniona w ocenie cech rynkowych przyznanych wycenianym nieruchomościom na podstawie zbioru nieruchomości podobnych przedstawionego w operacie. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienie biegłej nie koresponduje z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości przedstawionym w pkt 7 operatów szacunkowych. W operatach nie wyjaśniono czy, a jeżeli tak to jaka infrastruktura elektroenergetyczna znajdowała się na nieruchomościach uznanych przez biegłego za podobne względem nieruchomości wycenianej. W operatach brak jest informacji odnośnie tego czy do porównania przyjęto nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, które jednocześnie objęte są strefami oddziaływania linii elektroenergetycznych. Z operatów nie wynika również czy przyjęte do porównania nieruchomości miały ujawnione w dziale III ksiąg wieczystych ograniczenia sposobu korzystania z nich. Również zamieszczona w pkt 8.1 operatów karta wycen nieruchomości gruntowych nie pozwala na niebudzące wątpliwości ustalenie czy dokonując wyceny skorygowano jej wyniki tak aby szacunkiem nie objąć szkód powstałych na skutek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W kontekście wskazanych mankamentów operatów wyjaśnić należy, że poza sporem pozostaje, iż dobór nieruchomości podobnych należy do biegłego. Powyższa okoliczność nie zwalnia jednak biegłego z obowiązku przedstawienia uzasadnienia wyjaśniającego motywy jakimi kierowano się przy doborze nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem nieruchomości identycznej. Kwestia w tym, by rzeczoznawca należycie uzasadnił dobór tych nieruchomości, a także wykazał, że ewentualne różnice między nimi znalazły odzwierciedlenie w zastosowanych współczynnikach korygujących cenę [tak: wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., II SA/Gd 184/21]. W ocenie Sądu sporządzone w sprawie operaty nie czynią zadość temu wymogowi.
W świetle zidentyfikowanych powyżej mankamentów operatów za naruszające prawo należało uznać przyznanie tym opracowaniom wartości dowodowej. Przyznanie im tego rodzaju waloru w świetle reguły swobodnej oceny dowodów oraz zasady prawdy materialnej winno zostać poprzedzone co najmniej wezwaniem biegłej do usunięcia dostrzeżonych powyżej niejasności. Powtórzyć w tym miejscu należy, że twierdzenia biegłej o uwzględnieniu szkody lokalizacyjnej w ocenie cech rynkowych przyznanych wycenianym nieruchomością na podstawie zbioru nieruchomości podobnych nie korespondują z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości przedstawionym w pkt 7 operatów szacunkowych jak i z kartami wyceny nieruchomości gruntowych przedstawionymi w pkt 8.1 operatów. Powyższe w powiązaniu z przyjęciem zerowej wartości współczynnika SL budzi wątpliwości co do tego czy dokonując szacunku zmniejszenia wartości nieruchomości w rzeczywistości wyłączono z tego szacunku tzw. szkodę lokalizacyjną będącą następstwem ustalenia przebiegu linii elektroenergetycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sporządzone w sprawie operaty zawierały niejasności, możliwe do dostrzeżenia przy ocenie wartości dowodowej operatów dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a. Stwierdzenie omówionych powyżej niejasności nie wymagało w szczególności wkraczania w domenę wiadomości specjalnych biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, a jedynie sprawdzenia czy sposób postępowania biegłego odpowiada dyspozycji art. 128 ust. 4 u.g.n. W realiach niniejszej sprawy organy nie wywiązały się z powyższego obowiązku, w konsekwencji czego naruszona została zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona we wskazanych ostatnio przepisie k.p.a. jak i wyrażona w art. 7 tego aktu zasada prawdy materialnej obligująca organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Sąd nie podzielił przy tym argumentów skargi ukierunkowanych na podważenie prawidłowości zastosowanego przez biegłego współczynnika obniżenia wartości nieruchomości w pasie ograniczonego sposobu korzystania na skutek budowy urządzenia ([...]). Biegły uznał, że współczynnik ten należy przyjąć w wielkości 0,5.
Jak wyjaśniono w powołanym przez skarżącą w skardze wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18 poza zakresem badania przez organ, a następnie przez Sąd pozostają zastosowane przez biegłą współczynniki ograniczenia korzystania z nieruchomości. Weryfikacja operatu szacunkowego w tym zakresie może nastąpić w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające przyjęte pierwotnie stanowisko. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że biegła w wyjaśnieniach z 14 września 2022 r. przekonywująco wyjaśniła, że współczynnik Sz odzwierciedla współkorzystanie nieruchomości przez właściciela infrastruktury, które nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża również ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu dokonania napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji. Trafnie zwrócono również uwagę na to, że istnienie przebudowanej linii nie było dotychczas uregulowane prawnie. W konsekwencji w ocenie Sądu nie sposób uznać aby ustalenie współczynnika obniżenia wartości nieruchomości w wysokości 0,5 świadczyć mogło o wadliwości operatu szacunkowego możliwej do samodzielnego zidentyfikowania przez organ w ramach oceny wartości dowodowej operatu dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia kontroperatu szacunkowego przedłożonego przez skarżąca, należy dostrzec, że organ odwoławczy wskazał z jakich względów w jego ocenie powstały rozbieżności pomiędzy dwoma kontroperatami dotyczącymi tych samych działek. Organ nie wskazał jednak wprost powodów nieuwzględnienia wniosku dowodowego strony skarżącej w przedmiocie złożonego kontroperatu jako podstawy do ustalenia wysokości przysługującego właścicielom nieruchomości odszkodowania. Ponadto jak trafnie dostrzegła strona skarżąca z uwagi na duże rozbieżności w wycenie szkód powstałych na ww. nieruchomościach (dokonanych przez dwóch różnych biegłych) obowiązkiem organu było dokonanie wnikliwej oceny obu przedłożonych operatów szacunkowych. Przy tak znacznych rozbieżnościach jak w niniejszej sprawie, istniała uzasadniona podstawa do zwrócenia się o weryfikację operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wobec braku rozpoznania wniosku dowodowego skarżącej, w sytuacji pojawienia się szeregu wątpliwości, co do treści operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, należy uznać, że doszło do naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. Wydając zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organy nie dokonały wystarczająco wnikliwej oceny wartości dowodowej operatów szacunkowych. Powyższe świadczy o zasadności zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Omówione powyżej mankamenty opracowań rzeczoznawcy majątkowego w ocenie Sądu budzą uzasadnione wątpliwości co ich wartości dowodowej, które powinny skłonić organy do podjęcia działań ukierunkowanych na ich rozwianie. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń prawa za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozważania w tym zakresie muszą bowiem zostać poprzedzone prawidłowym przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w ramach którego nastąpi wnikliwa ocena wartości dowodowej operatów jak i wyjaśnień biegłego z odniesieniem się do wszystkich zastrzeżeń stron postępowania administracyjnego.
W toku powtórnego postępowania w sprawie obowiązkiem organów będzie podjęcie działań ukierunkowanych na usunięcie omówionych powyżej wątpliwości co do zgodności opracowań biegłego z dyspozycją art. 128 ust. 4 u.g.n. Obowiązkiem organów będzie ustalenie czy dokonując szacunku na potrzeby zastosowania postanowień art. 128 ust. 4 u.g.n. aby na pewno wyłączono z szacunku szkodę będącą następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizującego linię energoelektryczną na wycenianych nieruchomościach.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku.