I SA/PO 478/22

I SA/Po 478/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Nikodem
Małgorzata Bejgerowska /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Talaga
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 ust. 1-2 i ust. 3, art. 143 ust. 2, art. 157, art. 154, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 w zw. z art. 107 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 marca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości D. J. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący").
1.1. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] ustalił Skarżącemu w drodze decyzji opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. - działka nr [...], pow. 6,4048 ha, obręb Z. (księga wieczysta nr [...]). Wzrost wartości powyższej nieruchomości, spowodowany był wybudowaniem, z udziałem środków gminy [...], kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w Z. , co potwierdził operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. J., w którym z kolei został opisany stan przedmiotowej nieruchomości zarówno przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 18 marca 2021 r., wskutek wybudowania infrastruktury nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...]zł. Oceniając wartość dowodową operatu wskazano, że został on sporządzony w sposób logiczny, czytelny, nie zawiera błędów rachunkowych, czy niejasności oraz przedstawia w sposób wiarygodny i zrozumiały wnioski z wyceny. W konkluzji uznano, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej Stronie jako właścicielowi nieruchomości.
1.2. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Strona wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 143, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (dalej w skrócie: "rozporządzenie z 2004 r."). Strona zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.").
1.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w powołanej na wstępie decyzji, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, jeżeli w tym dniu obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Termin do wydania decyzji w niniejszej sprawie rozpoczął bieg w dniu 20 grudnia 2019 r., gdyż tego dnia stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej (ostateczna stała się decyzja P. I. N. B. - pozwolenie na użytkowanie). Organ odwoławczy podzielił, więc stanowisko organu I instancji, że w sprawie wystąpiły okoliczności do ustalenia powyższej opłaty. Wskazano, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej i została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej. Zdaniem organu II instancji operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody, rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową. Prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w całości lub w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu gminy [...] (Z. , C. , G. oraz powiatu [...]. Do analizy przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości podobnych z lat 2017 – 2020. Rzeczoznawca wyjaśnił, że kwestia okresu z jakiego powinny pochodzić transakcje, przyjęte jako podstawa wyceny, została określona w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny oraz Nocie interpretacyjnej "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości". W nocie wskazano, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, a wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego wyjaśnienia. W niniejszej sprawie transakcje pochodzą z okresu 2 lat i 9 miesięcy, co zostało w operacie uzasadnione brakiem transakcji podobnych w gminie [...], a także ograniczoną liczbą w skali powiatu. Z wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny charakteryzuje się bardzo dużą powierzchnią, z czego tylko 37% tej powierzchni objęto zakresem wyceny i fragment ten jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stąd też dokonano wyceny gruntu o przeznaczeniu mieszkaniowym z uwzględnieniem fragmentów służących obsłudze komunikacyjnej części mieszkaniowej. Wyceniony został fragment tylko o przeznaczeniu inwestycyjnym bez części rolniczych i do porównań przyjęto nieruchomości o takim samym przeznaczeniu, czyli mieszkaniowym. Część objęta zakresem wyceny nie jest wyodrębniona z całości, dlatego koniecznym było uwzględnienie cechy, jaką jest bardzo duża powierzchnia całej działki (64.048 m˛). Stąd do porównań przyjęto grunty o dużych powierzchniach i przeznaczeniu mieszkaniowym, a nie o przeznaczeniu mieszanym (mieszkaniowo-rolniczym). Ustalono, że na rynku lokalnym nie wystąpiły transakcje gruntów o tak dużych powierzchniach, dlatego niezbędne było przyjęcie transakcji o możliwie największych powierzchniach, a następnie w zakresie tej cechy należało dokonać ekstrapolacji. Z kolei kwestia częściowego przeznaczenia gruntu na różne cele w przepisach dotyczących opłat adiacenckich nie została uregulowana. Istnieje natomiast obowiązek objęcia opłatą adiacencką gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, dlatego przyjęto rozwiązanie uwzględnienia procentowo zakresu wyceny proporcjonalnego do rzeczywistego stanu planistycznego przedmiotowej nieruchomości, wynikającego z powierzchni obu jej części. Wskazano, że metoda korygowania ceny średniej przewiduje podanie charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej i wymóg ten został w operatach spełniony. W rezultacie, wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej została oszacowana na wartość [...] zł, natomiast po wybudowaniu - na wartość
[...] zł. Wobec powyższego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł. Biorąc pod uwagę treść uchwał Rady Gminy [...], zgodnie z którymi stawka procentowa wynosiła 15% różnicy między wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, ustalono opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy zaznaczył, że dobór cech nieruchomości i przypisanie im wag pozostawione są uznaniu rzeczoznawcy, który opiera się na swej wiedzy specjalistycznej oraz doświadczeniu. Problematyka ta wymyka się zasadniczo spod kognicji organu orzekającego. Wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Ddobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości. Biegły opisał i ocenił ich położenie, powierzchnię, uzbrojenie, kształt, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Uzasadniony został także wybór metodologii oraz dokonana została należyta analiza właściwego rynku nieruchomości. Organ II instancji zwrócił uwagę, że jeśli Strona mając zastrzeżenia do sporządzonego operatu, miała możliwość przed wydaniem powyższej decyzji przedstawienia kontroperatu sporządzonego na własne zlecenie, jak również złożenia wniosku o ocenę przedstawionego przez organ I instancji operatu do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, czego nie uczyniła.
2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze sformułowano następujące zarzuty:
I. naruszenia przepisów prawa materialnego:
1) art. 143 i art. 153 ust. 1 u.g.n., a także § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2004 r., poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji i uznanie, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie jest operatem rzetelnym, wykonanym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki, stosownie do wybranej metody, podczas gdy dokonano w nim wyceny w oparciu o transakcje nieruchomości, których nie można uznać za nieruchomości podobne do wycenianej, o powierzchni znacznie odbiegającej od powierzchni działki [...], a ponadto o przeznaczeniu w całości pod zabudowę mieszkaniową i z okresu ponad 2 lat;
2) art. 154 ust. 1 u.g.n. z uwagi na przyjęcie, że organ nie powinien wkraczać w merytoryczną część operatu, a uznanie operatu sporządzonego w niniejszej sprawie za dowód było słuszne, podczas gdy organ rozstrzygający sprawę zobowiązany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, co dotyczy m.in. podejścia i metody określania wartości nieruchomości, jak i doboru transakcji nieruchomości podobnych, co nie zostało dokonane w niniejszej sprawie;
II. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:
3) art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na jej wynik, w szczególności nierozpatrzenie w sposób wnikliwy wszystkich dowodów, zwłaszcza operatu szacunkowego, co doprowadziło do przyznania mu waloru dowodu i wyliczenia na jego podstawie opłaty adiacenckiej w sposób nierzetelny;
4) art. 8 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji oraz wydanie rozstrzygnięcia, będącego przejawem niekonsekwencji organu.
W motywach skargi podkreślono, że zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny przy stosowaniu podejścia porównawczego wyceny nieruchomości muszą być brane pod uwagę transakcje, które miały miejsce najpóźniej 2 lata przed datą, na którą dokonywana jest wycena, a korzystanie z transakcji wcześniejszych wymaga szczególnego uzasadnienia przez rzeczoznawcę. Wprawdzie Powszechne Krajowe Zasady Wycen nie są aktem prawnym, ale definiują zasady sztuki, które powinien znać profesjonalny rzeczoznawca oraz zapewniają rzetelne i prawidłowe zastosowanie metody wyceny. W niniejszej sprawie rzeczoznawca uwzględnił transakcje pochodzące z okresu od początku 2017 r. do połowy 2020 r., a więc obejmujące okres ponad 3 lat przed datą wyceny, a nie 2 lat, jak powinno to mieć miejsce, a nawet nie 2 lat i 9 miesięcy jak wskazuje organ. Zdaniem Strony tak znaczne rozszerzenie okresu ma istotne znaczenie, gdyż na wartość nieruchomości oddziałują przekształcenia rynku na przestrzeni czasu. Nie zgodzono się również z twierdzeniem, że wystarczającym uzasadnieniem dla przyjęcia transakcji z okresu ponad 3 lat jest stwierdzenie, że brak było transakcji z okresu 2 lat poprzedzających wycenę, gdyż teza ta powinna raczej warunkować konieczność zmiany metody wyceny. Zdaniem Strony przedmiotowa wycena opiera się na argumentacji, która budzi liczne wątpliwości, jest niespójna, nielogiczna i narusza zasady dokonywania wycen zawarte w przepisach prawnych. Wskazano, że w metodzie porównawczej bierze się pod uwagę transakcje dotyczące nieruchomości podobnych do wycenianej. W orzecznictwie wskazuje się z kolei, że cechą cenotwórczą jest powierzchnia nieruchomości gruntowej. Skarżący nie zgodził się więc z argumentacją organu, że stosowne było przyjęcie do porównania transakcji dotyczących nieruchomości o powierzchni od 3 000 do 20 000 m˛, podczas gdy przedmiotowa działka ma powierzchnię 64 048 m˛. Stwierdzono, że trudno uznać nieruchomości porównywane za podobne, czy też zbliżone także pod względem przeznaczenia. Za bezzasadne Strona uznała, że nieruchomościami podobnymi są nieruchomości przeznaczone w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, skoro nieruchomość wyceniana objęta jest tym przeznaczeniem w 37%, a w pozostałej części przeznaczona jest na cele rolne. Ustawodawca nie przewidział też dokonanie wyceny nieruchomości co do wydzielonej procentowo części i ustalenia dla niej opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 143 u.g.n. przepisy dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej nie dotyczą nieruchomości przeznaczonych na cele rolne, a w sprawie wzięto pod uwagę powierzchnię całej działki. Nieruchomość stanowi jedność administracyjną i całość gospodarczą, z uwagi na nieuwzględnienie wniosku Strony o podział nieruchomości. Zdaniem Skarżącego operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy, bez precyzyjnego i adekwatnego uzasadnienia wyboru metody wyceny i transakcji, będących podstawą wyceny. Wskazano, że organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, co dotyczy m.in. zarówno podejścia i metody określania nieruchomości, jak i doboru transakcji podobnych, co w opinii Strony nie zostało przez organy należycie zbadane.
2.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie.
2.3. Podczas rozprawy przed Sądem pełnomocnik Skarżącego podtrzymała dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie oraz wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
3. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na wynik sprawy, bądź uchybienia prawu materialnemu. W sytuacji braku powyższych uchybień, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd oddala skargę w całości albo w części.
3.1. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił art. 144 ust. 1 i art. 145 u.g.n., zgodnie z którymi wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przez którą to opłatę właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1 u.g.n.), a wartość ta zostaje określona w opinii rzeczoznawcy majątkowego i dopiero na jej podstawie ustalana jest opłata adiacencka (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 3 u.g.n.). Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:
1) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, 2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i obowiązywanie jej w dniu stworzenia warunków, 3) stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i
4) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości.
3.2. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje wybudowanie w ulicy [...] w Z. kanalizacji sanitarnej, stanowiącej urządzenie infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz że decyzję ustalającą opłatę adiacencką wydano przed upływem terminu 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia do tego urządzenia dla spornej nieruchomości. Bezsporna jest również okoliczność, że w dacie stworzenia warunków do podłączenia spornej nieruchomości obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 47, poz. 1003), zmieniona uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 26 sierpnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 214, poz. 3885). Z uchwały wynika, że opłata adiacencka wynosi 15% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała w wyniku wybudowania urządzeń, a jaką miała przed ich wybudowaniem.
3.3. Autor skargi kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który stanowił podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania kanalizacji sanitarnej, a w konsekwencji wysokość opłaty adiacenckiej. Jak wyżej wskazano, ustalenie opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Opinia rzeczoznawcy stanowi jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność operatu z przepisami prawa jest szczególnie istotna, ponieważ wpływa on bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wartość dowodowa oraz poprawność sporządzenia opinii powinna więc zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Zobowiązane są one przede wszystkim do zbadania, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych i czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu oraz została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, a wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.
