I SA/Po 501/23

I SA/Po 501/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Wolna-Kubicka /przewodniczący/
Robert Talaga
Waldemar Inerowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 98a ust. 1 i 4, art. 146 ust. 1a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 15, art. 136, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 8, art. 9, art. 10, art. 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 66
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 2 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 10 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 2.192,- zł (dwa tysiące sto dziewięćdziesiąt dwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy [...] decyzją z 17 lutego 2023 r., nr [...], ustalił dla D. W. (dalej jako: "strona", "skarżąca") opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: [...], obręb [...], [...], [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 1,5100 ha.
Przedstawiając stan faktyczny organ I instancji wskazał, że Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] wydaną w dniu 2 kwietnia 2020 r. zatwierdził na żądanie strony podział wyżej wskazanej nieruchomości. W związku ze złożonym oświadczeniem dnia 2 kwietnia 2020 r. o zrzeczeniu się prawa do odwołania decyzja stała się ostateczna. W dniu 22 sierpnia 2022 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia 27 września 2022, nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku podziału nieruchomości. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność wniesionego przez odwołującą zarzutu dotyczącego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego oraz dokonania oceny przedłożonego do akt operatu szacunkowego.
W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji organ przytoczył treść przepisów: art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a, art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1, art. 98a ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.").
Wskazano, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 17 maja 2012 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, część nieruchomości przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Natomiast Rada Gminy [...] uchwałą Nr XVI 11/127/2004 z dnia 27 maja 2004 r. jako stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustaliła 30 % różnicy pomiędzy wartością przed i po podziale. Zwrócono uwagę, że wzrost wartości rynkowej gruntu związany z podziałem nieruchomości został określony operatem szacunkowym z dnia 22 lipca 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, a różnica przed i po podziale wyniosła [...] zł.
W ocenie organu I instancji opinia rzeczoznawcy odzwierciedla stan faktyczny i uwarunkowania mające wpływ na wartość nieruchomości, jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Organ wskazał, że operat sporządzono wykorzystując dane o szacowanej nieruchomości oraz o lokalnym rynku nieruchomości. Organ wymienił także z jakich dokumentów korzystano przy sporządzaniu operatu. Sporządzając wycenę uwzględniono w szczególności cel jakiemu mają służyć wyniki wyceny, stan prawny szacowanej nieruchomości, jej przeznaczenie, sposób użytkowania, rodzaj i położenie, czynniki wpływające na wartość nieruchomości, dostępne dane rynkowe dotyczące lokalnego rynku nieruchomości. Ustalono, że przedmiotem wyceny są nieruchomości gruntowe powstałe na skutek podziału, oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,4066 ha. Zakres wyceny nie obejmuje działki gruntowej powstałej po podziale i przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Za podstawę wyceny nieruchomości przyjęto stan faktyczny i prawny na dzień 2 kwietnia 2020 r. Podano, że do określenia wartości rynkowej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Utworzono zestawienie zbioru transakcji, kilkunastu podobnych nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny zurbanizowane, obejmujące obszar gminy [...] które posłużyły do wyceny nieruchomości. Ustalono warunki transakcji z udziałem cen transakcyjnych i cechach rynkowych nieruchomości, stanowiącego podstawę wyceny. W wyniku przeprowadzonej analizy porównawczej wartość nieruchomości wyceniono na podstawie iloczynu wartości jednostkowej i liczby jednostek porównawczych, jako średniej arytmetycznej z cen transakcyjnych skorygowanych, uzyskanych z porównań w poszczególnych parach, lub średniej ważonej, jeśli wiarygodność otrzymanych wyników jest zrównoważona. Wskazano ponadto, że rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.
Ustosunkowując się do zarzutów strony, rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że przyjęcie stanu faktycznego i prawnego na dzień 2 kwietnia 2020 r. (data ostateczności decyzji) czy też na dzień 17 kwietnia 2020 r. nie spowodowałoby różnic w wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu rozważania w tym zakresie pozostają bez znaczenia, przyjąwszy, że udokumentowana w aktach sprawy jest zarówno data doręczenia stronie decyzji podziałowej jak i data uzyskania przez nią cech ostateczności.
