I SA/Po 678/23

I SA/Po 678/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Kucznerowicz
Karol Pawlicki /przewodniczący/
Waldemar Inerowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję w zasakrzonej części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 § 2, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 4, art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1, art. 4 pkt 16
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 77 § 1, art. 80, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6, art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 265
§ 2 pkt 6, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a)
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 16 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w zaskarżonej części; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 4.640,- (cztery tysiące sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z 21 lutego 2023 r., nr [...] ustalił odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości - G. R. oraz dzierżawców za zmniejszenie wartości nieruchomości, oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], obręb [...], KW nr [...], działka nr [...], obręb [...], KW nr [...], działki nr [...] i [...], obręb [...], KW nr [...], działki nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] i [...], obręb [...], KW nr [...], działki nr [...], obręb [...], KW nr [...], które nastąpiło w związku z przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji R.-W., na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r., znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Organ zobowiązał przedsiębiorcę przesyłowego E. P. (dalej jako: "spółka", "wnioskodawca", "skarżąca") do zapłaty odszkodowań określonych w pkt 1-20 niniejszej decyzji na rzecz podmiotów wskazanych w pkt 21-31, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W pozostałej części postępowanie umarzono.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że Starosta [...] decyzją z 30 sierpnia 2019 r. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości wskazanych na wstępie, stanowiących własność G. R.. Ograniczenie to nastąpiło poprzez udzielenie zezwolenia na udostępnienie wnioskodawcy części nieruchomości w celu przebudowy istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji R.-W., tj. wymianie przewodów i izolatorów na nowe, z zachowaniem dotychczasowej trasy. Wskazano przy tym, że planowana inwestycja oceniona została jako zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji celu publicznego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 28 lutego 2017 r., nr XXXVI/342/2017. Obszary ograniczenia zostały oznaczone na mapach ewidencyjnych, będących integralną częścią rzeczonej decyzji.
W związku z realizacją inwestycji i zakończeniem prac budowlanych związanych z przebudową linii wszczęto na wniosek spółki postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia G. R. w sposobie korzystania z części przedmiotowych nieruchomości.
Wyjaśniono, że oddzielnie wpłynęły wnioski w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], które powstały z podziału działki nr [...]. Przedmiotem postępowania powinno być jednak ustalenie odszkodowania za ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] jako nieruchomości istniejącej w dacie ograniczenia bez względu na dokonany później podział, na skutek którego powstały w obrębie pasa ograniczenia odpowiednio działki nr [...], [...], [...] i [...]. Wskazano, że sprawy zostały połączone do wspólnego prowadzenia. Zauważono również, że na skutek zbycia przez G. R. działek nr [...] i [...] przed wszczęciem postępowania, ich nabywcom zapewniono możliwość udziału w sprawie. Ponadto G. R. w dniu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości była związana umowami dzierżaw wybranych nieruchomości (działki nr: [...], [...], [...], [...]). Tymi umowami dokonana została cesja praw do ewentualnych odszkodowań z tytułu utraconych lub zniszczonych plonów na wypadek udostępnienia nieruchomości odpowiednim gestorom sieci uzbrojenia terenu dobrowolnie lub na podstawie decyzji administracyjnej, w celu napraw i konserwacji, a także wykonania robót budowlanych. Wzięcie udziału w postępowaniu zagwarantowano także cesjonariuszom.
Jako dowód w postępowaniu wykorzystano protokoły nr [...], [...] "Komisyjnego opisania stanu nieruchomości i powstałych szkód w związku z przebudową linii 110 kV relacji R.-W.". Organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego K. M. w charakterze biegłego, zobowiązując do sporządzenia opinii na piśmie w formie operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania.
Biegła w pierwszej kolejności wyliczyła wartości analizowanych nieruchomości i w tym celu zastosowała podejście porównawcze oraz w zależności od nieruchomości - metodę porównywania parami albo metodę korygowania ceny średniej. Przystępując do określenia wartości szkody polegającej na zmniejszeniu wartości nieruchomości, rzeczoznawczyni ustaliła, że przebudowana linia zlokalizowana jest w pasie dotychczasowego przebiegu napowietrznej linii 110 kV, zatem nie wystąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości. Przydatność użytkowa również nie uległa zmianie, ponieważ teren objęty wyceną, zgodnie z zapisami w dokumentacji planistycznej jest przewidziany pod realizację linii elektroenergetycznej. Z kolei w związku z tym, że na nieruchomości istniała linia napowietrzna wysokiego napięcia 110 kV o zbliżonych parametrach, a jedynie w niektórych przypadkach zmianie uległa lokalizacja słupów, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości nastąpiło w ograniczonym zakresie. Biegła oceniła, że dla przedmiotowych nieruchomości występuje jeden element zmniejszający ich wartość w związku z realizacją inwestycji, tj. skutki wywołane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – w skrócie: "u.g.n."). Rzeczoznawczyni majątkowa określiła zmniejszenie wartości nieruchomości sposobem pośrednim, zgodnie ze wzorem Zw= W11 x (1-SL) x (PSK - PIN) x Sz + ON. Ponadto biegła wyjaśniła, że wysokość współczynnika Sz przyjęła na poziomie 0,50 ustalając go na zasadach ogólnych wynikających z art. 197 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm. – w skrócie: "k.c."). Natomiast z uwagi na fakt, że przy określeniu jednostkowej wartości przedmiotowych nieruchomości uwzględniono szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia, współczynnik (1-SL) = 1.
Biegła określiła także wysokość odszkodowań z tytułu szkód powstałych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] obejmujących wartość utraconych (zniszczonych) plonów, których rodzaj i powierzchnię przyjęto zgodnie z protokołami komisyjnego stanu nieruchomości złożonymi do akt sprawy.
