I SA/Po 46/22

I SA/Po 46/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Rennert /przewodniczący/
Katarzyna Wolna-Kubicka
Waldemar Inerowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1736/22 - Wyrok NSA z 2023-11-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 216 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
art. 11
Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
Dz.U. 1948 nr 35 poz 240
art. 8, art. 13
Ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Pasternak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe oddala skargę
Uzasadnienie
I. G. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wnioskiem z [...] maja 2020 r. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości zlokalizowaną przy ul. [...] (dawniej [...]), której właścicielką była zmarła w dniu [...] r. matka wnioskodawczyni W. D. z domu M.. Jako podstawę wniosku wskazano art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n."). Wniosek, zgodnie z właściwością, został przekazany Prezydentowi Miasta K..
Prezydent Miasta K. decyzją z [...] sierpnia 2021 r.,
nr [...], umorzył postępowanie:
- w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nr [...], ul. [...] o pow. [...] m2 na mocy decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nr [...] z [...] czerwca 1962 r. zatwierdzającej plan podziału nieruchomości o pow. [...] ha sporządzony przez Miejską Pracownię Geodezyjną nr ks. zam. [...],
- w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2 w związku z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nr [...] z [...] lipca 1962 r. zatwierdzającą plan podziału nieruchomości o pow. [...] ha sporządzony przez Miejską Pracownię Geodezyjną nr ks. zam. [...].
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na podstawie decyzji Nr [...] z [...] marca 1962 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., po rozpatrzeniu podania J. M., wszczęto podział (parcelację) oraz rozgraniczenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nr [...] i ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...]" o pow. ca [...] ha stanowiącej własność J. M. w [...] części, J. K. M. w [...] części, W. W. z M. z męża D. w [...] części. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że ww. nieruchomość znajduje się na terenach przeznaczonych w zatwierdzonym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne oraz zostały dokonane czynności przewidziane w art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r., nr 31, poz. 138 – dalej jako: "u.t.b.d.j."). Na podstawie decyzji Nr [...] z [...] czerwca 1962 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. zatwierdziło plan podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nr [...] i ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...]" o pow. [...] ha. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że ww. nieruchomość znajduje się na terenach przeznaczonych w zatwierdzonym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. pod budownictwo jednorodzinne oraz zostały dokonane czynności przewidziane w art. 6 u.t.b.d.j. i § 5 pkt 4 oraz 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczeniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (dalej jako: "rozporządzenie RM"). Do powyższej decyzji załączono plan podziału stanowiący jej integralną część. Z kolei decyzją Nr [...] z [...] lipca 1962 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. zakończyło podział i wprowadziło nowy stan własności na obszarze objętym podziałem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nr [...] i ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...]" o pow. [...] ha.
Organ I instancji ustalił, że przedmiotem podziału był grunt, na który składały się działki od numeru [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W wykazie powierzchni objętej podziałem wyszczególniono działki (nr: [...]), które pozostały przy dotychczasowych właścicielach (J. M. w [...] części, J. K. M. w [...] części, W. W. z M. z męża D. w [...] części) o łącznej powierzchni [...] m2 oraz działki (nr: [...]). które przeszły bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 u.t.b.d.j. o łącznej powierzchni [...] m2. Powierzchnia [...] m2, która zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z [...] czerwca 1962 r. przeszła na własność Skarbu Państwa stanowi 33% z powierzchni [...] ha objętej podziałem. W dniu [...] października 1962 r. w księdze wieczystej nr [...] wpisano jako własność Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. działki nr [...] położone w K. przy ul. [...] i ul. [...].
Następnie Prezydium Miejskiej Rady N. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. decyzją Nr [...] z [...] lipca 1962 r. zatwierdziło plan podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nr [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...]", stanowiącej własność J. M. w [...] części, J. K. M. w [...] części, W. W. D. w [...] części. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 8 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35 poz. 240 ze zm. – dalej jako: "u.p.n.o.m.") 20% terenu dzielonego zostaje przekazane bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. Prezydent Miasta K. ustalił, że przedmiotem podziału był grunt, na który składały się działki o numerach: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha o łącznej pow. [...] ha.