Zdaniem organu I instancji, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobną jej cenę, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy spełnieniu następujących cech rynkowych: lokalizacji, uzbrojenia, dostępności komunikacyjnej, wielkości powierzchni, kształtu działki, co szczegółowo opisane jest w operacie szacunkowym na stronach od 10 do 17. W opinii organu operat szacunkowy zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego. Wskazano, że w związku z powyższym przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.
Zauważono również, że strona w piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r., wniosła o umorzenie opłaty adiacenckiej, powołując się na dokonaną na rzecz Gminy [...] darowiznę nieruchomości w dniu 17 czerwca 2020 r. zgodnie z aktem notarialnym Repertorium A numer [...]. Odnosząc się do powyższej kwestii organ wskazał, że z treści art. 98a ust. 4 u.g.n. wynika, że zachodzi możliwość przeniesienia prawa do działki wydzielonej w wyniku podziału w ramach rozliczenia opłaty adiacenckiej, jednakże może mieć to miejsce w ramach toczącego się postępowania o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Tymczasem darowizna nieruchomości wydzielonej w wyniku podziału nieruchomości została dokonana w drodze umowy aktu notarialnego zawartego przed wszczęciem postępowania o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu w związku z tym brak jest podstaw prawnych do zastosowania w niniejszym postępowaniu przywołanej regulacji.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do SKO [...] zarzucając naruszenie art. 98a ust. 4 u.g.n. oraz art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."). Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 2 maja 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO powołało się na treść przepisów: art. 98a ust. 1, 1a i 1b, art. 156 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 175 ust. 3, art. 98a ust. 4 u.g.n., a także na § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm. – w skrócie: "rozporządzenie").
Zauważono, że decyzja Wójta Gminy [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jest ostateczna, a Rada Gminy [...] uchwałą nr XVIII/127/2004 z dnia 27.05.2004 r. ustaliła jako stawkę procentową opłaty adiacenckiej 30% różnicy pomiędzy wartością przed i po podziale. Wobec tego oba warunki dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione.
Wskazano, że zaistniały przesłanki przewidziane w art. 98a ust. 1 u.g.n., gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości i uznano, że okoliczność powyższa została wykazana w sposób wiarygodny i prawidłowy.
Zdaniem organu ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobną jej cenę. Operat szacunkowy zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez biegłego. W związku z powyższym, przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.
Wskazano, że nie jest możliwe znalezienie nieruchomości identycznych, dlatego istotą metody porównawczej jest korygowanie cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne. Zauważono, że nie jest wystarczające poszukiwanie nieruchomości podobnej wyłącznie w oparciu o kryterium położenia. Natomiast nieruchomości porównywane nie powinny różnić się z wycenianą przede wszystkim ze względu na przeznaczenie i sposób wykorzystania. Zwrócono uwagę, że porównywalność nie oznacza identyczności powyższych parametrów, ale wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy majątkowego. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Z kolei rolą organu, jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki.
Stwierdzono, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania administracyjnego strona miała możliwość złożenia kontrwyceny. Natomiast kwestionowanie operatu szacunkowego przez skarżącą niepoparte żadnym przeciwdowodem jest niewystarczające do podważenia wiarygodności przedmiotowej wyceny. Odwołująca się takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawiła, a organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania, gdyż nie są to zagadania unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego.
Organ zauważył również, że wyboru szczegółowej metodologii wyceny nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy i do jego kompetencji należy określenie rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania oraz dobór poszczególnych nieruchomości porównawczych. To, na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych, pozostaje w sferze jego wiadomości specjalnych i stanowi warsztat zawodowy rzeczoznawcy majątkowego, którego nie posiada strona i organ administracji.
SKO w [...] wskazało, że nie dopatrzyło się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy. W opinii organu zarzuty odwołania są nieuzasadnione, ponieważ sprowadzają się one do subiektywnego przekonania strony, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Twierdzenia te są gołosłowne i niepoparte żadnym dowodem w sprawie. Zauważono, że strona nie skorzystała z możliwości wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem skorygowania powyższego operatu.