Nadto biegła oszacowała wartość szkody wynikającej z konieczności przeprowadzenia rekultywacji biologicznej gruntów działek nr [...] i [...] w miejscu demontażu słupów starej linii napowietrznej (po 1 słupie na każdej z działek). Naruszenie gleby oceniła jako duże, wymagające pełnej rekultywacji. Powierzchnię części nieruchomości wymagającą rekultywacji pełnej biegła określiła w oparciu o wymiary zdemontowanych słupów starej linii napowietrznej. Powierzchnia dla działki nr [...] została określona w wysokości 242 m2, a dla działki nr [...] - 112 m2. Oszacowano wartość szkody w wysokości [...] zł dla działki nr [...] oraz w wysokości [...] zł dla działki nr [...]. Biegła zauważyła, że należało również uwzględnić szkodę związaną ze zmniejszonym plonowaniem na części działek nr [...] i [...]. Wartość utraconych przyszłych pożytków na skutek zmniejszenia zdolności produkcyjnej gleby w okresie porekultywacyjnym obejmuje skumulowaną, kilkuletnią obniżkę plonów w miejscu demontażu słupa starej linii napowietrznej. W wyniku dokonanych wyliczeń otrzymano wysokość szkody w kwocie [...]zł dla działki nr [...] oraz w kwocie [...]zł dla działki nr [...].
Organ podkreślił, że w stanie faktycznym przedmiotowego postępowania nie wystąpiły inne szkody.
Spółka wniosła uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazano na brak faktycznego uwzględnienia szkody lokalizacyjnej (współczynnik SL), która nastąpiła w obniżeniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz brak uwzględnienia w obliczeniach zmniejszenia wartości nieruchomości (Zw) faktu, że ograniczenie dotyczy przebudowy istniejącej linii. Ponadto podniesiono przyjęcie zbyt dużej powierzchni wyłączonej z użytkowania w związku z posadowieniem słupa na nieruchomości.
W kontekście pierwszego z zarzutów strona podniosła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa należy uwzględnić fakt, że obniżenie wartości nieruchomości następuje już na etapie decyzji lokalizacyjnej lub planu miejscowego i odszkodowanie z tego tytułu jest niezależne od odszkodowania ustalanego w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości ma zastosowanie wzór, z którego wynika, że wartość 1 m2 gruntu przed obciążeniem urządzeniem (W11) winna być pomniejszona o współczynnik obniżenia wartości na skutek lokalizacji urządzenia w dokumentacji planistycznej (1-SL). Biegła co prawda zastosowała powyższy wzór przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, jednak przyjęła zerową wartość współczynnika SL stwierdzając, że szkoda lokalizacyjna z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia została uwzględniona przy określeniu jednostkowych wartości przedmiotowych nieruchomości. Podniesiono, że działki zarówno na dzień wydania rzeczonej decyzji, jak i na dzień 15 lipca 2021 r. objęte były w części miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczącym przebudowy istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV R.-W., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej [...] w dniu 28 lutego 2017 r., nr XXXVI/342/2017.
W odniesieniu do drugiego z zarzutów Starosta wyjaśnił, że został on podniesiony w kontekście ustalenia wysokości współczynnika obniżenia wartości nieruchomości (Sz). W ocenie spółki skoro ograniczenie dotyczy przebudowy istniejącej linii, fakt ten winien być przeanalizowany i uwzględniony w kontekście ustalenia wysokości tego współczynnika. Zdaniem wnioskodawcy należało zatem uwzględnić to, że w obszarze pasa ograniczonego korzystania z nieruchomości, na dzień wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. istniała już linia 110 kV, a co za tym idzie, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Sytuacja taka będzie miała jednak miejsce raz na kilka lat i odzwierciedleniem tego powinna być adekwatna wysokość współczynnika, która nie może być na poziomie równych udziałów współwłaścicieli (Sz= 0,5).
Ponadto spółka przedstawiła odmienne powierzchnie wyłączone z użytkowania na skutek zlokalizowania stanowiska słupowego, mając na uwadze ich rozstaw po obrysie fundamentów.
Organ zwrócił się do biegłej o zapoznanie się ze zgłoszonymi uwagami oraz ustosunkowanie się do nich. W odpowiedzi biegła wyjaśniła, że szkoda lokalizacyjna została uwzględniona w ocenie cech rynkowych przyznanych wycenianym nieruchomościom na podstawie zbioru nieruchomości podobnych przedstawionych w operatach. Natomiast w zakresie wątpliwości co do wysokości przyjętego współczynnika obniżenia wartości nieruchomości biegła wyjaśniła, że przebudowa linii 110 kV nie była dotychczas uregulowana prawnie, a inwestycja polegająca na przebudowie wiązała się ze zmianami w wymiarach i lokalizacji słupów. Ustalony współczynnik odzwierciedla współkorzystanie z nieruchomości przez właściciela infrastruktury, które nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża również ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu dokonania napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji. Przyjęcie przez biegłą współczynnika Sz na poziomie 0,5 wynika z uwzględnienia całokształtu uciążliwości związanych z posadowieniem linii na nieruchomości. W zakresie zarzutu dotyczącego zawyżenia powierzchni przez element naziemny urządzenia, biegła wyjaśniła że zastosowała wytyczne zawarte komentarzu do przywołanego w operacie standardu, który stanowi w jej opinii najbardziej obiektywne źródło informacji i oddaje faktyczny stan ograniczeń.
W ocenie organu I instancji sporządzone w sprawie operaty szacunkowe odpowiadają wymogom § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – w skrócie: "rozporządzenie RM"). Wyjaśniono, że zarówno organ, jak i strony postępowania nie są uprawnione do kwestionowania merytorycznej części operatu szacunkowego, związanej ze specjalistyczną wiedzą posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Stwierdzono przy tym, że biegła w wystarczającym stopniu ustosunkowała się do zarzutów wnioskodawcy oraz dostatecznie wyjaśniła przyjęte założenia i dane. Wyjaśniono ponadto, że obowiązujące uprzednio plany zagospodarowania przestrzennego uwzględniały istnienie linii elektroenergetycznej w jej aktualnym przebiegu. Założenia do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalone uchwałą z 29 kwietnia 1992 r., nr XX/191/92 Rady Miejskiej [...]. przewidywały pas ograniczenia linii 110 kV (rysunek "Infrastruktura techniczna"). Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym Uchwałą Nr XXII/155/92 Rady Miejskiej w [...]. z dnia 17 czerwca 1992 r., przedmiotowe działki znajdowały się na terenach, które w części opisowej ustaleń szczegółowych dotyczących poszczególnych obszarów zawierają zapis, że: "Przez obszar przebiega napowietrzna linia energetyczna WN 110 kV, która wymaga strefy ochronnej w formie pasa terenu wolnego od zabudowy o szerokości 35 m". Ponadto miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego miasto [...] - rejon [...] uchwalony Uchwałą Nr V/49/94 dnia 15 listopada 1994 r. zarówno w tekście i rysunku wykonanym w skali 1:1000 ustanawiał strefę ochronną dla linii napowietrznej 110 kV pas o szerokości 40 m jako pas wolny od zabudowy. Zatem wskutek wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel nieruchomości nie doznał ograniczeń w korzystaniu ze swojej działki w części dotyczącej przebiegającej linii elektroenergetycznej. Organ podzielił także stanowisko biegłej dotyczące wysokości współczynnika obniżenia wartości nieruchomości (Sz), który winien odzwierciedlać współkorzystanie z nieruchomości przez właściciela infrastruktury. W ocenie Starosty sporządzony operat szacunkowy jest kompletny, logiczny, wiarygodny i sporządzony w sposób należyty. Stwierdzono również poprawność obliczeń. Wskazano, że aktualność operatów została potwierdzona przed wydaniem decyzji.
Organ doprecyzował, że cesja praw dokonana przez G. R. na rzecz osób fizycznych dotyczyła wyłącznie odszkodowań za wartość utraconych lub zniszczonych plonów na gruncie w obszarze ograniczenia.
Organ wyjaśnił, że w pozostałej części postępowanie umorzono z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W opinii organu zbycie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], które powstały na skutek podziału działki nr [...], nie odniosło skutku w postaci cesji prawa do odszkodowania za udostępnienie części ww. nieruchomości przedsiębiorcy przesyłowemu, w celu wykonania robót. Należało zatem uznać uprawnienie do odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z części dawnej działki nr [...], wyłącznie po stronie G. R.. Zauważono ponadto, że bezprzedmiotowe okazało się przyznanie odszkodowania na rzecz jednego z dzierżawców części działki nr [...] - P. P., gdyż wyłącznie część nieruchomości stanowiąca przedmiot dzierżawy na rzecz E. K., została ograniczona w sposobie korzystania i objęta obszarem ograniczenia.
Spółka wniosła odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu I instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła również M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wojewoda decyzją z 31 lipca 2023 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. w punktach 21 - 32 i przyznał odszkodowanie ustalone w pkt 1-20 niniejszej decyzji w całości na rzecz G. R. będącej właścicielem nieruchomości w dacie ograniczenia oraz zobowiązał spółkę do zapłaty odszkodowań określonych w pkt 1-20 niniejszej decyzji na rzecz G. R. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ umarzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania wniesionego przez M. W..
Wyjaśniono, że w toku postępowania odwoławczego organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego do udzielenia wyjaśnień, tj. odniesienia się do zarzutów wskazanych w odwołaniu inwestora. Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. biegła podtrzymała ustalenia zawarte w operatach z dnia 20 grudnia 2021 r. Organ odwoławczy dnia 20 czerwca 2023 r. ponownie wezwał biegłą do udzielenia wyjaśnień, by doprecyzowała, w jaki sposób wyliczono wartość 1 m2 przedmiotowych nieruchomości. Biegła udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 3 lipca 2023 r.
Stwierdzono, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji przez właściwego miejscowo starostę w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz z tytułu strat powstałych na przedmiotowych gruntach.
W ocenie Wojewody organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Jest jednak zobowiązany do jej formalnej oceny. Zdaniem organu 20 operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego może zostać uznane za dowód w sprawie. Organ uznał, iż przedmiotowy operat odznacza się czytelnością, gdyż już na pierwszy rzut oka widać, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię kierował się pewną logiką oraz metodyką pracy. Dalej organ odwoławczy skonstatował, iż operat pod względem swej zawartości nie uchybia wymogom nałożonym mocą § 56 rozporządzenia RM, gdyż zawiera każdy z wymienionych w tym przepisie elementów.
