I SA/Po 50/23

I SA/Po 50/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Karol Pawlicki /przewodniczący/
Michał Ilski
Waldemar Inerowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1677/23 - Wyrok NSA z 2025-05-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 98 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 1 pkt 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1-3, art. 2 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 153, art. 170, art. 190, art. 171, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi T. D., J. D. na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 21 marca 2017 r., J. D. oraz T. D. (dalej jako: "skarżący") wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...], w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - w skrócie: "u.g.n."). Do wniosku załączono oryginał decyzji podziałowej z 24 kwietnia 2008 r., znak [...], porozumienie z 24 kwietnia 2008 r., a także pisma z wnioskiem o wypłatę odszkodowania kierowane do W. K. odpowiednio: z 28 grudnia 2016 r., 14 lutego 2017 r. oraz 8 marca 2017 r., wraz z odpowiedzią W. K. z 16 marca 2017 r.
Decyzją z dnia z 24 kwietnia 2008 r., znak [...], W. K. zatwierdził podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki nr [...]. W punkcie 2. decyzji, W. K. stwierdził, iż z dniem w którym niniejsza decyzja zatwierdzająca podział geodezyjny stanie się ostateczna, działki gruntu: nr [...] o pow. 6943 m2, nr [...] o pow. 923 m2, nr [...] o pow. 828 m2, nr [...] o pow. 1450 m2, nr [...] o pow. 2624 m2 i nr [...] o pow. 1044 m2 wydzielone pod drogi publiczne, przechodzą na własność Gminy [...] W uzasadnieniu decyzji podziałowej powołano się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] nr XXXVI [...]/2005 z 30 września 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 18 listopada 2005 r., nr 158, poz. 4295). Tego samego dnia, tj. 24 kwietnia 2008 r. zawarte zostało porozumienie, na podstawie którego strony postanowiły, stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n., że J. i T. D. za działkę wydzieloną decyzją nr [...], która przeszła na własność gminy pod drogę, gmina wypłaci odszkodowanie w wysokości [...] zł do rąk T. D..
Powołanym na wstępie wnioskiem z 21 marca 2017 r., zainicjowane zostało postępowanie o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne, których własność z mocy prawa przeszła na rzecz gminy. W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, pismem z 13 października 2017 r. W. K. przedłożył do akt sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, skierowany przez gminę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]
Decyzją z 23 listopada 2017 r., nr [...], Starosta [...] wskazując na art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 2, 3 i 4, art. 134 u.g.n., ustalił odszkodowanie na rzecz J. i T. D. w kwocie [...]zł za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, położone w gminie [...] oznaczone w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o pow. 0,6943 ha z obrębu [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0923 ha z obrębu [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,1044 ha z obrębu [...], ark. mapy [...] i działka nr [...] o pow. 0,1450 ha z obrębu [...], ark. mapy [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...] o pow. 0,0828 ha z obrębu [...], ark. mapy [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...] o pow. 0,2624 ha, z obrębu [...], ark. mapy [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...] Nadto określił, że tak ustalone odszkodowanie wypłacone zostanie na rzecz J. i T. D. przez W. K. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zasadne jest ustalenie odszkodowania również w przypadku, gdy zapisy planu zagospodarowania jednoznacznie nie określają przeznaczenia drogowego wydzielanej nieruchomości. Przedmiotowe nieruchomości zostały wydzielone pod drogi publiczne w celu użytkowania ich jako ogólnodostępne drogi, co wiąże się z ewidentnym ograniczeniem praw dotychczasowego właściciela. Zostały one wydzielone pod drogi publiczne w celu ich wywłaszczenia, za które należy się odszkodowanie, które winno być słuszne i ekwiwalentne, a odmowa ustalenia odszkodowania sprzeczna byłaby z obowiązującymi przepisami prawa, które jednoznacznie wskazują obowiązek ustalenia odszkodowania w przypadku wywłaszczenia na cele publiczne. Dla oceny charakteru dróg bez znaczenia jest stanowisko W. K., który stwierdza, że działki nr [...] i [...] położone w [...] pełnią funkcję dróg wewnętrznych, bowiem jest ono sprzeczne z treścią decyzji podziałowej. W zakresie złożonego przez W. K. pisma z 13 października 2017 r. wskazano, że przedmiotem wniosku do SKO jest jedynie zapis o przejściu własności działek wydzielonych pod drogi publiczne jako rozporządzenie bez podstawy prawnej. Wobec tego, ewentualne stwierdzenie nieważności nie będzie miało wpływu na przejście własności będących przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż skutek ten następuje z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja o podzielę staje się ostateczna.
Rozpoznając odwołanie złożone przez Gminę [...], Wojewoda decyzją z 20 lipca 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że kluczową kwestią nie jest ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, lecz ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nowopowstałe działki wydzielone zostały pod drogi publiczne, czy pod drogi o charakterze wewnętrznym. W tym drugim przypadku postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania stanie się bezprzedmiotowe. Wskazano, że brak oznaczenia przedmiotowych działek w miejscowym planie jako terenów przeznaczonych pod drogi oraz zapisy w części tekstowej planu, w których wprost wskazano, że dopuszcza się podziały wewnętrzne terenu, które muszą zapewnić bezpieczną i zgodną z normami technicznymi dostępność do drogi publicznej, każą stwierdzić, że projektowane działki nie stanowią drogi publicznej, a jedynie drogi osiedlowe, tj. zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645) niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Wskazano również, że SKO [...] na wniosek Gminy [...] stwierdziło nieważność decyzji podziałowej W. K. z 24 kwietnia 2008 r. w części dotyczącej punktu 2., obejmującego stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek drogowych na własność tej gminy. Ponadto, z zapisów w księgach wieczystych wynika, że współwłaścicielami przedmiotowych działek pozostają nadal skarżący.
Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2019 r., o sygn. akt II SA/Po 845/18, po rozpoznaniu skargi T. D. i J. D.. W motywach powyższego orzeczenia podkreślono, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował decyzję podziałową W. K. z dnia 24 kwietnia 2008 r, także po stwierdzeniu nieważności części tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z 28 grudnia 2017 r. nr [...] Wskazano, że Wojewoda ograniczył swoje rozważania do analizy zapisów miejscowego planu oraz do analizy załącznika graficznego i nie rozważył, jakie znaczenie dla oceny wniosku o odszkodowanie posiada okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wyłącznie we wskazanym zakresie. Wyrażono pogląd, że podstawowe znaczenie w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy, powiatu lub Skarbu Państwa ma treść decyzji podziałowej, gdyż to na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem to właśnie z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Zarówno organy, jak i sąd administracyjny, będąc związani zasadą trwałości decyzji administracyjnej, nie mogą tym samym oceniać prawidłowości decyzji podziałowej, gdyż ta może być przedmiotem kontroli jedynie na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."). Wskazano, że z analizowanej decyzji podziałowej cały czas wynika, że działki gruntu wymienione w punkcie drugim tej decyzji, zostały wydzielone pod drogi publiczne. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ocena prawidłowości tej decyzji jest poza granicami sprawy wywołanej wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Zobowiązano Wojewodę przy ponownym rozpoznaniu odwołania do uwzględnienia wskazanych uwag, w tym do rozważenia, jakie znaczenie, dla oceny wniosku o odszkodowanie posiada okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej we wskazanym zakresie, a także zobowiązano organ do uzupełnienia akt sprawy poprzez dołączenie do nich decyzji SKO [...] z 28 grudnia 2017 r. opatrzonej klauzulą ostateczności lub wyczerpującego wyjaśnienia, czy decyzja ta jest ostateczna.
Skarga kasacyjna T. D. i J. D. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., o sygn. akt I OSK 1334/19. NSA stwierdził m.in., że mimo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W motywach rozstrzygnięcia NSA podkreślił, że podziela stanowisko WSA w Poznaniu, zgodnie z którym szczególnie istotne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego jest ustalenie, czy decyzja SKO [...] z 28 grudnia 2017 r., nr [...] jest decyzją ostateczną. NSA uznał z kolei za zasadne zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – w skrócie: "p.p.s.a."), gdyż organ odwoławczy i Sąd I instancji nie wzięły pod uwagę istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, tj. wyrażenia przez J. i T. D. zgody na odszkodowanie w kwocie [...]zł za przejętą w wyniku podziału nieruchomości działkę drogową na mocy decyzji z 24 kwietnia 2008 r. Wskazano, że z akt sprawy nie wynika, aby strony odstąpiły skutecznie od zawartej umowy, jak również aby skutecznie uchyliły się od skutków złożonego oświadczenia. Wyrażono pogląd, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę bądź wyrażenie zgody na odszkodowanie w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej, a także pogląd, że wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Wskazano, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty: cywilnoprawny polegający na uzgodnieniu albo ustalenie odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Stwierdzono, że skarżący w toku negocjacji mogli zrzec się odszkodowania, jak również mogli określić wysokość odszkodowania w kwocie symbolicznej, do czego wystarczające było złożenie oświadczenia o przyjęciu warunków porozumienia zawartego 24 kwietnia 2008 r. Wskazano, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Jeśli więc strony zawrą umowę w kwestii odszkodowania, to ocena ważności i skuteczności tej umowy oraz ustalenie treści tego stosunku prawnego należy do drogi cywilnej, a do rozstrzygania sporów w tym zakresie właściwy jest sąd cywilny (art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.)). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie, czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka jest ich treść. Wskazano, że jedynym skutkiem uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, pomimo jej oddalenia, będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu I instancji i brak związania organu oceną prawną zawartą w tym fragmencie uzasadnienia. NSA zobowiązał organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do uwzględnienia skutków prawnych decyzji SKO [...] z dnia 28 grudnia 2017 r., jak również treści porozumienia z 2008 r.
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...], Wojewoda po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Starosty [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, uchylił decyzję w całości i umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że pozyskał ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 28 grudnia 2017 r., znak [...], którą organ stwierdził nieważność decyzji podziałowej w części dotyczącej pkt. 2. obejmującego stwierdzenie o przejściu wydzielonych działek drogowych na własność gminy. Wskazano, że innymi słowy, w obrocie prawnym istnieje decyzja podziałowa, którą W. K. zatwierdził podział geodezyjny polegający na wydzieleniu działek wymienionych w tej decyzji i określił, że z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział geodezyjny stanie się ostateczna, przedmiotowe działki gruntu stają się działkami wydzielonymi pod drogi publiczne oraz wskazał, że mapa z projektem podziału stanowi załącznik do niniejszej decyzji.
W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na treść art. 98 ust. 1-3 u.g.n. i wskazał, że nie można przyjąć, że uzgodnienie odszkodowania między właścicielem a właściwym organem może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, gdyż oznaczałoby to, że uzgodnienie jest dokonywane nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela. Wskazano, że w sytuacji, gdy wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku z wspólnym przedsięwzięciem właściciela i gminy, jest wręcz wskazane, aby uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. Wskazano, że stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis u.g.n. nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań. Wskazano, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania: pierwszy polega na uzgodnieniu odszkodowania przez właściciela z właściwym organem wysokości odszkodowania (cywilnoprawny), a drugi polega na ustaleniu jego wysokości w drodze decyzji. Zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie 24 kwietnia 2008 r. właściciele nieruchomości zawarli z Gminą [...] porozumienie, w którym złożyli pisemne oświadczenie o treści: "strony stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. zgodnie ustalają, że J. i T. D. za działkę wydzieloną decyzją Nr [...], która przeszła na własność gminy pod drogę, gmina wypłaci odszkodowanie w wysokości [...] zł do rąk T. D.. Stwierdzono, że oświadczenie to jest dostatecznie precyzyjne, pozwala na identyfikację osób składających i gruntu, do którego się odnosi, jest opatrzone datą i własnoręcznym podpisem. Jest to oświadczenie woli, od którego składający się nie uchylili, nie zostało także podważone w postępowaniu przed sądem cywilnym. Ponadto pojęcie negocjacji nie odnosi się wyłącznie do złożonych i długotrwałych procedur negocjacyjnych, wobec zadeklarowanej woli właścicieli, iż zgadzają się na odszkodowanie w wysokości [...] zł, dalsze roszczenia negocjacyjne stały się zbędne. Również sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, aby uprawniona osoba mogła skutecznie zająć stanowisko co do przysługującego jej odszkodowania.
Organ wskazał, że pismem z 25 listopada 2022 r. pełnomocnik wnioskodawców przedłożył wezwanie z 26 października 2022 r. wystosowane przez byłych właścicieli nieruchomości do W. K. oraz oświadczenie z 14 listopada 2022 r. o odstąpieniu od umowy wzajemnej, tj. porozumienia z 24 kwietnia 2008 r., które to oświadczenie zostało złożone wobec bezskutecznego upływu terminu z wezwania. W piśmie wskazano, że odstąpienie od umowy wzajemnej ma charakter prawnokształtujący i skutek ex tunc, co powoduje, iż umowa jest traktowana tak, jakby nie została zawarta, wobec czego organy administracji winny przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy pominąć ustalenia zawarte w porozumieniu. Organ powołał się na treść art. 491 § 1, art. 494 § 1 i art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm. – w skrócie: "k.c."), a także na przepisy ustawy z 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1104), w której art. 118 k.c. został znowelizowany. Wskazano, że ze przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że roszczenie wnioskodawców z umowy wzajemnej uległo przedawnieniu. Wyrażono pogląd, że w sytuacji, gdy roszczenie z umowy wzajemnej uległo przedawnieniu, druga strona nie może wyznaczyć dodatkowego terminu do wykonania umowy i w konsekwencji skutecznie odstąpić od niej na podstawie art. 491 § 1 k.c. W związku z powyższym organ uznał, że dla postępowania administracyjnego znaczenie ma wyłącznie fakt złożenia takiego oświadczenia, które służy ustaleniu okoliczności relewantnych dla sprawy zainicjowanej wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Wszelkie spory związane ze skutecznością tego oświadczenia, ustaleniem jego rzeczywistej treści, odwołaniem go, stwierdzeniem jego wad, należą do drogi cywilnej. Z zebranego materiału nie wynika, aby składający oświadczenie w terminie uchylił się od jego skutków. Porozumienie zawierające oświadczenie właścicieli wyrażające zgodę na odszkodowanie w wysokości [...] zł, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, stanowi przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.
W skardze z 30 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 200 i art. 211 p.p.s.a. W skardze zarzucono naruszenie:
1) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez brak zastosowania wskazanych przepisów, co polegało na zaniechaniu ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość, podczas gdy prawidłowo organ powinien zastosować te przepisy i ustalić odszkodowanie na rzecz skarżących z tytułu utraty prawa własności przedmiotowych działek,
2) błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść decyzji, polegający na bezpodstawnym uznaniu, że kwestia odszkodowania została już rozstrzygnięta w porozumieniu skarżących i Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 2008 r. wraz z aneksem z dnia 2 lipca 2009 r.,
3) art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że w przypadku sporu co do skuteczności czynności prawnej, ocena i rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do organu administracji, podczas gdy prawidłowo organ II instancji winien uznać, iż w przypadku sporu ocena i rozstrzygnięcie wskazanej kwestii zostało zastrzeżone do kognicji sądu powszechnego,
4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż kwestia wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne została załatwiona przez strony na drodze cywilnoprawnej.
W argumentacji skargi strona podniosła, że w świetle zarówno wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 845/18), jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK1334/19) wydanych w przedmiotowej sprawie, nie powinno już budzić wątpliwości, że sporne działki drogowe przeszły na własność Gminy [...] na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Natomiast powstanie uprawnienia do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest determinowane samym wystąpieniem skutku prawnego w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Sama droga do ustalenia odszkodowania może być różna, ze względu na przewidziane w ustawie dwa tryby.
Wskazano, że w momencie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stan faktyczny sprawy był istotnie różny od obecnego i to w takim stopniu, który wpływa na odmienną ocenę prawną roszczeń przysługujących skarżącym. Wówczas w aktach sprawy znajdowało się wyłącznie porozumienie z dnia 24 kwietnia 2008 r. wraz z aneksem z dnia 2 lipca 2009 r., które NSA uznał za istotne i wskazał na konieczność analizy jego postanowień i uwzględnienia przy wydaniu decyzji. Na moment wyrokowania brak było informacji o wezwaniu Gminy [...] do wykonania porozumienia, jak również o jednostronnym odstąpieniu skarżących od umowy wzajemnej wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu. Zauważono, że porozumienie zostało skutecznie i definitywnie wyeliminowane z obrotu prawnego, co miało miejsce jednak po wydaniu wyroku przez NSA, ale przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez Wojewodę. Wobec tego, wydając zaskarżoną decyzję, organ II instancji powinien zmodyfikować w tym zakresie ustalony stan faktyczny i dodatkowo zmierzyć się z zagadnieniem wyeliminowania z obrotu prawnego umowy. W ocenie strony, organ odwoławczy nie sprostał temu zadaniu i potraktował wspomniane zagadnienie w sposób instrumentalny i powierzchowny, a przy tym błędnie ocenił skuteczność złożonego oświadczenia cywilnoprawnego o odstąpieniu od umowy wzajemnej.
Zdaniem skarżących przepisy k.p.a. co do zasady nie mają zastosowania przy rozpoznawaniu spraw cywilnych, nawet jeśli rozpoznanie niektórych spraw administracyjnych, wymaga również odniesienia się do kwestii cywilnoprawnych. Natomiast procedura administracyjna nie jest przystosowana do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych. Wskazano, że czym innym jest dokonywana przez organ formalna weryfikacja danego dokumentu na potrzeby ustalenia stanu faktycznego sprawy, a czym innym wszechstronna ocena prawna dokonywana z wykładnią przepisów regulujących poszczególne instytucje prawa cywilnego. Wojewoda nie miał kompetencji przyjęcia skuteczności albo bezskuteczności odstąpienia od porozumienia, jak również stwierdzenia wiążącego charakteru tego dokumentu według stanu na dzień wydania decyzji. Organ taką ocenę prawną przeprowadził i zastosował do sprawy bezpośrednio przepisy prawa cywilnego, weryfikując m.in. kwestie przedawnienia i skuteczności odstąpienia od umowy wzajemnej. Zdaniem strony, uzasadnienie w tym zakresie przez organ jest lakoniczne i zarzucono, że organ nawet nie wskazał, jaką datę uważa za relewantną w kontekście początku biegu przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych, mimo iż z tą instytucją organ bezpośrednio powiązał skuteczność odstąpienia od umowy wzajemnej.
Zdaniem skarżących, pogląd organu, że gdy roszczenie z umowy wzajemnej uległo przedawnieniu, druga strona nie może wyznaczyć dodatkowego terminu do wykonania umowy i w konsekwencji skutecznie odstąpić od niej na podstawie art. 491 § 1 k.c., nie jest jedyny, ani też ugruntowany i dominujący. Wskazano na inny pogląd, według którego przedawnienie nie dotyczy praw podmiotowych, podobnie jak zresztą praw kształtujących, w tym uprawnienia do odstąpienia od umowy wzajemnej. Wskazano, że Wojewoda w sposób błędny i nieuprawniony, dokonał weryfikacji i oceny prawnej czynności cywilnoprawnej polegającej na odstąpieniu od umowy wzajemnej, a ta błędna ocena skutkowała uznaniem bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.
Skarżący zarzucili organowi brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w tym kontekście wskazano, że organ powinien zweryfikować, czy między stronami występuje spór, co do obowiązywania porozumienia oraz skuteczności odstąpienia od niego. Ponadto wskazano, że organ tendencyjnie i wybiórczo ocenił zebrany materiał dowodowy, przyznając prymat porozumieniu, a pomijając znaczenie prawne oświadczenia o odstąpieniu do niego.
W odpowiedzi na skargę z 18 stycznia 2023 r. Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy dodał, że nie ulega wątpliwości, że uprawnienie do odstąpienia od umowy jako prawo kształtujące nie podlega przedawnieniu, jednak do rozważenia pozostaje kwestia, czy strona (Wójt Gminy [...] może dopuścić się zwłoki w wykonaniu zobowiązania z umowy wzajemnej w sytuacji, gdy wynikające z tej umowy roszczenie drugiej strony uległo przedawnieniu, i w konsekwencji, czy druga strona (wnioskodawcy) może wyznaczyć jej odpowiedni dodatkowy termin do wykonania zobowiązania z zagrożeniem, że w razie bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu będzie uprawniona do odstąpienia od umowy. Wskazano, że w przypadku, gdy nastąpiło przekształcenie zaskarżalnego roszczenia w roszczenie naturalne, nie można już przyjąć, że pozwani pozostają w zwłoce z zapłatą w rozumieniu art. 491 k.c.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte, okazały się zasadne.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy w okolicznościach faktycznych tej sprawy istniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 u.g.n., przy czym kluczową kwestią sporną okazało się ustalenie, czy stosowanie tego przepisu i ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej (jak uczynił to organ I instancji) warunkowane jest uznaniem, że Gminy [...] i skarżących nie wiąże już ww. porozumienie z 24 kwietnia
2008 r.
Wobec sformułowania przez skarżących zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: bazy CBOSA
Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze wynik uprzedniej sądowej kontroli pierwszej wydanej w tej sprawie decyzji organu odwoławczego wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11).
W kontekście sądowej kontroli dokonanej przez NSA zwrócić należy ponadto uwagę, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153 i 190 p.p.s.a.) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15). Ponadto podkreślić należy, moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).
W świetle powołanych przepisów przypomnieć należy, że tut. Sąd orzekający w sprawie II SA/Po 845/18 stwierdził m.in., że podstawowe znaczenie w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy, powiatu lub Skarbu Państwa, ma treść decyzji podziałowej, gdyż to na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem to właśnie z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Zarówno organy, jak i sąd administracyjny, będąc związani zasadą trwałości decyzji administracyjnej, nie mogą tym samym oceniać prawidłowości decyzji podziałowej, gdyż ta może być przedmiotem kontroli jedynie na zasadach określonych w k.p.a.
Odnosząc się do okoliczności faktycznych tej sprawy Sąd orzekający w sprawie II SA/Po 845/18 zauważył, że z analizowanej decyzji podziałowej cały czas wynika, że działki gruntu wymienione w punkcie drugim tej decyzji, zostały wydzielone pod drogi publiczne. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ocena prawidłowości tej decyzji jest poza granicami sprawy wywołanej wnioskiem o ustalenie odszkodowania.
To stanowisko podzielił – co do zasady – NSA w powołanym wyżej wyroku z 23 marca 2022 r. (I OSK 1334/19). Dodatkowo NSA stwierdził, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny; drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej; leży to w zakresie objętym swobodą stron uprawnionych do załatwienia sprawy odszkodowania w trybie cywilnym. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Ponadto NSA podkreślił, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Koniecznym warunkiem zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. jest osiągnięcie "uzgodnienia" w zakresie odszkodowania między właścicielem a organem. Art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi.
Odnosząc się do treści porozumienia z 24 kwietnia 2008 r. NSA stwierdził, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stały na przeszkodzie do zrzeczenia się odszkodowania czy też zgody na odszkodowanie w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości w drodze porozumienia. NSA uznał, że skarżący w toku negocjacji mogli zrzec się odszkodowania, jak również mogli określić wysokość odszkodowania w kwocie symbolicznej do czego wystarczające było złożenie oświadczenia o przyjęciu warunków zawartego w dniu 24 kwietnia 2008r. porozumienia.
Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w powołanych wyżej wyrokach i odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę nie podzielił zarzutu naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ pojawienie się w toku ponownego rozpoznania odwołania przez organ II instancji zagadnień z zakresu prawa cywilnego, związanych z oceną skuteczności prawnej dokonanych przez skarżących jednostronnych czynności prawnych (odstąpienie od porozumienia), nie odbiera niniejszej sprawie jej administracyjnego charakteru. W tym kontekście przypomnieć należy, że konstytutywnym elementem definiującym pojęcie sprawy administracyjnej jest powiązanie z kompetencją danego organu formy prawnej decyzji administracyjnej. Jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych – por. wyrok NSA z 4 września 2019 r., I OSK 2268/18). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Sporna kwestia dotycząca kompetencji organu odwoławczego do wyrażenia własnej oceny prawnej co do skuteczności dokonanych przez skarżących jednostronnych czynności prawnych, a w konsekwencji samodzielnego ustalenia, czy istnieje konkretny stosunek cywilnoprawny (jako element stanu faktycznego sprawy), powinna być natomiast rozważana w kontekście regulacji z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 100 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei art. 100 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
W judykaturze przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest kwestia, która musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie główne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z 1 marca 2023 r., II OSK 953/22, i powołane tam orzecznictwo).
Dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego k.p.a. przewiduje dwa tryby postępowania: podstawowy (art. 100 § 1) i wyjątkowy (art. 100 § 2 i 3). Stwierdziwszy w toku postępowania pojawienie się kwestii wstępnej, organ powinien postępowanie zawiesić i albo wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. Swoboda organu administracji w tym zakresie jest jednak poważnie ograniczona przez przepisy regulujące dane postępowanie. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądową, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym. W sytuacji, w której organowi administracji nie będzie przysługiwać legitymacja do samodzielnego wszczęcia postępowania stanowiącego kwestię prejudycjalną, organ prowadzący postępowanie zawieszając je musi jednocześnie wezwać stronę do wystąpienia do właściwego sądu lub organu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego (tak NSA w wyroku z 22 września 2017 r., I OSK 381/17).
W ocenie Sądu w toku postępowania odwoławczego pojawiła się sporna kwestia o charakterze zagadnienia wstępnego, którego organ II instancji nie może samodzielnie rozstrzygać. Sąd podziela w tym zakresie pogląd NSA, przywołany także w cytowanym wyżej uzasadnieniu wyroku z 23 marca 2022 r. (I OSK 1334/19), według którego, do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. , a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy. Zdaniem NSA nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego (wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 31/17).
Co do tej spornej kwestii argumentacja skargi okazała się zasadna,
co w konsekwencji pozwala uznać także za zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną co do możliwości zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 k.p.a. Zastosowanie tych przepisów musi być jednak poprzedzone uzyskaniem od Gminy [...] jednoznacznego stanowiska co do mocy wiążącej porozumienia z 24 kwietnia 2008 r. Podkreślić bowiem należy, że spór co do istnienia tego stosunku prawnego może zachodzić przede wszystkim między stronami tego porozumienia, nie jest to natomiast spór między jedną ze stron tego porozumienia (skarżącymi) a organem administracyjnym.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).