Organ wskazał, że z treści art. 98a ust. 4 u.g.n. wynika, że zachodzi możliwość przeniesienia prawa do działki wydzielonej w wyniku podziału w ramach rozliczenia opłaty adiacenckiej, jednakże może mieć to miejsce w ramach toczącego się postępowania o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Tymczasem darowizna nieruchomości wydzielonej w wyniku podziału nieruchomości została dokonana w drodze umowy aktu notarialnego zawartego przed wszczęciem postępowania o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu w związku z tym brak jest podstaw prawnych do zastosowania w niniejszym postępowaniu przywołanej regulacji.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na stronie 9 operatu wskazano, iż dla potrzeb wyceny określono rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny zurbanizowane, obejmujący obszar gminy [...]. Monitorowaniem objęto transakcje sprzedaży tego typu nieruchomości o podobnej lokalizacji do wycenianej w okresie od października 2019 r. do czerwca 2021 r., gdzie ceny kształtują się na podobnym poziomie. Informacje o cenach transakcyjnych i warunkach zawarcia transakcji zebrano z aktów notarialnych udostępnionych przez Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego [...]. Ze zbioru nieruchomości objętych analizą, które były przedmiotem obrotu rynkowego, odrzucono transakcje o cenach odbiegających znacznie od cen za nieruchomości podobne. W efekcie wybrano dwanaście transakcji, które posłużyły jako próbka reprezentatywna dla nieruchomości szacowanej. Nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej posłużyły do określenia różnicy pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną - AC przyjmując założenie, że jednostkowa wartość rynkowa szacowanej nieruchomości znajdzie się pomiędzy tymi cenami. Rzeczoznawca wskazał, że ustalona wartość nieruchomości w pełni odpowiada jej wartości rynkowej - jest odzwierciedleniem lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym oraz wyposażenia w urządzenia komunalne, uwzględnia aktualny poziom cen, jaki ukształtował się na tego typu nieruchomości na tutejszym rynku.
Wskazano, że wartość rynkowa grantów przed podziałem określona została na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł. Wobec tego wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału wyniósł [...] zł.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowej oceny sporządzonego operatu szacunkowego: został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, przedmiotu i zakresu wyceny oraz celu wyceny, ponadto wskazane są źródła informacji, z których rzeczoznawca korzystał przy wycenie nieruchomości, zawiera określenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, zawarty został opis i stan wycenianej nieruchomości, a także przedstawia i uzasadnia wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz wskazanie rodzaju określanej wartości, zawiera on analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, a załączono do operatu szacunkowego dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Stwierdzono również, że operat jest należycie uzasadniony i sporządzony został w sposób zgodny z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia.
W konsekwencji stwierdzono, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, oceniając jego zgodność z obowiązującymi przepisami, posiada wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ I instancji mógł ustalić opłatę adiacencką, bowiem jest on prawidłowy, rzetelny i logiczny. Brak jest podstaw do uznania, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została nierzetelnie.
Zauważono również, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.
W skardze z 16 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności, tj. art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż mimo że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuciła:
1. naruszenie art. 98a ust. 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w rezultacie niezastosowanie i nieuwzględnienie, że skarżąca przeniosła na rzecz Gminy [...] za jej zgodą prawo do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału o wartości [...] zł, zgodnie z treścią aktu notarialnego Repertorium A numer [...], w tym w celu rozliczenia opłaty adiacenckiej,
2. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., polegające na niedostatecznym uzasadnieniu prawnym i nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wszystkich podstaw prawnych, w tym również poprzez odwołanie się do orzecznictwa czy wykładni językowej, systemowej i celowościowej, które doprowadziły organ do wyprowadzenia dodatkowego warunku, w postaci możliwości uwzględnienia wartości nieruchomości przeniesionej przy rozliczaniu opłaty adiacenckiej tylko o tyle, o ile przeniesienie to miało miejsce wyłącznie w trakcie postępowania o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, podczas gdy ustawodawca w treści art. 98a ust. 4 u.g.n. takiego warunku nie postawił, zaś treść uzasadnienia nie przytacza innych podstaw prawnych, z których ograniczenie takie miałoby wynikać, co w rezultacie ogranicza możliwość kontroli zaskarżonej decyzji,
- organ II instancji kwestii tych nie poruszył i nie poczynił żadnych własnych ustaleń czy rozważań, jedynie wyłącznie słowo w słowo przekopiował uzasadnienie organu I instancji dotyczące art. 98a ust. 4 u.g.n., bez poczynienia jakiegokolwiek rozwinięcia, co sugeruje, że organ odwoławczy nie rozważył powyższych kwestii i co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, powodujące nieważność zaskarżonej decyzji, tj. art. 98a ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że skarżąca przeniosła na rzecz Gminy [...] za jej zgodą prawo do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału o wartości [...] zł, zgodnie z treścią aktu notarialnego Repertorium A numer [...],
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., polegające na niedostatecznym uzasadnieniu prawnym i nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wszystkich podstaw prawnych, w tym również poprzez odwołanie się do orzecznictwa czy wykładni językowej, systemowej i celowościowej, które doprowadziły organ do wyprowadzenia dodatkowego warunku, w postaci możliwości uwzględnienia wartości nieruchomości przeniesionej przy rozliczaniu opłaty adiacenckiej tylko o tyle, o ile przeniesienie to miało miejsce wyłącznie w trakcie postępowania o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, podczas gdy ustawodawca w treści art. 98a ust. 4 u.g.n. takiego warunku nie postawił.
W motywach skargi skarżąca podkreśliła, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.
Wskazano, że organ nie poczynił żadnych własnych ustaleń czy rozważań dotyczących art. 98a ust. 4 u.g.n., mimo iż to na tej podstawie prawnej koncentrowało się odwołanie.
Zdaniem skarżącej czytając uzasadnienie decyzji organu II instancji można odnieść wrażenie, że zostało ono sporządzone niechlujnie i pobieżnie, bowiem znajdują się w nim stwierdzenia, jakoby skarżąca gołosłownie kwestionowała operat szacunkowy czy twierdziła, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy na żadnym etapie postępowania skarżąca takich zarzutów nie podnosiła.
Odnosząc się do naruszenia art. 98a ust. 4 u.g.n. skarżąca wskazała, że jej zdaniem skoro ww. przepis umożliwia rozliczenie wartości nieruchomości przeniesionej na rzecz gminy także w ramach zaległości z tytułu opłaty adiacenckiej, to jednoznacznie z tego wynika, że wolą ustawodawcy nie było powiązanie przeniesienia nieruchomości na rzecz gminy i rozliczenia jej wartości z jakimkolwiek konkretnym etapem postępowania. Za niedopuszczalne uznać należy stawianie adresatowi decyzji warunków, których nie postawił ustawodawca. We wskazanym przepisie ustawodawca nie sprecyzował terminu, w jakim może nastąpić ustalenie opłaty, jednakże nie ulega wątpliwości, że w przypadku podziału nieruchomości i związanego z tym wzrostu jej wartości termin ten biegnie od daty, w której decyzja podziałowa stała się wykonalna. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości będącej własnością skarżącej stała się wykonalna w dacie wydania, tj. dnia 2 kwietnia 2020 r. Skarżąca wyraziła stanowisko, że nieruchomość może zostać przeniesiona, w celu rozliczenia jej wartości w ramach opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, najwcześniej z dniem wykonalności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W przedmiotowej sprawie przeniesienie nastąpiło po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości będącej własnością skarżącej stała się wykonalna.
Skarżąca wskazała, że działanie organu nie tylko nie budzi zaufania obywateli do organów władzy publicznej, ale wręcz powoduje odczucie krzywdy po stronie obywatela.
W odpowiedzi na skargę z dnia 4 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a").
W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie, jest ocena zasadności stanowiska organów obu instancji co do braku podstaw stosowania, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, art. 98a ust. 4 u.g.n.
Zdaniem organów z treści art. 98a ust. 4 u.g.n. wynika, że zachodzi możliwość przeniesienia prawa do działki wydzielonej w wyniku podziału w ramach rozliczenia opłaty adiacenckiej, jednakże może mieć to miejsce w ramach toczącego się postępowania o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Tymczasem darowizna nieruchomości wydzielonej w wyniku podziału nieruchomości została dokonana w drodze umowy aktu notarialnego zawartego przed wszczęciem postępowania o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu w związku z tym brak jest podstaw prawnych do zastosowania w niniejszym postępowaniu przywołanej regulacji.
Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia organów. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 579/16; wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: publ. CBOSA).
Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Badając zasadność zarzutów naruszenia przez SKO przepisów postępowania, w pierwszej w kolejności rozważenia wymagał najdalej idący zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że granice postępowania dowodowego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i właśnie zasada dwuinstancyjności. Ta ostania ma istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowej i badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przypomnieć należy, że zasada dwuinstancyjności wynika z art. 78 Konstytucji RP i realizowana jest także w postępowaniu administracyjnym.