Następnie w uzasadnieniu przedstawiono ustalenia biegłej zawarte w operacie. Organ odwoławczy wskazał, że co do wyceny strat nie ma zastrzeżeń, uznając iż została ona przeprowadzona w sposób spójny i prawidłowy. Przyjęte przez biegłą parametry wycenianych działek oraz pasów ograniczenia również odpowiadają rzeczywistości. Wynik sprawdzenia przez organ, czy inne elementy operatu szacunkowego opierają się na prawidłowych ustaleniach faktycznych, okazał się pozytywny. Organ zwrócił również uwagę na zgodność operatów z przepisami prawa. Jego zdaniem prawidłowo zastosowano m.in. art. 130, art. 150, art. 151 oraz art. 152 u.g.n., biegła nie uchybiła także normie prawnej art. 4 pkt. 16 u.g.n. Organ odwoławczy sprawdził obliczenia wykonane przez biegłą i nie dopatrzył się błędów rachunkowych. Biegła w sposób jasny i precyzyjny przedstawiła obliczenia, nadto w operatach nie występują nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wycenę zmniejszenia wartości nieruchomości lub strat związanych z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie organu operaty szacunkowe biegłej mogą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za szkody związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości.
Wojewoda stwierdził, że zarzuty sformułowane w odwołaniu spółki są niezasadne. Stwierdzono, że organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za szkody związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości.
Wskazano, że biegła odniosła się w sposób wyczerpujący do zarzutów dotyczących zbyt wysokiej wyceny kwoty odszkodowania, w ocenie spółki, znacznie przewyższającej wysokość poniesionej szkody. W wyjaśnieniach biegła wskazała, że istnienie przebudowywanej linii 110 kV nie było dotychczas uregulowane prawnie, nie zostało też ujawnione w księgach wieczystych nieruchomości, nadto lokalizacja słupów uległa zmianie, a słupy mają inne wymiary. Biegła wyjaśniła także, że współczynnik Sz, tj. współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości w pasie ograniczonego sposobu korzystania na skutek budowy urządzenia odzwierciedla współegzystowanie przez właściciela infrastruktury z nieruchomości, które nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża również ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu dokonania napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji. Mając na uwadze całokształt uciążliwości związanych z posadowieniem linii na nieruchomości uznano za uzasadnione przyjęcie omawianego współczynnika na poziomie 0,5.
Organ zgodził się z biegłą, co do kwestii uwzględnienia tzw. szkody lokalizacyjnej. Została ona uwzględniona w ocenie cech rynkowych wycenianych nieruchomości na podstawie zbiorów nieruchomości podobnych przedstawionych w operacie, zatem organ administracji nie ma kompetencji, by podważać wartość tych cech przyjętych przez biegłą. Biegła również wskazała, że gestorzy sieci zawierają umowy w celu ustanowienia służebności przesyłu, jednak ich treść nie umożliwia oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z lokalizacją sieci elektroenergetycznych, a tym bardziej określenia szkody lokalizacyjnej. Nadto, umowy pomiędzy przedsiębiorcami przesyłowymi a właścicielami nieruchomości nie zostały objęte rejestrem, do którego rzeczoznawcy majątkowi mają dostęp. Zdaniem organu biegła w dostateczny sposób uzasadniła, uargumentowała i wyjaśniła wysokość ww. wartości, dlatego organ uznał, że przedmiotowe operaty zostały sporządzone w sposób prawidłowy i mogą stanowić dowód w sprawie.
Ponadto organ wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotem postępowania winno być ustalenie odszkodowania za zajęcie działki nr [...] jako nieruchomości istniejącej w dacie ograniczenia, bez względu na dokonany później podział tej nieruchomości.
Organ podkreślił, że dzierżawca nie jest osobą uprawnioną do ustalenia na jego rzecz odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i powstałe straty w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Dzierżawca nie jest stroną postępowania o ustalenie odszkodowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."), bowiem w treści u.g.n. nie wskazano, by odszkodowanie przysługiwało innym podmiotom niż osobie wywłaszczonej. Zauważono, że umowa cesji dotycząca odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie powoduje zmiany kręgu stron postępowania o ustalenie tego odszkodowania, chociaż niewątpliwie może stanowić podstawę do dochodzenia równowartości tego odszkodowania na drodze cywilnej pomiędzy stronami umowy cesji. Organ administracji nie ma podstawy prawnej, by orzec o ustaleniu i wypłacie odszkodowań za zmniejszenie wartości nieruchomości i straty związane z ograniczeniem sposobu korzystania z niej na rzecz dzierżawców. Odszkodowanie może zostać wypłacone jedynie na rzecz właściciela nieruchomości, tj. G. R., która na podstawie umów cesji wierzytelności będzie zobowiązana do wypłaty stosownych części odszkodowań na rzecz dzierżawców. Organ wskazał, że wobec powyższego w stosunku do odwołania M. W. z dnia 6 marca 2023 r. zobowiązany był orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzyć postępowanie odwoławcze.
Organ wskazał także, że nowi właściciele działek nie są uprawnieni do ustalenia i wypłaty na ich rzecz odszkodowania w związku ze zmniejszeniem wartości ww. nieruchomości, bowiem nabyli przedmiotowe nieruchomości w drodze umowy sprzedaży (sukcesja singularna), a ustalić odszkodowanie na rzecz obecnych właścicieli można jedynie w przypadku wystąpienia sukcesji uniwersalnej.
Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z dnia 14 sierpnia 2023 r. zakwestionowała omówioną powyżej decyzję Wojewody w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.") o uchylenie decyzji organu I instancji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. polegające na niewłaściwym ustaleniu przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości należnego odszkodowania w związku z wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w wysokości wyższej niż wartość rzeczywiście poniesionej szkody,
2) § 43 ust. 3 rozporządzenia RM poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwej analizie wszystkich czynników w nim wymienionych mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego wyliczenia obniżenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości,
3) art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w zakresie metody i techniki szacowania biegłemu pozostawić należy całkowitą dowolność działania, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia jako dowodu wadliwego operatu szacunkowego,
4) art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, polegające w szczególności na nienależytym zbadaniu stanu faktycznego sprawy oraz nienależytym przeanalizowaniu kluczowego dowodu w przedmiotowej sprawie, jakim jest operat szacunkowy w świetle całości materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, co skutkowało dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów.
W motywach skargi podkreślono wadliwość sporządzonych operatów szacunkowych. Zdaniem skarżącej na podstawie treści operatu szacunkowego nie sposób ustalić, czy do porównania rzeczywiście zostały przyjęte nieruchomości podobne, a organy nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń. Stwierdzono, że biegła nie przyjęła do porównania nieruchomości podobnych. Z treści operatów jak również z treści decyzji administracyjnych nie wynika, dlaczego w celu ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z powyższych nieruchomości rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjmuje nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a innym razem nieruchomości przeznaczone pod tereny komunikacji drogowej. W operatach brak jest opisu nieruchomości w zakresie tego, jaka to infrastruktura techniczna elektroenergetyczna się na nich znajdowała. Wskazano, iż inną wartość uzyskuje nieruchomość przeznaczona pod budowę farmy wiatrowej, a zupełnie inną - nieruchomość, na której znajduje się linia elektroenergetyczna, ale jest ona wykorzystywana na cele rolnicze. Zdaniem spółki w przypadku linii elektroenergetycznych znaczenie ma również, czy jest to linia kablowa, czy też napowietrzna, jak również napięcie linii: 15 kV, 110 kV, 400 kV. Zauważono, że z operatu szacunkowego nie wynika również, czy przyjęte do porównania nieruchomości miały ujawnione w dziale III ksiąg wieczystych obciążenia ograniczające sposób korzystania z nich.
Wyrażono również stanowisko, zgodnie z którym jeżeli dopuszczalność budowy (przebudowy) urządzenia infrastruktury technicznej na danym fragmencie nieruchomości wynika wprost z planu miejscowego, to fakt zaistnienia urządzenia na nieruchomości sam przez się nie powoduje obniżenia wartości nieruchomości. Dla wyceny nieruchomości wspomniany fakt w takiej sytuacji jest na tyle obojętny, że nawet w przypadku, gdyby na nieruchomości urządzenie nie zostało jeszcze wybudowane (przebudowane), to sama możliwość jego wybudowania (przebudowania) na danej nieruchomości wynikająca z planu miejscowego ma wpływ na jej wartość. Powyższe rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić również przy wycenie nieruchomości dokonywanej przed wybudowaniem (przebudowaniem) urządzenia. W związku z tym należy uznać, że okoliczność wybudowania (przebudowania) na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej w ramach takiego przeznaczenia w planie miejscowym nie obniża sama przez się wartości tej nieruchomości. Podkreślono, że zakazy wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są uwzględniane przy określaniu wartości szkody lokalizacyjnej, za którą właściciel może dochodzić odszkodowania od gminy na podstawie art. 36 ust. 1-3 lub art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli w odrębnym postępowaniu. Wskazano, że niezrozumiały jest brak faktycznego uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w jego obliczeniach szkody lokalizacyjnej (współczynnik SL), która nastąpiła w obniżeniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania, co wpłynęło na niewłaściwą kwotę zmniejszenia wartości nieruchomości w pasie ograniczonego korzystania.
Skarżąca wskazała, że niezrozumiałe jest powoływanie się przez rzeczoznawcę majątkowego na treści art. 197 k.c., zgodnie z którym domniemywa się, że udziały współwłaścicieli są równe. Podkreślono, że skarżąca nigdy nie była współwłaścicielem przedmiotowych nieruchomości. Skarżąca owszem może korzystać z nieruchomości, ale tylko w zakresie wskazanym w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zwrócono uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale 5 działu III u.g.n., a regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego.
Ponadto podniesiono, że na dzień wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania na działkach zlokalizowane były stanowiska słupowe: po jednym słupie na działkach nr: [...],[...] i [...]. Wskazano, że w wyniku wykonania prac, działki nr: [...] i [...] zostały uwolnione ze stanowisk słupowych. Wobec tego sposób korzystania z tych nieruchomości został wręcz poprawiony, a nie obniżony, co dodatkowo wskazuje na nieprawidłowość przyjęcia tak wysokiego współczynnika.
Skarżąca zwróciła uwagę na przyjęcie, jej zdaniem, zbyt dużej powierzchni wyłączonej z użytkowania w związku z posadowieniem słupów na nieruchomościach. Zdaniem spółki wskazanie powierzchni o wartości 242 m2 wynika wyłączenie z ogólniej, subiektywnej sugestii wskazanej w komentarzu do standardu V.8. Natomiast każdy osobny element powierzchni zajętej pod naziemny element urządzenia, tj. słup energetyczny winien być rozpatrywany indywidualnie tak, aby oddać faktyczny stan ograniczeń. Przyjęcie powierzchni zajętej pod naziemny element urządzenia o poziomie 242 m2 wpłynęło na zawyżenie wartości odszkodowawczej za posadowienie słupa. Tym samym doprowadziło to niewłaściwego i zawyżonego obliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości (ZW), o którym mowa wart. 128 ust. 4 u.g.n. Ponadto wskazano, że przyjęcie tak dużych powierzchni wyłączonych z użytkowania oznacza, że powierzchnia ta wykracza poza przyjęty pas ograniczenia, którego szerokość na działce wynosi 12,1 m. Decyzja ustalająca wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinna określać odszkodowania z tytułu szkód powstałych tylko i wyłączenie w obszarze pasa ograniczenia, który to pas wynika z treści decyzji ograniczającej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.").
Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie organów należało orzec o ustaleniu odszkodowania w związku przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji R.-W.. Zdaniem organów sporządzone w sprawie operaty szacunkowe należało uznać za wiarygodne. Skarżąca kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc, że wykorzystany przez organ operat został sporządzony z wadami. Skutkiem powyższego było nieprawidłowe oszacowanie wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.
Na wstępie rozważań Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie była zaskarżona decyzja w części utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy, tj. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcia zawarte w punktach od 1 do 20 decyzji organu I instancji, ustalające wysokość odszkodowania. Skarżąca zaskarżyła decyzję Wojewody tylko w tej części, co jasno wyraziła w petitum skargi. Z tych względów
w punkcie I sentencji wydanego w tej sprawie wyroku Sąd zawarł rozstrzygnięcie odnoszące się do tej części decyzji Wojewody, w której została zaskarżona.
Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126.
Jak stanowi zaś art. 124 ust. 1 powołanego aktu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Zgodnie z kolei art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Jak stanowi zaś art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Według art. 157 ust. 1 powołanego ostatnio aktu, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:
1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;
2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.
W okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że na tle art. 128 ust. 4 u.g.n. wskazuje się, że przyznawane na jego podstawie odszkodowanie obejmuje: wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej - w rozumieniu art. 124 u.g.n. oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej.
Jak wyjaśniono to w wyroku NSA z 28 czerwca 2022 r., I OSK 890/19 zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. nie powinno być utożsamiane ze skutkami dla wartości nieruchomości, jakie wynikają z uchwalonych planów miejscowych czy wydanych decyzji lokalizacyjnych. W tych przypadkach właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W szczególności, zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o lokalizacji celu publicznego wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 36 u.p.z.p., przepis art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku obniżenia wartości nieruchomości oznacza to prawo właściciela do żądania odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jeżeli zbywa tę nieruchomość (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Wysokość odszkodowania z tego tytułu ustala się na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), a roszczenia te można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, dochodzone są one w trybie cywilnym. Jest to instrument prawny służący ochronie interesów ekonomicznych właścicieli nieruchomości objętych działaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z ich planowaniem. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. dotyczy odszkodowań ustalanych w trybie administracyjnym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124. Zdarzeniami mogącymi rodzić szkodę nie są jednak same decyzje wydawane na podstawie tego przepisu, zezwalające na określone działania, lecz faktyczne zakładanie i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń. To za skutki tych zdarzeń właścicielowi nieruchomości służą dwa rodzaje roszczeń. Pierwsze dotyczy odszkodowania za szkody, jeżeli takie na nieruchomości powstaną (zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. w pierwszej kolejności podmiot występujący o zezwolenie ma bowiem obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego), powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Drugie roszczenie dotyczy natomiast odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Przysługuje ono także w przypadku, gdy wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., zmniejszy się wartość nieruchomości. Jeżeli zmniejszenie wartości ma być wywołane zdarzeniami wymienionymi w art. 124 u.g.n., a są nimi działania związane z przeprowadzaniem i zakładaniem ciągów, przewodów i urządzeń, to odszkodowanie za zmniejszenie wartości również przysługuje po ich faktycznym zaistnieniu.
Z regulacjami tymi skorelowane są przepisy wykonawcze, dotycząc ustalania odszkodowania. Przepisy § 43 rozporządzenia RM w ustępie 1 regulują określanie wartości poniesionych szkód na nieruchomości, zaś ustęp 3 odnosi się do zasad określania zmniejszenia wartości nieruchomości, uwzględnia się w tym przypadku: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Z kolei w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18 wprost wskazano, że niedopuszczalnym jest aby szkody wynikłe z zaplanowania na danym terenie linii energetycznej były wypłacane w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n.
W doktrynie, na tle art. 128 ust. 1 u.g.n. wprost wskazuje się, że jeżeli dopuszczalność budowy urządzenia infrastruktury technicznej na danym fragmencie nieruchomości wynika wprost z planu miejscowego, to z uwagi na konieczność uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego, przy określaniu wartości nieruchomości, jej przeznaczenia w planie miejscowym, fakt zaistnienia urządzenia na nieruchomości sam przez się nie powoduje obniżenia wartości nieruchomości. Dla wyceny nieruchomości fakt zaistnienia na nieruchomości urządzenia w takiej sytuacji jest bowiem na tyle obojętny, że nawet w przypadku, gdyby na nieruchomości urządzenie nie zostało jeszcze wybudowane, to sam fakt możliwości jego wybudowania na danej nieruchomości, wynikający z planu miejscowego ma wpływ na jej wartość, co rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić również przy wycenie nieruchomości dokonywanej przed wybudowaniem urządzenia. W związku z tym należy uznać, że okoliczność wybudowania na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej w ramach takiego przeznaczenia w planie miejscowym nie obniża sama przez się wartości tej nieruchomości [tak: J. J., A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 7, W. 2021, komentarz do art. 128 u.g.n.].
Na potrzeby rozstrzygnięcia sporu wyjaśnić również należy, że operat szacunkowy, będący dowodem z opinii biegłego, podlega ocenie jak każdy inny dowód, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Odróżnić należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny jego prawidłowości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Rzeczą organów jest jedynie zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Negatywna ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo sporządzony pod względem formalnym operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia [por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21].
Kierując się powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że organy obu instancji nieprawidłowo uznały sporządzone w sprawie operaty za wiarygodne w całości.
W realiach niniejszej sprawy nie ma sporu co do tego, że lokalizacja inwestycji została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym przez Radę Miejską [...] uchwałą z 28 lutego 2017 r., nr XXXVI/342/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego - przebudowy istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV R.-W. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 2018).
W skardze trafnie dostrzega się jednak, że w operatach za pomocą współczynnika SL nie uwzględniono szkody lokalizacyjnej, która nastąpiła przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Współczynnik ten został bowiem przyjęty w wielkości 0.
Biegła w pkt 8.2 operatu wskazuje, że w określeniu jednostkowych wartości wycenianej nieruchomości uwzględniono szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia. Wskazano, że dokonując szacunku przyjęto, że współczynnik (1-SL)=1 (z czego wynika, że współczynnik SL przyjęto w wartości 0).
W zastrzeżeniach z 5 września 2022 r. skarżąca za niezrozumiałą uznała kwestię braku faktycznego uwzględnienia szkody lokalizacyjnej (współczynnik SL). Dostrzeżono przy tym, że biegła wspomina, iż jednostkowa wartość przedmiotowych nieruchomości uwzględnia szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia (pkt 8.2 operatów), jednak stwierdzenie to zupełnie nie koresponduje z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości (pkt 7 operatu) i określeniem wartości jednostkowej nieruchomości (pkt 8.1 operatu). Przy analizie rynku nie wskazano żadnych informacji, że do porównania przyjęto nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, które jednocześnie objęte są strefami oddziaływania linii elektroenergetycznych ujętych w dokumentach planistycznych.
Biegła w swoich wyjaśnieniach z 22 września 2022 r. i 17 kwietnia 2023 r. wskazała, że szkoda lokalizacyjna została uwzględniona w ocenie cech rynkowych przyznanych wycenianym nieruchomościom na podstawie zbioru nieruchomości podobnych przedstawionego w operacie. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienie biegłej nie koresponduje z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości przedstawionym w pkt 7 operatu. W operacie nie wyjaśniono czy, a jeżeli tak to jaka infrastruktura elektroenergetyczna znajdowała się na nieruchomościach uznanych przez biegłego za podobne względem nieruchomości wycenianej. W operacie brak jest informacji odnośnie tego czy do porównania przyjęto nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, które jednocześnie objęte są strefami oddziaływania linii elektroenergetycznych. Z operatu nie wynika również czy przyjęte do porównania nieruchomości miały ujawnione w dziale III ksiąg wieczystych ograniczenia sposobu korzystania z nich. Również zamieszczona w pkt 8.1 operatu karta wyceny nieruchomości gruntowej nie pozwala na niebudzące wątpliwości ustalenie czy dokonując wyceny skorygowano jej wyniki tak aby szacunkiem nie objąć szkód powstałych na skutek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W kontekście wskazanych mankamentów operatów wyjaśnić należy, że poza sporem pozostaje, iż dobór nieruchomości podobnych należy do biegłego. Powyższa okoliczność nie zwalnia jednak biegłego z obowiązku przedstawienia uzasadnienia wyjaśniającego motywy jakimi kierowano się przy doborze nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem nieruchomości identycznej. Kwestia w tym, by rzeczoznawca należycie uzasadnił dobór tych nieruchomości, a także wykazał, że ewentualne różnice między nimi znalazły odzwierciedlenie w zastosowanych współczynnikach korygujących cenę [tak: wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., II SA/Gd 184/21]. W ocenie Sądu sporządzony w sprawie operat nie czyni zadość temu wymogowi.
Ponadto Sąd podzielił argumentację skarżącej co do braku szczegółowego uzasadnienia dla przyjęcia zbyt dużej powierzchni wyłączonej z użytkowania w związku z posadowieniem słupów na nieruchomościach.
Skarżąca już w odwołaniu zwróciła uwagę, że przyjęta przez biegłą powierzchnia jest niemal dziesięciokrotnie zawyżona. Spółka podniosła, że najczęściej stosowaną metodą obliczeń w operatach szacunkowych powierzchni zajętości słupów energetycznych jest dodanie strefy buforowej w odległości 1m od obrysu fundamentów. Spółka zwróciła też uwagę, że wskazanie powszechni o wartości 242 m2 wynika wyłącznie z ogólnej, subiektywnej sugestii wskazanej komentarzu do standardu V.8. Według skarżącej każdy osobny element powierzchni zajętej pod naziemny element urządzenia, tj. słup energetyczny, winien być rozpatrywany indywidualnie tak, aby oddać faktyczny stan ograniczeń. Zdaniem skarżącej doszło w ten sposób do zawyżenia wartości odszkodowania za posadowienie słupa, a tym samym doszło do niewłaściwego i zawyżonego obliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości (ZW), o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. Spółka zauważa, że przyjęcie tak dużych powierzchni wyłączonych z użytkowania oznacza, że powierzchnia ta wykracza poza przyjęty pas ograniczenia, którego szerokość na działce wynosi 12,1 m2, a takie podjęcie jest niedopuszczalne.
Ustosunkowując się do tego zarzutu na wezwanie organu odwoławczego biegła wyjaśniła w piśmie z 17 kwietnia 2023 r., że powierzchnię zajętą przez element naziemny przyjęto zgodnie z wytycznymi do Komentarza do standardu V.8., które były dla biegłej, najbardziej obiektywnym źródłem informacji w tym zakresie.
Organ II instancji odwołując się do ww. wyjaśnień biegłej, nie wypowiedział się szerzej tym zakresie. W ocenie Sądu w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie realizuje zasady z art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.
W kontekście art. 11 k.p.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji powinno być bowiem skonstruowane w sposób umożliwiający realizację tej zasady. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, ma wskazywać jasne motywy, które legły u podstaw wydania decyzji, jak również ma zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie decyzji powinno dawać pewność, że organ rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy, w szczególności strona powinna poznać powody, dla których jej argumenty, wnioski czy uwagi nie zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy. Decyzja wydana przez organ drugiej instancji winna ustosunkować się przede wszystkim do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r., II SA/Bk 137/20, i powołane tam orzecznictwo).
Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020r., II SA/Po 1038/19; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 czerwca 2020 r., II SA/Go 88/20).
W świetle zidentyfikowanych powyżej mankamentów operatów za naruszające prawo należało uznać przyznanie tym opracowaniom wartości dowodowej. Przyznanie tego rodzaju waloru w świetle reguły swobodnej oceny dowodów oraz zasady prawdy materialnej winno zostać poprzedzone co najmniej wezwaniem biegłej do usunięcia dostrzeżonych powyżej niejasności. Powtórzyć w tym miejscu należy, że twierdzenia biegłej o uwzględnieniu szkody lokalizacyjnej w ocenie cech rynkowych przyznanych wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru nieruchomości podobnych nie korespondują z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości przedstawionym w pkt 7 operatu jak i z kartą wyceny nieruchomości gruntowej przedstawioną w pkt 8.1 operatu. Powyższe w powiązaniu z przyjęciem zerowej wartości współczynnika SL budzi wątpliwości co do tego czy dokonując szacunku zmniejszenia wartości nieruchomości w rzeczywistości wyłączono z tego szacunku tzw. szkodę lokalizacyjną będącą następstwem ustalenia przebiegu linii elektroenergetycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sporządzone w sprawie operaty zawierały niejasności, możliwe do dostrzeżenia przy ocenie wartości dowodowej operatu dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a. Stwierdzenie omówionych powyżej niejasności nie wymagało w szczególności wkraczania w domenę wiadomości specjalnych biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, a jedynie sprawdzenia czy sposób postępowania biegłego odpowiada dyspozycji art. 128 ust. 4 u.g.n. W realiach niniejszej sprawy organy nie wywiązały się z powyższego obowiązku, w konsekwencji czego naruszona została zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona we wskazanych ostatnio przepisie k.p.a. jak i wyrażona w art. 7 tego aktu zasada prawdy materialnej obligująca organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Sąd nie podzielił natomiast argumentów skargi ukierunkowanych na podważenie prawidłowości zastosowanego przez biegłą współczynnika obniżenia wartości nieruchomości w pasie ograniczonego sposobu korzystania na skutek budowy urządzenia (Sz). Biegła uznała, że współczynnik ten należy przyjąć w wielkości 0,5 (pisma biegłej z 22 września 2023 r. i 17 kwietnia 2023 r.).
Jak wyjaśniono to w powołanym przez skarżącą w skardze wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18 poza zakresem badania przez organ, a następnie przez Sąd pozostają zastosowane przez biegłą współczynniki ograniczenia korzystania z nieruchomości. Weryfikacja operatu szacunkowego w tym zakresie może nastąpić w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające przyjęte pierwotnie stanowisko. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że biegła w swych wyjaśnieniach przekonywująco wyjaśniła, że współczynnik Sz odzwierciedla współkorzystanie nieruchomości przez właściciela infrastruktury, które nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża również ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu dokonania napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji. Trafnie zwrócono również uwagę na to, że istnienie przebudowanej linii nie było dotychczas uregulowane prawnie. W konsekwencji w ocenie Sądu nie sposób uznać, aby ustalenie współczynnika obniżenia wartości nieruchomości w wysokości 0,5 świadczyć mogło o wadliwości operatu szacunkowego możliwej do samodzielnego zidentyfikowania przez organ w ramach oceny wartości dowodowej operatu dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a.
Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że decyzja organu II instancji w jej zaskarżonej części nie odpowiada prawu. Wydając zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organy nie dokonały wystarczająco wnikliwej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Powyższe świadczy o zasadności zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Omówione powyżej mankamenty opracowań rzeczoznawcy majątkowego w ocenie Sądu budzą uzasadnione wątpliwości co do jego wartości dowodowej, które powinny skłonić organy do podjęcia działań ukierunkowanych na ich rozwianie. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń prawa za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozważania w tym zakresie muszą bowiem zostać poprzedzone prawidłowym przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w ramach którego nastąpi wnikliwa ocena wartości dowodowej operatu jak i wyjaśnień biegłego z odniesieniem się do wszystkich zastrzeżeń stron postępowania administracyjnego.
W toku powtórnego postępowania w sprawie obowiązkiem organów będzie podjęcie działań ukierunkowanych na usunięcie omówionych powyżej wątpliwości co do zgodności opracowania biegłego z dyspozycją art. 128 ust. 4 u.g.n. Obowiązkiem organów będzie ustalenie czy dokonując szacunku na potrzeby zastosowania postanowień art. 128 ust. 4 u.g.n., na pewno wyłączono z szacunku szkodę będącą następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ponowne ustosunkowanie się do zarzutu odwołania dotyczącego przyjęcia zbyt dużej powierzchni wyłączonej z użytkowania w związku z posadowieniem słupów na nieruchomościach.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku, uchylając decyzję Wojewody w zaskarżonej części. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł. Miarkując wysokość wynagrodzenia Sąd kierował się treścią art. 206 powołanej ostatnio ustawy. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika Sąd wziął pod uwagę, że reprezentował on skarżącą również w analogicznych sprawach o sygnaturze I SA/Po 462/23, I SA/Po 464/23 i I SA/Po 465/23. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg są zbieżne, co wynika z powtarzalności spraw. Z uwagi na powyższe okoliczności sporządzenie skargi w niniejszej sprawie wymagało od pełnomocnika mniejszego niż przeciętny nakładu pracy, co uzasadnia przyznanie wynagrodzenia w wysokości ˝ opłaty wskazanej w § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).