Podkreślenia wymaga, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, których ani organ, ani sąd nie posiadają. Jest on sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę, w sposób sformalizowany i uwzględniający szczegółowe regulacje zarówno ustawowe, jak i rangi przepisów wykonawczych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. To jego zadaniem, jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Również on decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 1 lipca 2020 r., o sygn. akt. II SA/Po 1055/19 oraz z dnia 23 lipca 2021 r., o sygn. akt I SA/Po 374/21 – treść powołanych wyroków dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, [...]
W przypadku gdy strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Takie uprawnienie przyznaje stronie art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., o sygn. akt I OSK 1894/12). W przedmiotowej sprawie Skarżący nie skorzystał z tej możliwości i nie przedłożył kontroperatu, co leżało w jego gestii. W związku z powyższym zarzuty dotyczące sporządzonego w dniu 18 marca 2021 r. operatu szacunkowego nie zasługiwały na uwzględnienie.
Jak też wspomniano, organ rozpoznający sprawę dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej ma obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz to, czy jest on logiczny i zupełny. Operat szacunkowy jako dowód w sprawie, podlega ocenie tak, jak każdy inny dowód stosownie do art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., o sygn. akt I OSK 1930/11). W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., o sygn. akt I OSK 2085/11).
3.4. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.
Odnosząc powyższe uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie należy zauważyć, że rzeczoznawca dokonał wyceny wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej, a wybór tej metody został uzasadniony. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
Sąd podziela stanowisko organu, iż nie budzi zastrzeżeń dobór nieruchomości podobnych, zgodnie z którym wykorzystano do porównania zarówno nieruchomości niezabudowane bez dostępu do kanalizacji oraz nieruchomości, które mają dostęp do kanalizacji (nieruchomości podobne do nieruchomości sprzed stworzenia warunków, jak i po nim). Zawarty w operacie opis dobranych do porównania nieruchomości nie budzi wątpliwości, co do ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Wykorzystane do porównania nieruchomości, mimo dużej rozpiętości powierzchniowej, mieszczą się w kategorii porównywalnych, należy bowiem wskazać, że zdefiniowana w art. 4 pkt 16) u.g.n. "nieruchomość podobna" nie oznacza nieruchomości tożsamej, ale nieruchomość porównywalną ze względu na wyszczególnione cechy. Rzeczoznawca dokonał stosownej analizy rynku obrotu nieruchomościami i wyjaśnił dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie.
Nie można zgodzić się ze Skarżącym, iż operat szacunkowy został sporządzony wadliwie pod względem doboru nieruchomości do porównania, bo nieruchomość wyceniana jedynie w 37% powierzchni została przeznaczona na cele mieszkaniowe. W tym zakresie rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśnił w opinii oraz w piśmie uzupełniającym opinię z dnia 4 października 2021 r., dlaczego przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym oraz odniósł się do faktu, że wyceniana nieruchomość w 37% powierzchni przeznaczona została na cele mieszkaniowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz do faktu, że wybudowanie kanalizacji sanitarnej ma wpływ na 10% części nieruchomości objętej planem zagospodarowania przestrzennego. I tak rzeczoznawca opisał, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny charakteryzuje się bardzo dużą powierzchnią, z czego tylko 37% tej powierzchni objęto zakresem wyceny i fragment ten jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stąd też dokonano tylko wyceny gruntu o przeznaczeniu mieszkaniowym z uwzględnieniem fragmentów służących obsłudze komunikacyjnej części mieszkaniowej. Wbrew twierdzeniom skarżącego wyceniony został zatem fragment tylko o przeznaczeniu inwestycyjnym bez części rolniczych i do porównań przyjęto nieruchomości o takim samym przeznaczeniu, czyli mieszkaniowym. Część objęta zakresem wyceny nie jest wyodrębniona z całości, dlatego koniecznym było uwzględnienie cechy, jaką jest bardzo duża powierzchnia całej działki (64.048 m˛). Stąd do porównań przyjęto grunty o dużych powierzchniach i przeznaczeniu mieszkaniowym, a nie o przeznaczeniu mieszanym (mieszkaniowo-rolniczym). Co kluczowe ustalono, że na rynku lokalnym nie wystąpiły jednak transakcje gruntów o tak dużych powierzchniach, dlatego niezbędne było przyjęcie transakcji o możliwie największych powierzchniach.