W myśl zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przez pierwszą instancję.
Zasada dwuinstancyjności sprowadza się do prawa strony uzyskania dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy. W obwiązującym modelu, organ odwoławczy zobowiązany jest nie tylko do rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu, ale również i przede wszystkim do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą rozpoznał już organ I instancji. W realiach rozpoznawanej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma możliwość prowadzenia postępowania dowodowego, jednakże zgodnie z art. 136 k.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone przez ten organ jest znacznie ograniczone. Organ II instancji, na podstawie ww. przepisu, może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ II instancji zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic art. 136 k.p.a. powoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach (por. wyrok WSA w Łodzi z 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 38/14, wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1408/11, wyrok NSA z 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06).
W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. jest zbyt daleko idący. Skarżąca łączy naruszenie tego przepisu ze sposobem przedstawienia w tej części argumentacji przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie przedstawił dostatecznego uzasadnienia prawnego, w tym analizy orzecznictwa i reguł zastosowanej wykładni spornego przepisu. Sąd podziela krytyczną ocenę skarżącej co do uzasadnienia tej spornej kwestii, nie jest to jednak uchybienie, które miałoby istotny w wpływ na wynik tej sprawy. O ile usprawiedliwiony jest niedosyt skarżącej, która oczekiwała szerszej wypowiedzi organu odwoławczego, w kontekście zawartych w odwołaniu zarzutów, o tyle decyzja ta poddaje się sądowej kontroli w tym postępowaniu. Ponadto Sąd zauważa, że dla rozstrzygnięcia spornej kwestii stosowania art. 98a § 4 u.g.n. nie było konieczne dokonanie przez organ II instancji dodatkowych ustaleń faktycznych i prowadzenia
w tym kierunku szerszego postępowania dowodowego. Z punktu widzenia ustawowych przesłanek stosowania spornego przepisu, wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały prawidłowo ustalone.
Przechodząc zatem do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 98a § 4 u.g.n. wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z tym przepisem w rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. Przepis art. 66 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707) stosuje się odpowiednio. Różnice między wartością działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału a należnością wynikającą z opłaty adiacenckiej pokrywane są w formie dopłat.
Dla zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie istotne są bezsporne okoliczności faktyczne, które należy w tym miejscu ponownie przytoczyć. W dniu 2 kwietnia 2020 r. wydana została decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości. W tym dniu decyzję doręczono skarżącej, która złożyła jednocześnie oświadczenie, że nie wnosi zastrzeżeń i nie będzie odwoływać się od tej decyzji (s. 3 dec. II inst.). Decyzja ta była zatem ostateczna w chwili dokonania przez skarżącą darowizny przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy, co nastąpiło w dniu 17 czerwca 2020 r.
W dniu 22 sierpnia 2022 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Podkreśla się przy tym, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w wyniku uprawnienia, a nie obowiązku organu, tj. stanowi konsekwencję uznania administracyjnego. Wskazuje na to wprost zwrot użyty w art. 98a ust. 1 u.g.n. "może ustalić" (np. wyrok WSA w Łodzi
z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 287/21).
Przyjęte przez organy w zaskarżonych decyzjach rozumienie art. 98a ust. 4 u.g.n. oznaczałoby, że to organ według własnego uznania decydowałby o możliwości rozliczenia darowizny, a miarodajną chwilą byłby moment wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Według koncepcji organu, skarżącej przysługiwałoby prawo do rozliczenia darowizny, gdyby postępowanie to zostało wszczęte przed 17 czerwca 2020 r. Co do zasady organ mógł bowiem wszcząć to postępowanie, skoro decyzja o zatwierdzeniu podziału była ostateczna przed tą datą. Należy tu podkreślić, że decyzją z 22 listopada 2022 r. SKO uchyliło pierwotną decyzję organu I instancji z 27 września 2022 r. Jeszcze w toku poprzedniego postępowania przed organem I instancji, w dniu 29 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła o umorzenie opłaty adiacenckiej powołując się na dokonaną darowiznę. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że skarżąca zgłosiła darowiznę tej nieruchomości do rozliczenia z opłatą adiacencką w toku postępowania przed organem i instancji.
W ocenie Sądu przyjęta przez organy wykładnia spornego przepisu i sposób jego stosowania nie znajduje uzasadnienia w jego treści. Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącej, że już tylko na podstawie wykładni językowej można zrekonstruować normę, z której wynika prawo skarżącej do rozliczenia darowizny z opłatą adiacencką. Z przepisu tego nie wynika natomiast, aby to prawo skarżącej ograniczone było przesłanką dokonania darowizny wyłącznie w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej.
Przedstawiona przez organy argumentacja w tej kwestii nie przekonuje Sądu, albowiem nie wynika z niej, na podstawie jakich przesłanek organy sformułowały wniosek co do podstaw stosowania art. 98a ust. 4 u.g.n., w tym warunku, aby przeniesienie własności nieruchomości, o której mowa w ww. przepisie, mogło mieć miejsce wyłącznie w trakcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenkiej.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 98a ust. 4 u.g.n. zasługuje na uwzględnienie.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej, że waga tego uchybienia uzasadnia stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonych decyzji.
W kontekście tego wniosku skarżącej (punkty 1 i 2 petium skargi) wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W przypadku podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić ponadto należy, że w przypadku decyzji wydanej bez podstawy prawnej chodzi o sytuację, w której albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Odnosi się to do sytuacji, gdy decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez odwoływania się do sfery faktu. Mogą jednak o tym przesądzać także braki w sferze faktycznej, gdy opiera się ona na stanie faktycznym skrajnie odmiennym od tego, który warunkuje czynności jurysdykcyjne, a także w razie braku objętej jej hipotezą czynności konwencjonalnej czy oświadczenia potencjalnego adresata decyzji. Pozostałe przypadki istotnego naruszenia podstawy prawnej winny być raczej kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia (wyrok NSA z 22 września 2021 r., II OSK 87/21; i powołane tam piśmiennictwo; ww. wyrok oraz orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej:publ. CBOSA).
Z kolei o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak to już wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 12 października 2022 r. , II OSK 1475/21 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 1339/21).
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że dokonanie przez organy błędnej wykładni spornego przepisu nie jest wadą kwalifikowaną zaskarżonych rozstrzygnięć, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd uznał zatem, że naruszenie przepisów prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., nie uzasadnia natomiast stwierdzenia ich nieważności.
Jakkolwiek skarżąca nie podniosła w skardze zarzutów w zakresie podstaw ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej i oceny w tej części materiału dowodowego, to Sąd nie będąc związanym zarzutami skargi zbadał, czy w tym zakresie zaskarżone decyzje odpowiadają prawu.
Na wstępie tej części rozważań zaznaczyć należy, że to właśnie w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej, nabiera szczególnego znaczenia konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 in fine u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2019 r., II SA/Po 1071/18, i powołane tam orzecznictwo).
Operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.
Podkreślić także należy, że operat szacunkowy, będący dowodem z opinii biegłego, podlega ocenie jak każdy inny dowód, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Odróżnić należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny jego prawidłowości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Jak już wyżej wskazano, rzeczą organów jest jedynie zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Negatywna ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo sporządzony pod względem formalnym operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21).
Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały sporządzony w sprawie operat za wiarygodny.
Istotne w tej sprawie jest, że w toku poprzedniej kontroli instancyjnej organ II instancji w powołanej wyżej decyzji kasacyjnej z 22 listopada 2022 r., zgłosił zastrzeżenia do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i sposobu jego oceny przez organ I instancji. Wykonując wytyczne organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania rzeczoznawcy (biegłego), który sporządził operat. Biegły odniósł się do wątpliwości organu II instancji. W toku ponownej kontroli instancyjnej organ odwoławczy nie miał już wątpliwości co do zasadności przyjęcia sporządzonego operatu jako wiarygodnego dowodu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji szeroko odniósł się do treści operatu.
W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje konkluzja organu odwoławczego, że operat szacunkowy w sposób dostateczny wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości na wskazane działki nastąpił wzrost o wskazane wartości, a ponadto operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami prawa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną co do wykładni i podstaw stosowania, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, art. 98a ust. 4 u.g.n.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 w związku z art. 120 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).