I SA/Po 49/21

I SA/Po 49/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-03-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Rennert /przewodniczący sprawozdawca/
Karol Pawlicki
Włodzimierz Zygmont
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2026/21 - Wyrok NSA z 2022-10-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1474
art. 12 ust. 4,4a, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 134,art. 154,art. 135 ,art. 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu wydzielonego pod drogę publiczną oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2020 r. Gmina [...] wniosła skargę decyzję Wojewody z [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę [...] gruntu wydzielonego pod drogę publiczną.
Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której decyzją z [...] maja 2019 r., wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474; dalej: "specustawa"), Starosta [...] ustalił lokalizację inwestycji na rzecz Wójta Gminy [...], polegającej na budowie ulicy m.in. na części, będącej własnością A. P., nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej jako: działka nr [...] oraz działka nr [...] (dalej: "decyzja inwestycyjna"). Decyzją tą zatwierdzał projekt podziału ww. nieruchomości, wydzielając pod realizację opisanej powyżej inwestycji działki nr [...] i [...]. W dacie wydania ww. decyzji działki nr [...] i [...] znajdowały się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy pod tereny komunikacji dróg publicznych dojazdowych.
Pismem z [...] października 2019 r. Starosta poinformował skarżącą Gminę oraz właścicielkę nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Gminy [...] ww. nieruchomości. Powołany w charakterze biegłego rzeczoznawca majątkowy [...] grudnia 2019 r. sporządził operat szacunkowy, stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania. W operacie tym potwierdził, że działki znajdowały się w obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] pod tereny komunikacji - dróg publicznych dojazdowych, jednakże faktyczny sposób użytkowania gruntu w dacie wydania decyzji inwestycyjnej, to tereny mieszkaniowe. Biegły przeprowadził analizę rynku w zakresie cenności gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne oraz pod zabudowę mieszkaniową, która wykazała znacznie wyższą wartość tych ostatnich. W wyniku odrębnej analizy rzeczoznawca oszacował, że średnia cena gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o dużych powierzchniach (z przedziału 600-7000 m2) w gminie [...], obręb P., wynosi [...] zł/m2, natomiast wartość gruntów drogowych położonych na terenie gminy [...] kształtuje się na poziomie [...] zł/m2. Biegły wyjaśnił, że powyższa analiza wykazała, iż cel wywłaszczenia (drogowy) nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, więc zasada korzyści z tej przyczyny nie zachodzi i określił wartość gruntu dla aktualnego sposobu użytkowania zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Dokonał wyceny w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do analizy [...] cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, zlokalizowanych na terenie gminy [...] w obrębie P.. Przyjął, że wyceniana nieruchomość charakteryzuje się średnio korzystnym położeniem oraz otoczeniem, dobrą atrakcyjnością inwestycyjną, średnią powierzchnią (w odniesieniu do powierzchni całej nieruchomości jako jedności gospodarczo-użytkowej) i pełnym w dostępie uzbrojeniem. Z uwagi na powyższe, wartość wycenianego gruntu (tj. działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2) według stanu na dzień wydania decyzji inwestycyjnej i przeciętnych cen z dnia wydawania opinii została określona na kwotę [...]zł (tj. [...] zł/m2). Wartość posadowionych na gruncie nakładów budowlanych w postaci ogrodzenia wykonanego z kamienia brukowego i polnego, zbrojonego, na fundamencie betonowym wraz z furtką, biegły wycenił na kwotę [...]zł, zaś wartość nasadzeń roślinnych znajdujących się na gruncie w postaci krzewów róży, złotokapu, tui i jałowca na kwotę [...]zł. Łączna wartość gruntu wraz z nakładami wyniosła [...] zł.
Decyzją z [...] marca 2020 r. Starosta ustalił właścicielce nieruchomości odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości w kwocie [...]zł oraz powiększył jego wysokość o 5%, tj. o kwotę [...]zł. Jako podstawę ustalenia odszkodowania Starosta przyjął opisany wyżej operat szacunkowy, uznając go za zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania. Stwierdził, że wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Wyjaśnił, że z uwagi na nadanie decyzji inwestycyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, warunkiem podwyższenia odszkodowania o kwotę równą 5% jej wartości było wydanie nieruchomości przez jej właściciela w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o jej wydaniu. W piśmie z [...] października 2019 r. właścicielka działek oświadczyła, że nieruchomość została wydana "w ustawowym terminie". Natomiast Gmina pismem z [...] stycznia 2020 r. poinformowała, że wprawdzie realizację inwestycji drogowej rozpoczęto w dniu [...] czerwca 2019 r., jednakże na działkach stanowiących przedmiot postępowania prace rozpoczęto "po upływie terminu wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", na dowód czego przedłożono kopię dziennika budowy oraz fotografie nieruchomości sprzed rozpoczęcia inwestycji (z widocznym ogrodzeniem) opatrzone datą "[...] czerwca 2019 r.". Organ stwierdził lakoniczność informacji dotyczących konkretnej daty rozpoczęcia inwestycji, przez co uznał je za dowodowo nieprzydatne. Również za zerową uznał wartość dowodową dokumentacji fotograficznej z dnia [...] czerwca 2019 r. Wyjaśnił, że adnotacje zawarte w dzienniku budowy nie pozwalają odnieść konkretnych opisywanych prac (i dat) do konkretnych nieruchomości, co oznacza konieczność przyjęcia daty [...] czerwca 2019 r. figurującej w tym dokumencie jako dzień rozpoczęcia inwestycji, za datę faktycznego wydania dla wszystkich nieruchomości objętych inwestycją i powiększenia odszkodowania o 5%, tj. do kwoty [...]zł.
W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Gmina zarzuciła organowi pierwszej instancji, że na podstawie wyceny działek dokonanej przez biegłego, błędnie ustalił ich aktualny sposób użytkowania, utożsamiając go z faktycznym sposobem użytkowania.
Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Starosty, organ odwoławczy wskazał, że analiza sporego operatu szacunkowego nie wykazała błędów, uchybień czy nieścisłości. Został on wykonany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 175 ust. 1 u.g.n., zatem stanowi pełnowartościowy materiał dowodowy i może stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania, natomiast Starosta słusznie uznał go za wiarygodny dowód w sprawie, bowiem spełnione zostały wymogi formalne określone w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM"), zaś zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat pozostaje aktualny na dzień orzekania w niniejszej sprawie, albowiem termin 12 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie jeszcze nie upłynął.
W ocenie Wojewody problem sprowadza się do rozróżnienia pojęć: "faktyczny sposób użytkowania nieruchomości" (wymieniony w art. 154 ust. 3 u.g.n.) oraz "aktualny sposób użytkowania" (uregulowany w art. 134 ust. 3 u.g.n.). Podkreślając brak zdefiniowania ww. pojęć w u.g.n., rozporządzeniu RM, innych aktach prawnych, Wojewoda przyjął ich tożsamość, wynikającą z semantyki obu pojęć. Mechanizm zawarty w art. 134 ust. 3-4 u.g.n. (zasada korzyści) polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczonego, przy czym aktualny sposób użytkowania oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez biegłego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwolić uzyskać wyższe odszkodowanie. Ponadto w przypadku, gdy nieruchomość objęta decyzją inwestycyjną drogową była już wcześniej przeznaczona pod inwestycję drogową (np. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), to także wówczas nie należy przy określaniu wartości według aktualnego sposobu użytkowania uwzględniać tzw. przeznaczenia drogowego. Decydujący powinien być w tym przypadku aktualny na dzień wydania decyzji - sposób użytkowania (np. rolny, mieszkaniowy, usługowy) a nie przeznaczenie "wywłaszczeniowe".
Powołując się na powyższe, Organ wskazał, że dla celów wyceny wartości działek nr [...] i [...], aktualny sposób użytkowania nieruchomości określony w przepisie art. 134 ust. 3 u.g.n. nie musi być stawiany w zgodności z przeznaczeniem nieruchomości na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. Aktualny sposób użytkowania nieruchomości biegły ustalił na dzień wydania decyzji inwestycyjnej. Szacowana nieruchomość stanowi zorganizowaną całość zagospodarowana, ogrodzoną o mieszkalnym charakterze z budynkiem mieszkalnym gospodarczym. Wprowadzone w przestrzeni tej nieruchomości inne przeznaczenia zapisami MPZP z 2018 r. tego faktu nie zmieniły. Nieruchomość powstała wcześniej, zgodnie z przepisami prawa i w dacie realizacji inwestycji żadnych innych przeznaczeń niż mieszkalne nie posiadała. Istniejący płot murowany nie powstał na przeznaczeniu KD-drogowym, ponieważ wykonano go 15 lat temu, kiedy plan z 2018 r. nie był uchwalony. Ponadto o funkcji mieszkalnej spornych działek świadczy treść wyjaśnienia właścicielki nieruchomości (pismo z [...] września 2020 r.), która stwierdziła, że po zakupie działki budowlanej uzyskała w roku 1996 r. pozwolenie na budowę wraz z warunkami zabudowy oraz mapką geodezyjną z zaznaczonymi punktami granicznymi działki.
Ponadto Wojewoda podkreślił, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast gdy operat szacunkowy jest kwestionowany, na stronę przechodzi ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jeżeli zatem strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, mogła zakwestionować prawidłowość jego wykonania przed tą organizacją, która jest właściwa do wyrażania opinii w sprawie prawidłowości wykonania operatu szacunkowego.
W skardze na ww. decyzję Gmina, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła jej naruszenie:
1. art. 7 oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), polegające na bezkrytycznym przyjęciu przez organ ustaleń biegłego, bez dokonania samodzielnej analizy i oceny czy przyjęty przez biegłego stan faktyczny i zastosowana przez biegłego interpretacja przepisów prawa jest prawidłowa, w sytuacji gdy dowód ten (operat szacunkowy) był podstawą określenia wysokości odszkodowania oraz dokonanie oceny opinii biegłego wyłącznie z punktu widzenia poprawności formalnej;
2. art. 7 oraz 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym ww. przepisów;
3. art. 8 K.p.a., polegające na różnym stosowaniu tych samych przepisów przy rozstrzyganiu spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny;
4. art. 11 K.p.a., polegające na braku ustosunkowania się do argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu, pozostawiając je bez wyjaśnienia i bez wskazania toku rozumowania organu oraz motywów rozstrzygnięcia;
5. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 oraz art. 134 ust. 3 u.g.n. przez uznanie operatu za prawidłowy, w sytuacji gdy biegły wadliwie określił praznaczenie nieruchomości, dokonał błędnej wykładni "zasady korzyści" oraz przyjął do porównania nieruchomości, które nie mogą być uznane za podobne i w konsekwencji błędne ustalił wysokości wartości wywłaszczonej nieruchomości i błędnie określił wysokość należnego odszkodowania.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że pomimo faktu, iż w dniu wydania decyzji inwestycyjnej sporne działki znajdowały się w pasie przeznaczonym w MPZP pod drogę publiczną, rzeczoznawca wskazał, że "faktyczny sposób użytkowania gruntu to tereny mieszkaniowe" i do dalszych analiz i porównań zostały przyjęte nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym. Tym samym wartość nieruchomości została określona w oparciu o transakcje nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, a więc nie takim jakie miały przejęte przez Gminę działki, zaś ustalona wartość została niesłusznie zawyżona. W ocenie skarżącej aktualny sposób użytkowania, nie powinien być utożsamiany z pojęciem faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości. Wartość rynkowa według aktualnego sposobu użytkowania określana jest przy założeniu zgodności z jej przeznaczeniem określonym zgodnie z art. 154 u.g.n., a nie faktycznym sposobem użytkowania. Dopiero gdy aktualny sposób użytkowania nieruchomości (aktualne przeznaczenie) jest inny niż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia należy przeprowadzić odrębne analizy rynku dla stanu odpowiadającego jej aktualnemu sposobowi użytkowania oraz stanu uwzględniającego przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia. Wobec powyższego w niniejszej sprawie aktualny sposób użytkowania mylnie interpretowany jest jako faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości, wynikający ze sposobu użytkowania nieruchomości przez jej właściciela. Ponadto sam rzeczoznawca wskazuje na tożsamość przeznaczenia w MPZP jako tereny komunikacji - dróg publicznych dojazdowych oraz przeznaczenia wynikającego z decyzji lokalizacji celu publicznego. Tym samym nie można w tym przypadku zastosować "zasady korzyści" wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., zatem biegły nieprawidłowo zastosował art. 130 ust. 1, jak i art. 134 ust. 3 u.g.n.
Ponadto, uzasadniając decyzję, Wojewoda nie odniósł się jednoznacznie do postawionych przez gminę wątpliwości i zarzutów, ograniczając się jedynie do pobieżnej oceny operatu i wskazania, że to rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, który w dacie wydania decyzji inwestycyjnej stanowiły tereny mieszkaniowe, nie odnosząc się do słuszności tego twierdzenia i bezkrytycznie przyjmując ustalenia biegłego, bez dokonania samodzielnej oceny interpretacji obowiązujących przepisów. To organ, a nie rzeczoznawca majątkowy winien ustalić wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności stan faktyczny i prawny prowadzonego postępowania, mający kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W realiach niniejszej sprawy aktualne przeznaczenie działek, na dzień wydania decyzji inwestycyjnej, jest tożsame z celem, na jaki działki zostały wywłaszczone, w związku z czym brak podstaw zastosowania zasady korzyści w przedstawionym przez rzeczoznawcę rozumieniu. Wartość rynkowa nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania wyżej wymienionej decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową, w pierwszej kolejności powinna być ustalona w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości drogowych. Operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o nieprawidłową wykładnię przepisów prawa i tym samym nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z 23 lutego 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawę jest decyzja Wojewody, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] wydaną w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę [...] gruntu wydzielonego pod drogę publiczną.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy specustawy, gdzie zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy). Odszkodowanie za nieruchomość przejmowaną pod drogę publiczną na podstawie specustawy określane jest według zasad wynikających m.in. z art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz w oparciu o regulacje u.g.n., której przepisy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w specustawie. Z art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Istotne znaczenie ma także art. 130 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości oraz art. 154 ust. 1, zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie natomiast § 36 ust. 1-5 rozporządzenia RM wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia RM wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m˛ gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m˛ gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przez decyzję, o której mowa w § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia RM, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 903/16 wskazał, że "w odniesieniu do wywłaszczonych nieruchomości, co do których wydawana jest odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie, parametr wartości wywłaszczonej nieruchomości jest ustalany na podstawie art. 134 u.g.n., natomiast pozostałe parametry determinujące wysokość odszkodowania (stan i przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości) ustala się według stanu z dnia pozbawienia lub ograniczenia praw. Z przepisu art. 134 ust. 1 u.g.n. wynika, że z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n. podstawę ustalania wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się z uwzględnieniem przykładowo wskazanych czynników, o których mowa w art. 134 ust. 2 u.g.n. Podstawowe zasady ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 130 ust. 1 u.g.n.) podlegają modyfikacji poprzez wprowadzanie szczególnych unormowań w zakresie ustalania parametru wartości wywłaszczonej nieruchomości. Wynikająca z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tzw. zasada korzyści pozwala na uwzględnienie korygującego czynnika sposobu użytkowania (wykorzystywania) wywłaszczonej nieruchomości w celu zapewnienia podmiotowi uprawnionemu do odszkodowania możliwości odniesienia korzyści w sytuacji, gdy aktualny sposób użytkowania niezgodny z celem wywłaszczenia albo sposób użytkowania wynikający z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia okazuje się w danym stanie faktycznym bardziej korzystny z punktu widzenia wartości nieruchomości. Organ ustalający odszkodowanie w odrębnej decyzji na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego ma zatem obowiązek rozważyć alternatywnie wartość nieruchomości wywłaszczonej w dwóch wariantach. Po pierwsze konieczne jest ustalenie wartości rynkowej nieruchomości według przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia będącym przesłanką wydania decyzji wywłaszczeniowej. Po drugie należy określić wartość rynkową nieruchomości ustaloną według aktualnego sposobu jej użytkowania. Wyniki powyższych ustaleń wymagają następnie porównawczego zestawienia. Jeżeli wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalona według aktualnego sposobu jej użytkowania jest wyższa od wartości ustalonej według jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, należy przyjąć wartość wyższą (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli wartość nieruchomości ustalona według sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia jest wyższa od wartości ustalonej według aktualnego sposobu użytkowania tej nieruchomości, pierwszeństwo należy przyznać również wartości wyższej (art. 134 ust. 4 u.g.n.).".
W kontrolowanej sprawie organy, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na treści operatu szacunkowego z [...] grudnia 2019 r., sporządzonego na zlecenie Starosty [...] przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Po analizie materiału dowodowego, w tym sporządzonego operatu szacunkowego oraz wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w piśmie z [...] lipca 2020 r., Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń biegłego, zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Należy też zaznaczyć, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, które wpływałyby na wskazaną w nich wartość nieruchomości. Zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane przepisami rozporządzenia RM. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] maja 2019 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 4801), z którego wynika, że działki nr [...] i [...], przeznaczone były w Miejscowym Planie zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] pod tereny komunikacji - dróg publicznych dojazdowych "[...]". Mając jednak na uwadze, że faktyczny sposób użytkowania nieruchomości w dacie wydania decyzji inwestycyjnej stanowił tereny mieszkaniowe, rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz pod drogi komunikacyjne. W operacie biegły wskazał transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowych nieruchomości. Na podstawie przeprowadzonej analizy rzeczoznawca uznał, że cel wywłaszczenia działek nie spowoduje wzrostu wartości nieruchomości, tym samym zasada korzyści z tej przyczyny, tj. na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n., nie zachodzi. Rozważył jednak alternatywnie wartość nieruchomości wywłaszczonej w dwóch wariantach. Ustalił wartości nieruchomości według przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia będącym przesłanką wydania decyzji wywłaszczeniowej, a ponadto określić wartość nieruchomości ustaloną według aktualnego sposobu jej użytkowania. W wyniku analizy porównawczej stwierdził, że cenność gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jest wyższa niż cenność gruntów drogowych, co uzasadniało określenie wartość działek na zasadzie art. 134 ust. 3 u.g.n., tj. według aktualnego sposobu ich użytkowania (pod tereny mieszkaniowe). Jeżeli bowiem wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalona według aktualnego sposobu jej użytkowania jest wyższa od wartości ustalonej według jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, należy przyjąć wartość wyższą (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Mając zatem na uwadze, że działki w dacie wydania decyzji inwestycyjnej stanowiły cześć nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i garażowym, ogrodzonej i użytkowanej na cele mieszkalne, to zasadnie rzeczoznawca przyjął, że ich wartość powinna być wyliczona wg tego sposobu wykorzystywania. Sąd nie znalazł zatem podstaw dla uznania operatu szacunkowego za wadliwy. W tym zakresie organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które zarzuca mu skarżąca. Dokonał on bowiem prawidłowej oceny ustaleń biegłego wyrażonych w operacie szacunkowym. Wyniki powyższych ustaleń pokazały, że wartość nieruchomości ustalona według aktualnego sposobu jej użytkowania jest wyższa od wartości ustalonej według jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, co dało organom podstawę do przyjęcia w oparciu o przepis art. 134 ust. 3 u.g.n. wartości wyższej.
Podkreślenia również wymaga, że ocena prawidłowości operatu szacunkowego, najważniejszego dowodu w sprawie odszkodowawczej, pozostaje w gestii organu, ale tylko w ograniczonym zakresie. Organ nie ma uprawnień do badania merytorycznego operatu gdyż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyroki WSA w: Poznaniu, I SA/Po 725/19; Warszawie, IV SA/WA 190/18 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny dokonać może wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych – na podstawie art. 157 u.g.n. Oceny tej nie dokonuje się na podstawie przepisów K.p.a. (por. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3284/19).
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy dokonały prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, spełniając wymogi art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 153 ust. 1 oraz art. 134 ust. 2 u.g.n. W szczególności zgromadziły kompletny materiał dowodowy, dokonując jego wszechstronnej oceny, która nie nosi znamion dowolności. Działania te doprowadziły Sąd do wniosku, że operat szacunkowy z [...] grudnia 2019 r. słusznie został przyjęty przez organy orzekające jako dowód w sprawie określenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę. Ponadto, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów odwołania, a także wystąpił do biegłego o odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co nastąpiło w piśmie z [...] lipca 2020 r.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.