I SA/PO 451/22

I SA/Po 451/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Rennert /sprawozdawca/
Karol Pawlicki /przewodniczący/
Katarzyna Nikodem
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 428/23 - Wyrok NSA z 2024-07-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2018 poz 121
art. 37 ust. 2 pkt 6 ,ust. 1,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na uchwałę [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej I. stwierdza nieważność uchwały [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej [...], położonej na terenie wsi [...], w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [...]; II. zasądza od [...] na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 13 maja 2022 r. S. spółka z o.o. w S. wniosła skargę na uchwalę nr LII/366/2021 Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej G. T. położonej na terenie wsi [...] w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka [...].
Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której w piśmie z 24 lutego 2015 r. Burmistrz T. poinformował skarżącą, która prowadzi na terenie G. T. gospodarstwo rolne, o złożeniu przez M. M. (tj. właściciela nieruchomości, która sąsiadowała z działką nr [...], stanowiącą drogę) podania dotyczącego woli nabycia części działki nr [...] w [...]. Jednocześnie Burmistrz zaoferował sprzedaż części tejże działki w zakresie w jakim działka ta graniczy z gospodarstwem rolnym skarżącej i wskazał na zamiar likwidacji drogi, wyjaśniając, że "istnieje prawna możliwość podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej oraz zbycia powstałych działek trybie bezprzetargowym na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej". Pismem z 28 kwietnia 2015 r. skarżąca złożyła oświadczenie wyrażające zainteresowanie nabyciem wskazanego gruntu. W toku dalszej korespondencji skarżąca oraz Gmina podtrzymywały wolę zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Pismem z 5 maja 2015 r. Rada Sołecka Sołectwa [...] poinformowała pozytywnie zaopiniowała zbycie nieruchomości na rzecz skarżącej. Gmina dokonała podziału geodezyjnego działki nr [...] na działki nr: [...], [...] i [...] oraz uzyskała operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości rynkowej poszczególnych działek, o czym Burmistrz poinformował skarżącą pismem z 18 listopada 2015 r. Pismem z 23 listopada 2015 r. skarżąca potwierdziła wolę nabycia działki oznaczonej numerem [...]. Zarządzeniem z 2 grudnia 2015 r. Burmistrz ogłosił wykaz w sprawie sprzedaży działek oznaczonych po podziale jako działka nr [...], której nabyciem zainteresowany był M. M. i działka nr [...], której nabywcą miała być skarżąca, w drodze bezprzetargowej celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Wykaz został wywieszony w siedzibie Urzędu Miejskiego T. oraz podany do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na stronie internetowej [...] Rada Miasta w dniu 30 grudnia 2015 r. podjęta została uchwała obejmująca zgodę na sprzedaż działki nr [...] w [...] w drodze bezprzetargowej na rzecz S. i M. M..
Pismem z 11 lutego 2016 r. skarżąca zwróciła się do Urzędu Miejskiego w T. z pytaniem, czy została podjęta uchwała w sprawie zbycia na jej rzecz części drogi w [...] oraz z prośbą o przesłanie takiej uchwały i harmonogramu dalszych działań w sprawie. Pismem z 18 marca 2016 r. Burmistrz poinformował skarżącą, że procedowanie nad projektem uchwały przewidziane jest na sesji Rady Miejskiej w dniu 30 marca 2016 r., wyjaśniając że po podjęciu uchwały sprzedaż będzie mogła nastąpić na początku maja 2016 r.
Projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działki nr [...] w miejscowości [...] na rzecz skarżącej został przekazany do Komisji Finansowej, Rozwoju Gospodarczego i Obszarów Wiejskich oraz do Komisji Społecznej Rady Miasta, a następnie (po uzyskaniu pozytywnych opinii tych Komisji) na sesję Rady Miejskiej. W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że tryb bezprzetargowy uzasadnia fakt sąsiedztwa gruntów skarżącej, niewielka powierzchnia działki, która nie kwalifikuje się do samodzielnej zabudowy oraz wyjaśniono, że działka ta stała się zbędna i nie pełni funkcji komunikacyjnej w tym terenie. Projekt uzasadnienia uchwały podpisany został przez Zastępcę Burmistrza T., D. J.. Rada Miasta nie podjęła uchwały w przedmiocie wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na dokonanie transakcji. W dniu 20 grudnia 2016 r. skarżąca wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia przez podjęcie uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miasta w dniu 25 stycznia 2017 r. podjęła uchwałę nr XLI/389/2017, w której postanowiła "nie uwzględnić wezwania".
W dniu 17 lutego 2017 r. spółka wniosła skargę na bezczynność Rady Miasta. Wyrokiem z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 21/17, tut. Sąd zobowiązał Radę Miasta do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż skarżącej spółce w drodze bezprzetargowej działki nr [...] położonej w miejscowości [...] w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że Rada dopuściła się bezczynności. Wyrokiem z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK1955/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną G. T..
W dniu 25 kwietnia 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] odmawiającą wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej działki nr [...] o powierzchni 0,0408 ha, "niezbędnej do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej". Wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1126/18, tut. Sąd stwierdził nieważność tej uchwały, wyjaśniając, że narusza ona prawo w sposób istotny, ponieważ jej uzasadnienie nie wskazuje żadnych merytorycznych motywów dotyczących jej rozstrzygnięcia. Podstawą nieważności uchwały był brak jej uzasadnienia w zakresie motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu, co uniemożliwiało jej prawidłową kontrolę. Nie wskazano bowiem przesłanek, na których oparto taką, a nie inną treść zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że uzasadnienie uchwały powinno zawierać wyjaśnienie podstaw przyjęcia określonych rozwiązań w odniesieniu do konkretnych przyczyn, dla których uchwała danej treści została przyjęta. Natomiast w świetle okoliczności sprawy brakuje wyjaśnienia, dlaczego Rada uznała, że nie należy wyrazić zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości skarżącej oraz dlaczego nieruchomość sąsiednią postanowiono sprzedać innemu podmiotowi. Rada Gminy ponownie podejmując uchwałę powinna szczegółowo uzasadnić dlaczego w tym przypadku podjęła inne rozstrzygnięcie niż w stosunku do nabywców sąsiedniej działki, tj. w stosunku do S. i M. M., odnosząc się przy tym do okoliczności faktycznych sprawy oraz gwarantowanego konstytucyjnie równego traktowania przez władze publiczne. Nadto powinna wyjaśnić na jakich podstawach (konkretnych okolicznościach, dokumentach) przyjęła okoliczność przyszłego utrudniania przez skarżącą przejazdu drogą w sytuacji, gdy organ wykonawczy Gminy wskazywał na zamiar likwidacji drogi, której fragment stanowiły dotychczas działki nr [...] i nr [...], oraz na jakich podstawach przyjęła, że nabywcy sąsiedniej nieruchomości (tj. działki nr [...]) nie będą utrudniać przejazdu drogą. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że Rada Miasta powinna wyjaśnić, czy i w jaki sposób zmieniły się okoliczności wskazane pierwotnie w projekcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działki nr [...] na rzecz skarżącej, określające że tryb bezprzetargowy uzasadnia fakt sąsiedztwa gruntów skarżącej, niewielka powierzchnia działki, która nie kwalifikuje się do samodzielnej zabudowy, a przedmiotowa działka stała się zbędna i nie pełni funkcji komunikacyjnej w tym terenie. Organ w swoich wyjaśnieniach powinien uwzględnić i rozwinąć wskazane w treści zaskarżonej uchwały (§ 1) twierdzenie, że działka nr [...] o powierzchni 0,0408 ha jest niezbędna do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Organ powinien również w uzasadnieniu szczegółowo odnieść się do kwestii wystąpienia przesłanek określonych w art. 37 ust: 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: "u.g.n.").
Wyrokiem z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2106/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną G. T., złożoną od opisanego wyżej orzeczenia WSA. Pismem z 4 listopada 2020 r. skarżąca wystąpiła do Rady Miasta z ponownym wnioskiem o podjęcie uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na jej rzecz działki nr [...],
W dniu 21 grudnia 2020 r. odbyło się wspólne posiedzenie Komisji Finansowej i Społecznej, na którym omawiano kwestię zbycia ww. nieruchomości na rzecz skarżącej. W posiedzeniu uczestniczył pełnomocnik skarżącej, który przedstawił stanowisko spółki w sprawie. Dodatkowo, pismem z 31 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła propozycję zamiany działki nr [...] należącej do G. T. na grunt odpowiadający obszarem powierzchni powyższej działki - należący do skarżącej, położony w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] (do pisma załączono mapkę z zaznaczeniem obu działek). Skarżąca wskazała, że rozwiązanie to pozwoliłoby na polubowne zakończenie wieloletniego sporu i zapewniłoby Gminie i jej mieszkańcom poprawę infrastruktury umożliwiającej dojazd i zawracanie w tym miejscu autobusu.
W dniu 24 listopada 2021 r. Rada Miasta przeprowadziła głosowanie w sprawie uchwały wyrażającej zgodę na sprzedaż skarżącej w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej G. T., tj. działki nr [...]. Uchwała nie została podjęta.
W dniu 29 grudnia 2021 r. Rada Miasta podjęła uchwalę nr [...], w której odmówiła wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej ww. działki nr [...] o powierzchni 0,0408 ha, "niezbędnej do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej'". W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że lokalna społeczność wnioskuje o uregulowanie ww. drogi w sposób umożliwiający zawracanie autobusu. Powołała się na podejmowane przez nią uchwały w sprawie przeznaczenia środków publicznych na sporządzenie stosownej dokumentacji, umożliwiającej uregulowanie przebiegu drogi w tej części miejscowości [...] i wskazała, że za niegospodarne uznaje zaniechanie działań zmierzających do uregulowania własnościowego terenu pod drogę publiczną. Następnie organ powołał się na to, że działka [...] stanowi najbliższą drogę do zapewniania dostępu do mediów (istniejących, jak i potencjalnie powstałych w przyszłości), zwrócił uwagę na wycofanie pozytywnej opinii Rady Sołeckiej Sołectwa [...], oraz podniósł, że skarżąca nie występuje w tej sprawie jako pierwotny wnioskodawca, zaś Rada nie może podjąć uchwały w sprawie zbycia tej nieruchomości na rzecz S. mając w dyspozycji opinię, z której wynika, iż w pierwszej kolejności udzielono pozytywnej opinii dla M.M. - pierwotnemu wnioskodawcy nabycia części działki nr [...], odpowiadającej obecnie sumie powierzchni działek [...] i [...]. Ponadto nie jest zasadne stanowisko, że Rada dyskryminowała firmę, jeżeli od samego początku nie posiadała ona zamiaru nabycia tej nieruchomości, o czym świadczy skierowane przez nią do Gminy pismo, z którego wynika, iż firma ta nie jest zainteresowana nabyciem nieruchomości odpowiadającej działce [...].
W skardze na powyższą uchwałę spółka wniosła o stwierdzenie jej nieważności uchwały oraz o zasądzenie od organu zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
1. art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n w zw. z art 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji; art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.; dalej: "z.t.p.") przez:
a) podjęcie zaskarżonej uchwały, pomimo spełnienia przesłanek nabycia przez skarżącą tej nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt. 6 u.g.n., w szczególności sprzedaż dotyczyć miała nieruchomości mogącej poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, która stanowi własność spółki, która wyraziła wolę jej nabycia, a nadto brak jest możliwości zagospodarowania ww. działki, jako odrębnej nieruchomości;
b) dyskryminację skarżącej i jej nierówne traktowanie w stosunku do nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki nr [...]) - S. i M. M., polegające w szczególności na:
- stosowaniu odmiennego toku procedowania w stosunku do sprzedaży działki nr [...] a sprzedaży działki nr [...], polegającego w szczególności na pozytywnym rozstrzygnięciu w sprawie sprzedaży działki nr [...] na rzecz S. i M. M. już na mocy uchwały z dnia 30 grudnia 2015 r., przy jednoczesnym wieloletnim opóźnianiu wydania (ostatecznie negatywnego) rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej, pomimo że sprawy sprzedaży obu działek zapoczątkowane zostały równolegle i dotyczą tożsamych uwarunkowań faktycznych i prawnych,
- wydaniu przeciwnych rozstrzygnięć w kwestii sprzedaży działki nr [...] oraz w kwestii sprzedaży działki nr [...], tj. wyrażeniu zgody na bezprzetargową sprzedaż działki nr [...] na rzecz S. i M. M. i nieuzasadnionej odmowie sprzedaży w drodze bezprzetargowej działki nr [...] na rzecz skarżącej, pomimo tożsamych uwarunkowań faktycznych i prawnych oraz braku zmiany okoliczności w stosunku do tych istniejących w 2015 r., kiedy to organ wyraził zgodę na bezprzetargową sprzedaż działki nr [...],
- zmianie stanowiska organu w przedmiocie przydatności spornej działki dla Gminy, po tym jak sfinalizowano sprzedaż na rzecz S. i M. M.,
- opieraniu przez Radę swojej decyzji o nieuzasadnione prawnie przesłanki, których uwzględnianie jest niezgodne z założeniami dotyczącymi planowanej przez Burmistrza transakcji (tj. odmowa sprzedaży działki nr [...] w sytuacji, gdy organ wykonawczy G. T. wskazywał na zamiar likwidacji drogi, której fragment stanowiły dotychczas działki nr [...] i nr [...], a nadto w sytuacji, gdy Burmistrz zarządzeniem z 2 grudnia 2015 r. ogłosił wykaz w sprawie sprzedaży tych nieruchomości w drodze bezprzetargowej celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych i które - pomimo tożsamości uwarunkowań w sprawie działki nr [...] - nie były przedmiotem zastrzeżeń organu w sprawie bezprzetargowego zbycia sąsiedniej nieruchomości S i M M.,
