I SA/Po 473/22

I SA/Po 473/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Rennert /sprawozdawca/
Katarzyna Nikodem
Katarzyna Wolna-Kubicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151,art. 119 pkt 3, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 73 § 1 , 2, art. 74 § 2,art. 10 § 1 , art.8, art. 9,art. 28 ,art. 61a ,art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ,art. 124 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2014 poz 40
art. 76 ust. 1 , 2, art. 79 ust. 1 pkt 1-4
Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
Sentencja
Dnia 13 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna - Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi I. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu w akta sprawy dotyczących stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 30 maja 2022 r. I. J. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 15 lutego 2022 r. nr [...] odmawiające prawa wglądu w akta sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Stowarzyszenie [...] prawa użytkowania nieruchomości położonej w [...]
Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której decyzją z 15 czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził nabycie przez Stowarzyszenie [...] z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2016 r. prawa użytkowania nieruchomości położonej w [...] zagospodarowanej jako ogrody działkowe.
Pismem z 11 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza o umożliwienie mu przeglądu wszystkich akt dotyczących terenu R. O. D. "[...]" w [...], a w szczególności aspektów związanych z działką geodezyjna nr [...] (przed podziałem), na terenie której posiada wybudowany domek rekreacyjno-gospodarczy. Wniosek uzasadnił koniecznością złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Odmawiając skarżącemu postanowieniem z 15 lutego 2012 r. prawa wglądu w akta sprawy, Burmistrz powołał przepisy art. 123, art. 28, art. 73, art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i wskazał, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z 15 czerwca 2016 r. i tym samym nie może żądać wglądu w akta sprawy nią zakończonej. Zaznaczył, że skarżący w żaden sposób skutecznie nie wykazał, że ww. decyzja narusza jego interes prawny.
W zażaleniu na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, skarżący zarzucił mu naruszenie art. 61a K.p.a.
Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że znane jest z urzędu, iż skarżący nie posiada interesu prawnego, natomiast ma interes faktyczny - fakt zameldowania na terenie ogródków działkowych. Podkreślił, że zameldowanie stanowi tylko o rejestracji pobytu. Następnie, powołując art. 73 i art. 74 K.p.a., SKO podkreśliło, że skarżący chęć wglądu w akta uzasadnił koniecznością złożenia skargi do WSA w Poznaniu, jednakże to nie jest wystarczające dla wykazania "ważnego interesu strony" w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych. W tej sytuacji Burmistrz słusznie odmówił skarżącemu prawa wglądu w akta sprawy, której nie był stroną. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone na podstawie art. 61a K.p.a, zatem argumenty związane z naruszeniem tego przepisu uznał za bezzasadne.
W skardze na opisane wyżej postanowienie, strona wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz wydanie wyroku umożliwiającego wgląd do przedmiotowych akt w oparciu o uchyloną decyzję Burmistrza z 15 lutego 2022 r. lub umożliwienie dostępu do tych akt na prawie dostępu do informacji publicznej (akta te nie są objęte klauzulą tajności lub poufności). Jednocześnie zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie:
1. art. 28 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a.;
2. art. 61a w zw. z art. 28 K.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że żądanie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną, podczas gdy skarżący ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza z 15 czerwca 2016 r. Posiada na działce nr [...] budynek rekreacyjno-gospodarczy, wybudowany w latach 2000 - 2001 zgodnie z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą nr XLIV/235/94 Rady Miejskiej [...] z dnia 21 lutego 1994 r. Plan ten przestał obowiązywać w dniu 1 stycznia 2003 r. Budynek, którego skarżący jest właścicielem został również zainwentaryzowany i przyjęty 24 września 2009 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący wraz z rodziną został legalnie w tym budynku zameldowany na stałe i widnieje w spisie wyborców już od 2005 r., natomiast decyzja z 15 czerwca 2016 r. spowodowała wystąpienie w dniu 5 grudnia 2017 r. przez PZD ROD "[...]" z pozwem o eksmisję i wydanie działki, którą skarżący nieprzerwanie użytkuje od 19 czerwca 1999 r., na co posiada dokument w postaci decyzji Zarządu Ogrodu w sprawie przydziału działki. Skarżący zarzucił, że został pominięty w postępowaniu zakończonym decyzją z 15 czerwca 2016 r. i następnie organ postanowieniem z 15 lutego 2022 r. odmówił mu wglądu do akt tej sprawy. Zdaniem skarżącego takie bezprawne działanie Burmistrza utrudnia realizację niezbywalnego prawa do obrony, a także prawa dostępu do informacji publicznej, narusza art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.).
Skarżący wyjaśnił, że ma interes prawny w domaganiu się wglądu do akt, ponieważ przed Sądem Rejonowym [...] i [...] toczy się sprawa o jego eksmisję z wniosku [...] Związku [...] R. O. D. "[...]" w S.. Skarżący ma roszczenie o zwrot nakładów na budynek rekreacyjno-gospodarczy będący jego własnością i/lub roszczenie o przeniesienie własności działki. Ponadto do NSA została złożona skarga kasacyjna na decyzję PINB w sprawie nakazu rozbiórki altany pomimo, że faktycznie jest to budynek rekreacyjno-gospodarczy. Skarżący zaznaczył, że budynek ten został 5 sierpnia 2020 r. opomiarowany przez urzędników UMiG [...], którzy stwierdzili nadmetraż, na podstawie którego wydany został nakaz całkowitej rozbiórki altany, bez nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego i werandy. Skarżący podkreślił, że nie zostały spełnione warunki do przekazania gruntu w użytkowanie dla PZD i pod działanie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.; dalej: "u.r.o.d.") .
W ocenie skarżącego organy nie dokonały w sposób wystarczający wszechstronnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów. Brak przeanalizowania stanu faktycznego miał w konsekwencji wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organy niewyczerpująco zebrały i wszechstronnie nie rozpatrzyły materiału dowodowego, pomijając okoliczność, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie były użytkowane wyłącznie przez PZD ROD "[...]", ale także przez Stowarzyszenie [...] w okresie 2014-2016, którego członkiem był skarżący. Nie ustaliły, czy ROD "[...]" jest ogrodem stałym lub ma status ogrodu działkowego o nieuregulowanym stanie prawnym oraz czy istniejąca zabudowa na tym terenie spełnia wymogi określone przepisami u.r.o.d. lub narusza prawa właścicieli budynków rekreacyjno-gospodarczych, które na tym terenie istnieją od wielu lat.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sąd zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "P.p.s.a.").
Skarga okazała się niezasadna.
W rozpoznawanej sprawie zasadniczą osią sporu jest ustalenie, czy organy prawidłowo odmówiły skarżącemu wyrażenia zgody na wgląd w akta administracyjne sprawy, której przedmiotem było nabycie prawa użytkowania nieruchomości przez Stowarzyszenie [...], ze względu na brak przymiotu strony.
Kwestia zapewnienia dostępu do akt sprawy została uregulowana w art. 73 § 1 K.p.a, który wskazuje, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 K.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 K.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Dokonując wykładni powołanych przepisów, należy zauważyć, że jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach: tzw. jawności wewnętrznej (względnej), to jest jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz jawności zewnętrznej, to jest jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz informowania (art. 9 K.p.a.). Jawność zewnętrzna jest realizowana w szczególności poprzez prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej [por. H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, W. 2017, s. 268].
Wobec powyższego, należy stwierdzić, że udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 K.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej), natomiast poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Sprowadza się to do wskazania, że tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy K.p.a. nie zawierają jednocześnie regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom niebędącym stronami postępowania. Brak takiego unormowania nie prowadzi do konstatacji, że informacje znajdujące się w aktach spraw administracyjnych nie mogą być w pewnych sytuacjach udzielane osobom, które nie zostały uznane za stronę w takich postępowaniach, jednak taki dostęp odbywa się na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Białymstoku z 5 październik 2022 r., II SA/Bk 731/22 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: CBOSA).
W kontrolowanej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie wszystkich akt postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 15 czerwca 2016 r. w przedmiocie nabycia, z mocy prawa, prawa użytkowania nieruchomości zagospodarowanej jako ogrody działkowe. Podstawę prawną wydania ww. decyzji stanowiły przepisy u.r.o.d. Zgodnie z art. 76 ust. 1-2 ww. ustawy to stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie ustawy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten ogród działkowy przy spełnieniu przynajmniej jednego z warunków, o którym mowa w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. Stwierdzenie nabycia użytkowania następuje w drodze decyzji (art. 76 ust. 2 u.r.o.d.). Zatem, uwzględniając powyższe Burmistrz, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, stwierdził wystąpienie przesłanki uprawniających do wydania decyzji o nabyciu przez Stowarzyszenie [...] z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2016 r. prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ten ogród działkowy oznaczonych geodezyjnie gruntów: obręb [...] działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności tej decyzji, ale SKO postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania w tej sprawie. Wyrokiem z 13 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Po 213/22 tut. Sąd oddalił skargę strony na powyższe postanowienie, czym przesądził, że skarżący nie miał przymiotu strony w oparciu o art. 28 K.p.a. Z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. pogląd ten nie może być skutecznie kwestionowany na obecnym etapie postępowania. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się zatem prawa wglądu do akt administracyjnych prowadzonych w postępowaniu, w którym nie posiadał przymiotu strony. Analiza zarzutów skargi prowadzi jednak do wniosku, że w dalszym ciągu celem skarżącego jest wykazanie, iż bezprawnie został pozbawiony przymiotu strony w postępowaniu głównycm.
O tym, komu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, rozstrzyga treść art. 28 K.p.a, który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Innymi słowy istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest co prawda zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (por. wyrok NSA z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98 oraz wyrok WSA w Lublinie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Lu 397/17).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 K.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2016 r., III SA/Kr 281/16). Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem strony, nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15).
Zatem w postępowaniu incydentalnym, prowadzonym na podstawie art. 73 K.p.a., organ nie mógł czynić samoistnych i odmiennych ustaleń co do legitymacji procesowej skarżącego. Innymi słowy, powołując się na art. 73 K.p.a. nie można kwestionować dokonanych w postępowaniu "głównym" ustaleń co do legitymacji procesowej. Skoro w postępowaniu głównym organy stwierdziły, że skarżący nie wykazał interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji z 15 czerwca 2016 r. ze względu na naruszenie jego interesu prawnego, to nie mógł być stroną w tzw. postępowaniu incydentalnym prowadzonym na podstawie art. 73 K.p.a. Sam fakt, że skarżący wraz z rodziną jest na terenie działki zameldowany, nie ma i nie może mieć wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Zameldowanie to jedynie rejestracja pobytu, nie nabywa się przez nie żadnych praw do nieruchomości. Taka okoliczność może jedynie stanowić o istnieniu interesu faktycznego skarżącego, a niemego interesu prawnego.
Podsumowując, skoro skarżący nie był uznany za stronę w postępowaniu "głównym", nie mają żadnego znaczenia w sprawie o udostępnienie akt podnoszone przez niego okoliczności, że jego interes prawny wynika z faktu zameldowania, toczącej się sprawy o eksmisję, roszczenie zwrotu nakładów na budynek rekreacyjno-gospodarczy, czy jego rozbiórkę. Bez znaczenia pozostają również przytoczone przez skarżącego okoliczności dotyczące niespełnienia przez ogród działkowy przesłanek z art. 79 ust. 1 pkt 1-4 u.r.o.d.
W świetle powyższych rozważań należy podzielić stanowisko organów obu instancji i uznać za prawidłowe wydane na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. postanowienie o odmowie udostępniania akt sprawy. Skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu "głównym", to uzasadniona była odmowa udostępnienia akt sprawy w przedmiotowej sprawie. Należy jeszcze raz przypomnieć, że uprawnienia przewidziane w art. 73 K.p.a. są pochodną uznania za stronę w postępowaniu "głównym". Organ, działając na podstawie powołanego przepisu, nie czyni samoistnych ustaleń co do legitymacji procesowej wnioskodawcy, a w konsekwencji nie kontroluje ich również Sąd w sprawie ze skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. Nie mogło też dojść do naruszenie art. 61a K.p.a. ponieważ kontrolowane postępowanie nie było prowadzone na podstawie ww. przepisu.
Natomiast w kwestii zarzutów odnoszących się do przepisów o dostępie do informacji publicznej należy podkreślić, że w aktach sprawy nie było wniosku skarżącego o udostępnienie akt w trybie informacji publicznej, co uzasadniałoby jawność zewnętrzną akt, czyli ich udostępnienie w innym trybie.
Sąd stwierdził również, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające odpowiadało wymogom art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., których to naruszenie podnosił skarżący. Organy podjęły bowiem w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W motywach zaskarżonego postanowienia, sporządzonego zgodnie z art. 124 § 2 K.p.a., organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jego podjęciu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącego, nie oznacza automatycznie jego wadliwości.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.