W wykazie powierzchni objętej podziałem wskazano grunt pozostały przy dotychczasowym właścicielu (J. Z. M., J. K. M., W. W. z M. D.) stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha. Przy działce nr [...] o pow. [...] ha zamieszczono opis: "działka przechodząca bez odszkodowania na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25.06.1948 r." Powierzchnia [...] ha, która zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z [...] lipca 1962 r miała przejść na własność Skarbu Państwa stanowi 20% z powierzchni [...] ha objętej podziałem.
Organ I instancji ustalił także, że działce nr [...], która miała być umową przekazana na własność Skarbu Państwa odpowiada obecnie działka nr [...], stanowiąca własność Miasta K.. Z uwagi na fakt, że poprzedni właściciele nie przenieśli prawa własności działki nr [...] (obecnie nr [...]) na rzecz Skarbu Państwa, a ww. działka była w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa - nabył on działkę nr [...] w dniu [...] stycznia 1985 r. w drodze zasiedzenia, co zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z [...] września 2004 r. sygn. akt [...]. Postanowienie to stanowiło podstawę założenia księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciela wpisano Skarb Państwa. Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2005 r., nr [...], stwierdził, że działka nr [...], jako przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K. na cele rolne w dniu [...] lipca 2000 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stała się własnością Miasta K..
W. D. (nazwisko rodowe M.) zmarła [...] r. Spadek po niej nabyły z mocy ustawy córki: I. G. oraz A. D. w [...] części każdy z nich (akt poświadczenia dziedziczenia z [...] listopada 2020 r., Rep. A nr [...]). W związku z powyższym organ uznał, że I. G., jako jedna z osób uprawnionych, złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości.
Mając na względzie ustalony w sprawie stan faktyczny organ I instancji stwierdził, że podstawą przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa 33% z powierzchni podzielonej nieruchomości przy [...], ul. [...] był art. 11 u.t.b.d.j., natomiast nieruchomość przy [...] została nabyta z mocy prawa w drodze cywilnoprawnej (na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego) poprzez jej zasiedzenie, niezależnie od podziału dokonanego w trybie przepisów u.p.n.o.m. Organ podkreślił, że podział przeprowadzony w trybie przepisów u.p.n.o.m. nie powodował przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa z mocy samego prawa, lecz konieczne było zawarcie przez właścicieli i Skarb Państwa umowy w formie aktu notarialnego (art. 13 powołanej ustawy). W przypadku nieruchomości przy [...] nie doszło do zawarcia umowy bezpłatnie przenoszącej własność działki nr [...].
Według organu w chwili przejęcia przez Skarb Państwa własności nieruchomości przy [...], ul. 23 [...] o pow. [...] m2 na mocy decyzji nr [...] z [...] czerwca 1962 r. oraz w dniu [...] lipca 1962 r., tj. na chwilę wydania decyzji nr [...] dotyczącej podziału nieruchomości przy [...], nie było podstawy prawnej do wypłaty odszkodowania na rzecz współwłaścicieli tych nieruchomości, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się w ramach obowiązującego poprzednio porządku prawnego. Ponadto organ wskazał, że w obecnych regulacjach nie istnieją normy materialnoprawne, które przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 11 u.t.b.d.j., ani za grunt nabywany w trybie art. 13 u.p.n.o.m.
Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na nabycie działki nr [...] (dawnej działki nr [...]) w drodze zasiedzenia nie doszło do jej wywłaszczenia, a więc w tym przypadku nie jest nawet konieczne rozstrzyganie, czy istnieją przepisy, które przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania.
Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził brak podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania. W konsekwencji poczynionych ustaleń organ uznał, że w sprawie ziściła się przesłanka z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), a więc postępowanie wszczęte z wniosku I. G., jako bezprzedmiotowe, należy umorzyć.
W odwołaniu z [...] września 2021 r. I. G. stwierdziła, że czuje się skrzywdzona decyzją Prezydenta Miasta K., której podstawę stanowi akceptacja ówczesnego, niesprawiedliwego prawa skutkująca naruszeniem jej prawa do własności i dziedziczenia wyrażonego w art. 64 Konstytucji.
Wojewoda decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż obowiązująca na dzień wywłaszczenia u.t.b.d.j. nie przewidywała ustalenia odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Organ podkreślił, że przepisy aktualnie obowiązującej u.g.n. nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność państwa bez odszkodowania w trybie art. 11 u.t.b.d.j. (zgodnie z tym przepisem 33% ogólnej powierzchni gruntu przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania). W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że w każdym przypadku odjęcia własności, należne jest odszkodowanie. Przede wszystkim dlatego, że nie było podstawy prawnej do jego wypłaty, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. Wojewoda zaznaczył, że nie jest jego rolą w toku postępowania administracyjnego dokonywanie oceny prawa obowiązującego ponad pół wieku temu.
Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak jest w ogóle podstaw materialnoprawnych do podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia (wydania decyzji administracyjnej) w przedmiocie przyznania (względnie odmowy przyznania) odszkodowania za grunty przejęte przez Państwo w trybie art. 11 u.t.b.d.j., czy też w trybie art. 13 u.p.n.o.m. [choć w tym ostatnim przypadku nie ma konieczności badania czy istnieją przepisy umożliwiające wypłatę odszkodowania, bowiem w stosunku do działki nr [...] (obecnie nr [...]) ma zastosowanie związanie organów administracji publicznej wyrokiem sądu cywilnego w zakresie stwierdzenia zasiedzenia przez Skarb Państwa ww. działki – prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z [...] września 2004 r., sygn. akt [...]]. W konsekwencji powyższych ustaleń organ II instancji uznał, że postępowanie wszczęte z wniosku I. G., jako bezprzedmiotowe, podlega obligatoryjnemu umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Uwzględniając powyższe organ II instancji stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.
Pismem z [...] grudnia 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody.
W argumentacji skargi skarżąca stwierdziła, że zaskarżoną decyzję o umorzeniu uważa za krzywdzącą. Jej zdaniem, stanowisko organu, zgodnie z którym "sam fakt pozbawienia własności nieruchomości nie uzasadnia bowiem przyznania odszkodowania z tego tytułu" (str. 5 decyzji), nie znajduje uzasadnienia w świetle postanowień art. 21 Konstytucji RP i art. 128 u.g.n. Skarżąca zwróciła uwagę, że nieruchomość przy ul. [...] nie została wywłaszczona na cele publiczne ponieważ po pozbawieniu prawa do gruntu ówczesny organ - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zawarł z matką skarżącej umowę dzierżawy, która trwała do 1982 r. W 1982 r. ówczesny Prezydent Miasta K. zawarł umowę dzierżawy z nową właścicielką przyległej nieruchomości zakupionej od matki skarżącej, w zaniżonej cenie, z racji obciążenia wywłaszczeniem. W ocenie skarżącej, władający gruntem organ, po wywłaszczeniu, nie dochował należytej staranności w zalegalizowaniu przejętej własności. Dokonał tego dopiero w 2004 r. występując do sądu z wnioskiem o zasiedzenie, które gdyby nie uprzednie wywłaszczenie, nie miałoby miejsca bowiem przejęty grunt stanowił integralną część nieruchomości będącej własnością matki skarżącej.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie jest zasadność stanowiska organów, co do podstaw zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego.
Umarzając postępowanie organy zgodnie uznały, że brak jest w sprawie podstaw materialnoprawnych do podejmowania przez organy rozstrzygnięcia (wydania decyzji administracyjnej) w sprawie przyznania (względnie odmowy przyznania) skarżącej odszkodowania za grunty przejęte przez Państwo w trybie
art. 11 u.t.b.d.j., czy też w trybie art. 13 u.p.n.o.m. Zdaniem organów podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie nie może być obowiązujący obecnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Według stanowiska skarżącej taką podstawę prawną należy wywodzić
z art. 21 Konstytucji RP i art. 128 u.g.n.
W ocenie Sądu zaskarżone decyzje są zgodne z prawem.
Na wstępie rozważań Sąd zauważa, że w orzecznictwie istnieją odmienne linie orzecznicze, z których jedna opowiada się za brakiem możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa, w tym za wywłaszczenie dokonane w trybie art. 11 u.t.b.d.j. Z tego względu organy administracyjne zobowiązane są do umorzenia postępowania, gdyż brak jest przepisu materialnoprawnego dającego podstawę do ustalenia i przyznania odszkodowania (tak np.: wyroki NSA: z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1516/21; z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 820/21; z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2724/19; z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 624/11 i wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2753/13 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zgodnie z drugą linią orzeczniczą, istnieje możliwość ustalenia odszkodowania w zależności od celu, na który dokonano przejęcia na rzecz Skarbu Państwa 33% powierzchni działki dzielonej (tak wyroki NSA: z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2031/19; z 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 90/14; z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 713/13; z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2263/15). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pierwsze z ww. stanowisk, zaznaczając, że w ostatnim czasie stanowisko to jest dominujące.
Przechodząc do meritum, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 11 u.t.b.d.j. z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.
Z powołanego wyżej przepisu - który stanowił materialnoprawną podstawę przejęcia na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości należącej m.in. do matki skarżącej W. D. (nazwisko rodowe M. ) - jasno zatem wynika, że nie przewidywał on ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela gruntu podlegającego podziałowi. W zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że skoro w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 u.t.b.d.j., to tym samym brak było podstaw do wydania w analizowanym stanie faktycznym merytorycznego rozstrzygnięcia o wniosku stron.
Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony do u.g.n. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu jej zaś projektu podkreślono "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421.
W judykaturze wyrażono słuszny pogląd, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków ale nie jest on jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4107/18, wyrok NSA z 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 632/21).
Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie prawa przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2011/20).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, że dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku należy m.in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji zatem, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2472/17, wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11).
Ponadto należy zaakcentować, że pozbawienie prawa do nieruchomości (wywłaszczenie) bez odszkodowania, to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z przepisu tego wynika jeszcze jeden warunek, a mianowicie aby obowiązujące obecnie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 845/21).
Wychodząc z powyższych założeń Sąd stwierdza, że skoro materialnoprawną podstawę decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z [...] czerwca 1962 r. mocą której przejęto na rzecz Skarbu Państwa część przedmiotowej nieruchomości stanowił przepis art. 11 u.t.b.d.j., który nie dawał podstaw do uzyskania odszkodowania, prawnej możliwości przyznania rekompensaty za wywłaszczenie należałoby poszukiwać w obecnie obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Godzi się jednak zauważyć, że przepisy te nie przewidują jednakże możliwości ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 11 u.t.b.d.j. Zgodnie bowiem z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami T. Parku Narodowego. Ustawodawca nie przewidział natomiast odpowiedniego zastosowania przepisów Rozdziału 5 działu III u.g.n. (w tym art. 128 u.g.n.) "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
Oznacza to, że obowiązujące aktualnie przepisy, pomimo że przewidują możliwość zwrotu nieruchomości przejętej przez państwo w trybie art. 11 u.t.b.d.j., nie dają podstawy ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 820/21).
Mając zatem na względzie, że w sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11).
Odnosząc się do zarzutów skargi i powołanego przez skarżącą art. 128 ust. 1 u.g.n. Sąd zauważa, że przepis ten wprowadza ogólną zasadę, zgodnie z którą wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Szczegółowe sposoby ustalenia odszkodowania zawierają inne przepisy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Przepis art. 128 u.g.n. także nie stanowi zatem samodzielnej podstawy ustalenia odszkodowania (wyrok NSA z 14 września 2021 r., I OSK 411/21).
Prawidłowe jest także stanowisko organów odnoszące się do nieruchomości podlegającej podziałowi w trybie art. 8 i art. 13 u.p.n.o.m. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na skutki prawne wynikające z prawomocnego (art. 365 k.p.c.) postanowienia Sądu Rejonowego w K. , z [...] września 2004 r. (sygn. akt [...]), stwierdzającego nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1985 r. Oznacza to, że Skarb Państwa stał się właścicielem tej nieruchomości poza procedurą wywłaszczenia, co wyklucza domaganie się ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów odnoszących się do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze wskazany przez skarżącą art. 21 Konstytucji RP podkreślić należy, że przepisy ustawy zasadniczej są przepisami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, że organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że brak jest podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby by być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy (por. wyrok NSA z 27 kwietnia
2022 r., I OSK 1516/21).
W kontekście poczynionych powyżej rozważań stwierdzić zatem należy, że organy obu instancji słusznie uznały, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., a wobec tego postępowanie powinno być umorzone.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 818/20, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2078/19).
Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2771/19).
Skoro zatem, jak już wyżej wskazano, brak było podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty skarżącej odszkodowania, to organy zasadnie zastosowały w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i na tej podstawie umorzyły postępowanie w sprawie.
W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, dokonując (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.