W operacie przyjęto dla porównania transakcje z okresu od 14 marca 2017 r. do 20 marca 2020 r., zatem wbrew twierdzeniom skargi do dnia 18 marca 2021 r., czyli daty sporządzenia operatu szacunkowego, upłynęły jedynie 3 lata przy pierwszej transakcji, ale od ostatniej jedynie 1 rok. Co więcej powyższy wybór tak odległych transakcji został wystarczająco uzasadniony przez rzeczoznawcę obiektywną przeszkodą, a mianowicie brakiem transakcji podobnych w gminie [...], a także ograniczoną liczbą transakcji w skali powiatu. Sugerowana przez autora skargi "konieczność zmiany metody wyceny" mogłaby być uznana za zasadna, gdyby znalazła potwierdzenie w przedłożonym przez Skarżącego kontroperacie lub ocenie operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na podstawie art. 157 u.g.n.
Z kolei kwestia częściowego przeznaczenia gruntu na różne cele w przepisach dotyczących opłat adiacenckich nie została w istocie uregulowana. Istnieje natomiast obowiązek objęcia opłatą adiacencką gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, dlatego zasadnie w sprawie przyjęto rozwiązanie uwzględnienia procentowo zakresu wyceny proporcjonalnego do rzeczywistego stanu planistycznego przedmiotowej nieruchomości, wynikającego z powierzchni obu jej części. Przyjęta przez rzeczoznawcę metoda korygowania ceny średniej przewiduje podanie charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej i wymóg ten został spełniony w zaaprobowanym przez organy obu instancji operacie. Rzeczoznawca uwzględnił również zmiany wartości nieruchomości na przestrzeni czasu (w latach 2017 – 2020), co przedstawiono w formie graficznej w piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r. W rezultacie, wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej została oszacowana na wartość [...] zł, natomiast po wybudowaniu - na wartość [...] zł. Wobec powyższego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł. Uwzględniając całokształt powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, operat i wyjaśnienia rzeczoznawcy nie budzą zastrzeżeń. Wobec powyższego zasadnie zostały zaakceptowane przez organy obu instancji. W tym stanie rzeczy za pozbawione podstaw uznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 143, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia z 2004 r.
Co do wielokrotnie podnoszonego zastrzeżenia, że nieruchomość Strony nie została podzielona na skutek odmowy dokonania podziału przez organ I instancji, Sąd wskazuje, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny operatu szacunkowego i w konsekwencji bez związku z ustaleniem opłaty adiacenckiej. Na marginesie należy zauważyć, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej i stworzenia warunków do podłączenia spornej nieruchomości do niej, nastąpił szacunkowy wzrost wartości nieruchomości Skarżącego, a opłata adiacencka stanowi nieznaczny udział w kosztach jej budowy (15% wzrostu wartości nieruchomości).
3.5. Mimo powołania w zarzutach skargi przepisów art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Skarżący nie zdołał podważyć ustalonego przez organy obu instancji stanu faktycznego i jego oceny, a przyjętego za podstawę orzekania. Multiplikacja zarzutów procesowych sformułowanych w skardze sprowadza się do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego był wystarczający do uznania przez organy, że doszło do wzrostu wartości spornej nieruchomości i istnieją podstawy do ustelnia opłaty adiacenckiej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze ocena operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy dokonana przez organy była prawidłowa, spójna i wnikliwa. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego jest kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a jego ocena została przeprowadzona prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o wszechstronnym dokonaniu analizy operatu. Organy administracyjne przeprowadziły postępowanie, działając na podstawie i w granicach prawa, bez uchybienia zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, a fakt, że strona nie zgadza się z dokonaną oceną materiału dowodowego i jest niezadowolona z rozstrzygnięcia, nie świadczy jeszcze o wadliwości zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji nie pominęły żadnego dowodu, ani okoliczności istotnej z uwagi na przedmiot sprawy i rozpatrzyły w sposób wnikliwy zgromadzone dowody.
3.6. Reasumując Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do uchybień przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości.