I SA/PO 630/23

I SA/Po 630/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Rennert /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Nikodem
Robert Talaga
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134 § 1 ,art. 145 § 1 pkt 1,2,   ,art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ,art. 58 § 1 pkt 6,art. 52 § 1 ,2 ,art. 153,art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1964
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 § 1,art. 140, art. 10, art. 28, czy art. 29 ,art. 145 § 1 pkt 4,art. 78 § 1, art. 79 i art. 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 126 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Monika Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2024 r. sprawy ze skarg [...] S.A. w [...], [...], [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za udostępnienie nieruchomości i szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] S.A. w [...] kwotę 4.000,- zł (cztery tysiące) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 400,- zł (czterysta) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
W dniu 3 sierpnia 2023 r. E. G. i 8 sierpnia 2023 r. A. J., Z. K. oraz T. K. wnieśli skargi na decyzję Wojewody z 6 lipca 2023 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 23 lutego 2023 r. nr [...] ustalającą odszkodowania za udostępnienie i szkody powstałe w wyniku zajęcia przez spółkę nieruchomości.
Powyższe skargi zostały wywiedzione na tle stanu faktycznego sprawy, w której decyzją z 31 maja 2017 r. Starosta [...] potwierdził, na podstawie art. 126 ust. 5 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n."), zaistnienie przesłanek zajęcia w dniu 23 maja 2017 r. nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...], stanowiącej współwłasność T. K., A. J. i Z. K. przez E. K., związanego z nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody poprzez przycięcie 60 sztuk drzew znajdujących się bezpośrednio pod przewodami fazowymi napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] oraz 100 sztuk drzew znajdujących się bezpośrednio pod przewodami fazowymi napowietrznej linii elektroenergetycznej [...]. W dniu 20 kwietnia 2021 r. A. J. (współwłaściciel ww. nieruchomości) złożyła do Starosty wniosek o ustalenie wysokości odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku jej zajęcia przez spółkę na podstawie ww. decyzji Starosty z 31 maja 2017 r., dołączając korespondencję z negocjacji pomiędzy stronami. Po wszczęciu wnioskowanego postępowania Starosta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego. W sporządzonym 20 października 2021 r. operacie rzeczoznawca oszacował wartość udostępnienia nieruchomości oraz szkód na niej powstałych na kwotę [...]zł. Następnie decyzją z 20 grudnia 2021 r. organ ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz T. K. oraz w wysokości [...] zł na rzecz A. J. i Z. K.. Po rozpatrzeniu wniesionego przez współwłaścicieli odszkodowania Wojewoda decyzją z 4 lipca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z 12 grudnia 2022 r. E. K. podała obszar zajęcia nieruchomości w celu dokonania przycięcia wierzchołków drzew, wskazując, że zrealizowano wycinkę w odpowiednich pasach technologicznych na obszarze o powierzchni 2.395 m˛ oraz 2.310 m˛. Ponadto w celu przemieszczania się pomiędzy liniami wykonawca zajął teren o powierzchni 150 m˛. Łączny obszar zajęcia wyniósł 5.005 m˛. Rzeczoznawca w sporządzonym 19 grudnia 2022 r. operacie szacunkowym określił wartość udostępnienia nieruchomości i szkód w wyniku tego powstałych na kwotę [...]zł. Biegły do określenia wartości nieruchomości przyjął podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, obejmując wyceną zajęcie nieruchomości o powierzchni 5.005 m˛ oraz szkody w postaci wycinki drzewostanu leśnego o łącznej powierzchni 4.705 m˛. Ustalił również, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyceniana działka położona jest na terenach opisanych jako "tereny zainwestowane oraz uprawy polowe". Na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków oszacował, że ww. działka przeznaczona jest w 4% pod tereny zainwestowane oraz w 96% pod uprawy polowe. W celu określenia wartości rynkowej działki zebrał informacje o zaistniałych na rynku lokalnym transakcjach dotyczących podobnych nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym, bowiem na lokalnym rynku nie było wystarczającej ilości transakcji porównywalnych z wycenianą nieruchomością, do zastosowania podejścia porównawczego. Nie stwierdził natomiast obrotu nieruchomościami o funkcji mieszanej. Wobec powyższego analizie poddał osobno grunty o funkcji terenów mieszkaniowych i terenów rolnych.
Rzeczoznawca do analizy wybrał 14 transakcji nieruchomości z terenu gmin [...] i [...], w oparciu o które dokonał dalszych wyliczeń. Za cechy mające największy wpływ na wartość nieruchomości biegły uznał położenie, strukturę użytków, powierzchnię oraz bonitację gleby. Do wyceny części nieruchomości obejmującej tereny zainwestowane przyjął do analizy 17 transakcji nieruchomości z terenu gminy [...], w oparciu o które dokonał dalszych wyliczeń. Za cechy mające największy wpływ na wartość nieruchomości uznał lokalizację, powierzchnię, infrastrukturę techniczną oraz możliwości inwestycyjne. Na tej podstawie wartość nieruchomości określił na kwotę [...]zł za m˛. Następnie, dla potrzeb określenia wysokości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, zastosował wytyczne Krajowego Standardu Wyceny Specjalistycznej - KSWS "określanie wartości służebności przesyłu i wynagrodzenia za jej ustanowienie oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowych" oraz średnią stopę kapitalizacji wynoszącą 7,5%. Posłużył się przy tym uzyskaną wartością nieruchomości i na tej podstawie wartość odszkodowania za zajęcie nieruchomości o powierzchni 5.005 m˛ przez 1 dzień ustalił na kwotę [...]zł. Ponadto określił wartość drzewostanu leśnego, który uległ wycince w związku z przeprowadzeniem prac na łącznym obszarze 0,4705 ha, przyjmując, że wartość odszkodowania równa jest wartości odszkodowania leśnego, a więc obejmuje same części składowe gruntu, które nie występują samodzielnie w obrocie rynkowym. Z tego względu według biegłego możliwe było określenie wartości odtworzeniowej odszkodowania wyceniając drzewostan leśny i szacując koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wystąpienia szkody – wyceniany drzewostan ma 19 lat i nie znajdują się w nim materiały użytkowe. Rzeczoznawca oszacował wartość drzewostanu w podejściu kosztowym jako sumę oszacowanej wartości drzewostanu, przyjmując do obliczeń ceny detaliczne drewna tartacznego iglastego uzyskane z N. G., które skorygował o koszty pozyskania i zrywki. Zgodnie z powyższym wartość drzewostanu określono na kwotę [...]zł.
Decyzją z 23 lutego 2023 r. Starosta orzekł o ustalił odszkodowanie w kwocie[...] zł na rzecz T. K. oraz kwocie [...]zł na rzecz A. J. i Z. K. za udostępnienie nieruchomości i szkody powstałe w wyniku jej zajęcia przez E. S.A. Jednocześnie zobowiązał E. S.A. do wypłaty tak określonych odszkodowań w terminie 14 dni od ostateczności decyzji. Oceniając opisany powyżej operat, organ stwierdził, że został on sporządzony w oparciu o obowiązujące przepisy, głównie rozporządzenia RM, przez osobę uprawnioną, jest kompletny i odpowiedni do celu, dla którego został sporządzony, zawiera wszelkie niezbędne informacje, wskazujące podstawy prawne, przedstawia tok obliczeń i wynik końcowy oraz nie budzi zastrzeżeń formalnoprawnych. Operat został sporządzony w oparciu o oględziny nieruchomości dokonane podczas wizji lokalnej oraz informacje i dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. W ocenie organu nie znaleziono jakichkolwiek nieprawidłowości, które mogłyby mieć wpływ na ustaloną wartość odszkodowania. W związku z powyższym Starosta uznał ustalenia biegłego zawarte w operacie jako prawidłowe i wiarygodne, co powoduje, że może on stanowić dowód w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie zaznaczył, że kwestie merytoryczne zawarte w operacie należą do tzw. warsztatu rzeczoznawcy majątkowego, posiadającego zarówno wiedzę (wiadomości specjalne), jaki i uprawnienia do dokonywania analizy rynku i szacowania nieruchomości. Operat stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Dlatego też ocena prawidłowości niniejszego operatu szacunkowego może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością, bowiem nie jest bowiem rolą organu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, czy uwag stron postępowania.
Powyższą decyzję organ pierwszej instancji doręczył T. K. 1 marca 2023 r., Z. K. i A. J. 3 marca 2023 r. oraz E. K. 23 marca 2023 r.
W złożonym 14 marca 2023 r. odwołaniu od powyższej decyzji A. J., Z. K. i T. K. wnieśli o jej uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając oparcie decyzji na fałszywych danych oraz wydanie jej w sprzeczności z przepisami u.g.n. Organ odwoławczy wezwał biegłą do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu.
Pismem z 2 kwietnia 2023 r., do którego dołączono pełnomocnictwo udzielone przez spółkę adw. M. S. (m. in. do reprezentowania spółki przed organami administracji publicznej), E. G. wniosła do Starosty [...] o prawidłowe doręczenie decyzji z 23 lutego 2023 r., wskazując, że stroną w sprawie jest ww. spółka, podczas gdy decyzja została doręczona nieprawidłowo na adres jej jednostki organizacyjnej, jaką jest Oddział w K., który nie ma zdolności prawnej. W dniu 11 kwietnia 2023 r. decyzja organu pierwszej instancji została doręczona pełnomocnikowi spółki.
W dniu 18 kwietnia 2023 r. E. G. wniosła odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając Staroście ustalenie rażąco wygórowanego odszkodowania. Jednocześnie spółka, wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania "z daleko posuniętej ostrożności", wskazała, że ewentualne uchybienie terminowi nie nastąpiło z jej winy. Zdaniem spółki przed dniem 11 kwietnia 2023 r. nie doszło do skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji z uwagi na wysłanie jej na nieprawidłowy adres, a w konsekwencji - do otwarcia terminu do złożenia odwołania.
Postanowieniem z 6 lipca 2023 r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty. Postanowieniem z tego samego dnia odmówił spółce przywrócenia terminu na wniesienie odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że w sentencji decyzji organu pierwszej instancji jako strona została wskazana E. G. Nadto z wnioskiem o udzielenie zezwolenia w trybie art. 126 u.g.n. wystąpił w czerwcu 2016 r. inwestor oznaczony jako E. K., natomiast E. G. nie wystąpił do organu pierwszej i drugiej instancji o zmianę adresu do doręczeń w toku toczących się postępowań administracyjnych, to doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem miało skutek prawny.
W toku postępowania odwoławczego, w z dnia 27 kwietnia 2023 r. biegła przedstawiła wyjaśnienia odnoszące się do zarzutów skarżących współwłaścicieli nieruchomości w kwestii sposobu i wysokości wyceny.
Utrzymując w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji Wojewoda w decyzji z 6 lipca 2023 r. uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, ponieważ pod względem swej zawartości nie uchybia wymogom nałożonym mocą § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555; dalej: "rozporządzenie RM"), gdyż zawiera każdy z wymienionych w tym przepisie elementów. Ponadto odznacza się czytelnością, ponieważ rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię kierował się pewną logiką oraz metodyką pracy. Biegła prawidłowo opisała przedmiot wyceny wg stanu z 31 maja 2017 r. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonała wyceny przez osobną analizę gruntów o funkcji terenów mieszkaniowych i funkcji terenów rolnych. Wartość gruntu biegła określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Określiła także cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia dokonane w operacie przez biegłą i stwierdził, że Starosta zasadnie przyjął ten operat jako dowód w sprawie oraz jako podstawę do ustalenia kwoty odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Wyjaśnił, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, albowiem biegła w sposób wyczerpujący dokonała wyceny odszkodowania za powstałe szkody.
Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w odwołaniu współwłaścicieli nieruchomości Wojewoda wskazał, że biegła w sposób wyczerpujący odniosła się do zarzutów wyrażonych w ich odwołaniu. W wyjaśnieniach wskazała, że zwróciła się do inwestora o podanie zajętej powierzchni na dojście przez nieruchomość w celu realizacji prac wycinkowych w oparciu o decyzję z 31 maja 2017 r. Na podstawie udzielonej przez niego odpowiedzi przyjęła podaną wartość w postaci powierzchni 5.005 m˛. Nadto W wyniku zajęcia nieruchomości powstały szkody jedynie na niewielkim jej fragmencie i dotyczyły przycięcia gałęzi drzew bezpośrednio zagrażających napowietrznym liniom elektroenergetycznym znajdującym się na nieruchomości strony. Na pozostałej części nieruchomości nie wystąpiły żadne szkody z tytułu zajęcia. Natomiast współczynnik współkorzystania z nieruchomości w pasie służebności przesyłu przez przedsiębiorstwo przesyłowe został określony po analizie umów służebności zawieranych na terenie Województwa oraz w oparciu o opracowania naukowe wskazane w treści operatu.
Wojewoda stwierdził, że zarzuty współwłaścicieli nie znajdują uzasadnienia, jednocześnie wskazując na możliwość weryfikacji operatu zgodnie z art. 157 u.g.n. Uznał, że zawarta w nim wycena jest prawidłowa, a operat może stanowić dowód w sprawie. Wydaną przez siebie decyzję doręczył współwłaścicielom nieruchomości oraz E. G. (do rąk jej pełnomocnika).
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli współwłaściciele nieruchomości - A. J., Z. K. i T. K. oraz E. G.
A. J. , Z. K. i T. K. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając naruszenie:
1. art. 128 ust. 4, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1-3, art. 135 ust. 2, 4,5 i 6 u.g.n. przez ich niezastosowanie;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a.") przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nierozpoznanie materiału dowodowego we właściwy sposób;
3. art. 80 K.p.a. w zw. z § 43 ust 3 rozporządzenia RM przez błędną ocenę wartości materiału dowodowego w postaci opinii sporządzonej przez biegłą pod względem kompletności i pominięcie licznych braków opinii;
4. art. 138 § 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty, pomimo istotnych naruszeń przez niego przepisów postępowania;
5. art. 104 § 2 oraz art. 110 § 1 K.p.a. przez pominięcie i niezastosowanie się do obowiązującej treści decyzji z 31 maja 2017 r., co skutkowało błędnym ustaleniem faktów;
6. art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr [...] do Konwencji o Ochronie Praw C. i Podstawowych Wolności, art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. przez ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego wartości poniesionych szkód na skutek zajęcia nieruchomości skarżących i dokonanej wycinki drzew pod liniami energetycznymi;
7. art. 64 § 2 K.p.a. przez przekroczenie uprawnienia.
W uzasadnieniu skargi skarżący współwłaściciele podkreślili, że przyjęcie przez Starostę wyjaśnień zawartych w piśmie z 12 grudnia 2022 r. jako dowodu istotnego w sprawie po kilku latach od ocenianego zdarzenia jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Ponadto rzeczoznawca majątkowy do wyceny wartości nieruchomości przyjął tylko jeden składnik, jakim jest grunt, a całkowicie pominął inne elementy związane z gruntem, jak nasadzenia, ogrodzenie całej nieruchomości, uzbrojenie w infrastrukturę, zabudowania, które to elementy składają się na zorganizowaną całość nieruchomości leśnej skarżących. Do zarzutu tego nie odniósł się żaden z organów. Biegła pominęła także składnik szkody, jakim jest niemożność uzyskania pożytków przyszłych z drzewostanu. Skarżący postawili również zarzut przyjęcia bez należytego uzasadnienia przez biegłą ceny 1 mł drewna tartacznego z ustawy dla celów podatku leśnego zamiast ceny z wolnego rynku handlu drewnem tartacznym dla oznaczonej klasy i gatunku. Organ pierwszej instancji nie zwrócił też uwagi na sprzeczność w ustaleniach biegłej dotyczącą współczynnika K. Skarżący nie zgodzili się z oceną Wojewody, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wnikliwą i pełną ocenę operatu, skoro nie wyjaśnia ona powodów pominięcia bądź odmowy zastosowania kilku wymienionych wyżej składników wyceny wartości nieruchomości.
E. G. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, wskazując na obowiązek powtórzenia czynności procesowych celem prawidłowego wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1. w art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 45 K.p.a przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty, nie uwzględniając okoliczności, że decyzja ta została doręczona w sposób nieprawidłowy, na adres jednostki organizacyjnej strony, jaką jest Oddział w K., podczas gdy strona niebędąca osobą fizyczną nie może wyznaczyć innego, niż adres siedziby adresu do korespondencji, a co za tym idzie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa wobec doręczenie jej na niewłaściwy adres i do osoby niebędącej stroną w sprawie (Oddział) i z tego powodu Wojewoda obowiązany był do stwierdzenia jej nieważności;
2. art. 6 w zw. z art. 10 K.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, że została wydana z naruszeniem zasady praworządności, spółka pozbawiona została możliwości obrony swoich praw.
Uzasadniając skargę spółka podkreśliła, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem stroną w sprawie jest E. G. przy ul. [...], [...], podczas gdy decyzja Starosty została doręczona nieprawidłowo na adres jednostki organizacyjnej strony jaką jest oddział w K.. Niezależnie od tego, że jednostka organizacyjna strony nie jest i nie mogła być stroną w sprawie ze względu na brak zdolności prawnej, to doręczenie na adres Oddziału strony naruszyło art. 45 K.p.a. Oddział w K. nie ma też zdolności do czynności prawnych, ani bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Natomiast decyzja wiąże organ dopiero z chwilą jej skutecznego, czyli zgodnego z prawem doręczenia, co w przypadku skarżącej spółki nie nastąpiło. Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że decyzje wydane przez organy obu instancji należy uznać za nieważne i niezgodne z prawem. Starosta wydał decyzję bez spełnienia wymogu prawidłowego jej doręczenia , przez co skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia od niej odwołania. Jednocześnie została naruszona zasada praworządnego działania organów administracji, a w rezultacie braku prawidłowego doręczenia naruszone zostało prawo spółki do obrony swoich praw i stanowiska w sprawie.
W odpowiedzi na skargi wojewoda wniósł o oddalenia skargi współwłaścicieli oraz o odrzucenie skargi spółki.
Sąd zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodatkowo, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania podatkowego, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Podstawową kwestią, która wymaga wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest właśnie prawidłowość ustalenia kręgu stron kontrolowanego postępowania administracyjnego. Obowiązek ustalenia tych stron spoczywa na organach administracyjnych obu instancji, podobnie jak obowiązek doręczenia im wydanych przez te organy decyzji. Zgodnie bowiem z art. 140 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wady postępowania, polegające na naruszeniu art. 10, art. 28, czy art. 29 K.p.a., mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania ma miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoby, którym przysługiwał przymiot strony postępowania, zostały bez własnej winy w nim pominięte i nie wzięły w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
O tym zaś kto może być stroną postępowania decyduje między innymi art. 29 K.p.a., zgodnie z którym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że stroną postępowania administracyjnego może być spółka prawa handlowego, a nie jej jednostka organizacyjna będąca oddziałem tej spółki. Odrębność oddziału od spółki nie ma bowiem charakteru prawnego, a polega tylko na funkcjonalnym i przestrzennym wydzieleniu części organizacyjno-gospodarczej spółki. Oddział spółki nie posiada zatem osobowości prawnej, nie może być również uznany jako odrębna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, o której mowa w art. 29 K.p.a. Cały czas pozostaje on bowiem częścią spółki i nie stanowi odrębnego podmiotu prawnego. Z powyższego wynika, że oddział spółki prawa handlowego nie może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym ani być adresatem rozstrzygnięć w tym postępowaniu wydawanych.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wyjaśnić należy, że podmiotem, który zainicjował kontrolowane postępowanie była A. J. (współwłaścicielka nieruchomości, która została zajęta i zaistnienie przesłanek tego zajęcia w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. organ potwierdził), która w kwietniu 2021 r. wniosła do Starosty o "obliczenie należnego odszkodowania" za zajęcie nieruchomości. Organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu ww. postępowania A. J. i pozostałych współwłaścicieli (Z. K. i T. K.) oraz E. K., traktując tym samym ww. podmioty jako strony prowadzonego postępowania. Ponieważ podjęte na zajętej nieruchomości działania realizowane były w [...], to w rzeczywistości aktywnie dział w tym przypadku Oddział k. ww. Spółki. Jednak, jak wskazano powyższej, oddział przedsiębiorcy nie jest ani osobą prawną, ani nie jest odrębnym od spółki podmiotem gospodarczym. Jest to jedynie wyodrębniona i samodzielna organizacyjnie część przedsiębiorcy, ale której działania – co istotne w tym przypadku – odnoszą skutek wprost w stosunku do samego przedsiębiorcy. Zatem, aby reprezentować E. G. mogli pracownicy jej Oddziału w K. i na adres siedziby tego Oddziału mogły być skutecznie dokonywane doręczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, pracownicy tego Oddziału powinni legitymować się właściwym umocowaniem, a takiego brak w aktach sprawy. Wprawdzie na [...] jednego z trzech tomów akt administracyjnych (tomy te nie zostały przez organ ponumerowane) znajduje się udzielone 13 kwietnia 2015 r. Kierownikowi Biura Zarządzania Usługami – R. K. pełnomocnictwo do reprezentowania Spółki w postępowaniach administracyjnych, ale wśród wymienionych tam spraw brak postępowań o ustalenie odszkodowania. Poza tym pełnomocnictwa ww. osobie udzielili prokurenci oddziałowi Oddziału w K. i zostało ono złożone w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. W kontrolowanej sprawie ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie zajęły się ustaleniem prawidłowej reprezentacji strony, którą rozstrzygnięcie zobowiązywało do wypłaty odszkodowania. Starosta przyjął, że to Oddział w K. powinien otrzymywać wszelką korespondencję w sprawie, łącznie z wydaną decyzją. Natomiast kwestia skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji została podniesiona w złożonym przez E. G. odwołaniu od tej decyzji, lecz Wojewoda w zaskarżonej decyzji pominął tę okoliczność milczeniem (wydając tego samego dnia postanowienie stwierdzające, że odwołanie zostało złożone po terminie), ale wydaną przez siebie decyzję doręczył Spółce (do rąk ustanowionego przez nią pełnomocnika), a nie Oddziałowi w K.. Obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie było sprawdzenie umocowania podmiotu reprezentującego skarżącą w postępowaniu administracyjnym. Z pewnością podmiotem tym nie mógł być Oddział w K., a co najwyżej ustanowiony przez Spółkę pełnomocnik będący pracownikiem tego Oddziału. Sama Spółka mogła wskazać jako adres do doręczeń adres Oddziału w K. (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1650/09; postanowienie NSA z 17 stycznia 2019 r., II OZ 1387/18 – wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: CBOSA), ale z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi to nie wynika. Ponadto analiza tych akt wskazuje, że żaden z organów nie podjął jakichkolwiek kroków w tym zakresie. Opisane zaniechanie, o ile żaden z organów nie dysponuje dokumentami, z których wynika prawidłowość dokonywania wszelkich doręczeń na adres Oddziału w K., doprowadziło do pozbawienia E. G. prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do prawa żądania przeprowadzenia określonych dowodów, wypowiadania się co zebranych dowodów i materiałów, czy zgłaszania zastrzeżeń.
Wykazane powyżej naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. W realiach kontrolowanej sprawy, o ile żaden z organów nie dysponuje stosownymi dokumentami dotyczącymi Oddziału w K., należy przyjąć, że nie wszystkie strony postępowania brały w nim udział, zaś podmiotowi pozbawionemu udziału w postępowaniu nie można przypisać zawinienia. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., który obliguje sąd do uchylenia decyzji w każdym wypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Szczególnego podkreślenia wymaga, że ujawnienie omawianego naruszenia skutkuje uchyleniem przez sąd aktu administracyjnego bez względu na to, czy w istocie miało ono lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosek taki uzasadnia kategorycznie sformułowana dyspozycja komentowanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., a ponadto pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreślić również należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wymaga wykazania, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Dodatkowo nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie, ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przyjąć należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W tym zobiektywizowanym ujęciu naruszenia prawa istotne jest to, że w następstwie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał prawidłowo. Tak więc, w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 2947/14). Również w akceptowanym przez sądy administracyjne piśmiennictwie prezentowane jest zasługujące na aprobatę stanowisko, wedle którego sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić akt, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 K.p.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W. 2015 r., wyd. 3, s. 594; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, W. 2016 r., wyd. 6, s. 841-842).
W tym miejscu odnieść należy się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Wojewody o odrzucenie skargi wniesionej przez E. G. Organ zwrócił bowiem uwagę na okoliczność wydania postanowienie 6 lipca 2023 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez ww. Spółkę od decyzji Starosty z 23 lutego 2023 r., co miałoby świadczyć o niedopuszczalności skargi (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, R. P. O. lub R. P. D.. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 2 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżąca Spółka, bez swej winy, nie wzięła udziału w postępowaniu administracyjnym – co stanowi naruszenie prawa otwierające drogę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Natomiast powyższy środek prawny nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Art. 52 § 2 P.p.s.a. pomija w katalogu środków zaskarżenia żądanie wznowienie postępowania bowiem, jak wskazano powyższej, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Tym samym żądanie wznowienie postępowania nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi, lecz środkiem prawnym, z którego strona może skorzystać. W świetle cytowanego przepisu nie budzi też wątpliwości, że dopuszczalność skargi jest uzależniona od wyczerpania środków zaskarżenia w sprawie w ogóle, tj. przez jakąkolwiek ze stron postępowania administracyjnego, a nie konkretnie przez stronę wnoszącą skargę do sądu. W rozpoznawanej sprawie wymóg określony w art. 52 § 1 P.p.s.a. został spełniony, gdyż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało skutecznie wniesione przez A. J., Z. K. i T. K.. Decyzja organu odwoławczego została wydana i doręczona odwołującym, jak i ww. Spółce, zatem nie ulega wątpliwości, że wniesiona przez nią skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Przechodząc – wobec uznania dopuszczalności skargi Spółki – do oceny podniesionych w niej zarzutów, w pierwszej kolejności ustosunkować się należy do zarzutu braku stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji przez Wojewodę i w konsekwencji wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty w kwestii naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie mamy odczynienia z sytuacją, w której decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Organ pierwszej instancji ustalając decyzją z 23 lutego 2023 r. odszkodowanie prawidłowo wskazał stronę zobowiązaną do jego wypłaty jako E. S.A. Nie wskazał wprawdzie jej siedziby, ale zobowiązaną Spółkę określił prawidłowo. To, że prowadził postępowanie z udziałem mniemającego osobowości prawnej Oddziału [...] stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z powodu braku udziału strony w sprawie bez jej winy, nie zaś przesłankę stwierdzenia jej nieważności.
Sąd nie dostrzegł zatem zaistnienia przesłanek, które oznaczałyby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Uznając jednak, że w sprawie doszło do naruszenie przez organy obu instancji przepisów proceduralnych dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wskazać należy, że stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami K.p.a. (np. art. 78 § 1, art. 79 i art. 81), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które to naruszenie skutkować musiało wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, Wojewoda będzie zobowiązany przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na jednoznaczne stwierdzenie, czy doręczeń w prowadzonym postępowaniu można było dokonywać na adres Oddziału [...] skarżącej Spółki. Jeżeli jednak organy dysponują jedynie dostępnymi w aktach administracyjnych dokumentami, to organ odwoławczy będzie zobowiązany podejmie stosowne rozstrzygnięcie, zapewniające wszystkim stronom kontrolowanego postępowania należny w nim udział.
Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów obu skarg dotyczących samego rozstrzygnięcia (tj. wysokości ustalonego odszkodowania), gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 P.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się ze stanowiskiem pominiętej strony i w praktyce czyniłaby jej udział w sprawie czysto iluzorycznym.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).