- działanie w celu uprzywilejowania i zapewnienia nieuzasadnionej korzyści jednemu z mieszkańców Gminy (a nie dla realizacji wbrew przeciwnym oświadczeniom - celu o znaczeniu dla całej społeczności gminnej),
co stanowi rażące naruszenie Konstytucyjnych zasad równości i niedyskryminacji oraz skutkuje doprowadzeniem do utraty zaufania do organów władzy publicznej;
c) zawarcie w uzasadnieniu uchwały nieprawdziwych motywów rozstrzygnięcia, tj. wskazanie na nieuzasadnione, lakoniczne, niekonkretne, a przede wszystkim fikcyjne przesłanki, które w rzeczywistości nie stanowiły motywów działania organu, a powołane zostały jedynie celem zachowania pozorów i uniknięcia zarzutów ze strony sądu administracyjnego w przedmiocie braku uzasadnienia, co stanowi naruszenie zasady uzasadniania rozstrzygnięć w zakresie ich motywów, uniemożliwia prawidłową kontrolę rozstrzygnięcia (szczególnie wobec braku odniesienia się przez organ do przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n, i braku uwzględnienia wytycznych Sądu zawartych w wyroku o sygn. IV SA/Po 1126/18 oraz wytycznych NSA zawartych w wyroku o sygn. I OSK 2106/19) i dodatkowo prowadzi do utraty zaufania do omanu, który w toku wieloletniego postępowania kilkukrotnie zmieniał swoją narrację, starając się nieudolnie uzasadnić odmowę sprzedaży nieruchomości na rzecz skarżącej, pomimo że brak jest ku temu usprawiedliwionych powodów, a obecnie powoływane przez organ argumenty są całkowicie nieprawdziwe i absurdalne, w szczególności:
- nieuprawnione i fikcyjne jest lakoniczne powołanie się na bliżej nieokreślone wnioski lokalnej społeczności o "uregulowanie w/w drogi w sposób umożliwiający zawracanie autobusu", szczególnie w sytuacji, gdy pozostawienie działki nr [...] w zasobie gminnym nie pozwoli na stworzenie warunków na zawracanie autobusu na tej działce, albowiem od drogi publicznej działka ta jest oddzielona inną nieruchomością skarżącej, a nadto w sytuacji, gdy w toku postępowania skarżąca zaoferowała rozwiązanie zapewniające realizację tego celu (pismem z 31 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła propozycję zamiany działki nr [...] na grunt odpowiadający obszarem powierzchni powyższej działki, należący do skarżącej, położony w bliskim sąsiedztwie ww. działki, którego przejęcie przez Gminę pozwoliłoby na zapewnienie autobusom możliwości zawracania),
- nieuprawnione i fikcyjne jest powoływanie się na wcześniejsze przeznaczenie środków publicznych na sporządzenie stosownej dokumentacji umożliwiającej uregulowanie przebiegu drogi w tej części miejscowości, albowiem Gmina w toku wspomnianego lakonicznie przez organ postępowania przed Starostą [...] nie uzyskała decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a sprawa ta pozostaje bez związku z niniejszą, a nadto organ pomija, że również w celu bezprzetargowego zbycia działek nr [...] i nr [...] Gmina poniosła już koszty, albowiem dokonała podziału geodezyjnego działki nr [...] oraz uzyskała operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości rynkowej poszczególnych działek,
- nieuprawnione i fikcyjne jest powoływanie się na zapewnianie dostępu do mediów albowiem system prawny przewiduje szereg rozwiązań umożliwiających prawną regulację posadowienia i korzystania z urządzeń przesyłowych przebiegających przez nieruchomości prywatne,
- nieuprawnione i fikcyjne jest powoływanie się na wycofanie przez Radę Solecką pozytywnej opinii dla zbycia nieruchomości, albowiem opinia taka nie ma charakteru wiążącego, jej przesłanki podlegają badaniu przez organ (szczególnie w sytuacji, gdy Rada Solecka dokonuje w sposób nieuzasadniony zmiany wcześniejszej opinii pozytywnej), a nadto w kontekście tego, iż działanie Rady Sołeckiej pozostawało w związku z postępowaniem samej Rady Miejskiej,
- nieuprawnione i fikcyjne jest powoływanie się na okoliczność, że skarżąca "nie występuje w tej sprawie jako pierwotny wnioskodawca, że w pierwszej kolejności udzielono pozytywnej opinii dla M.M - pierwotnemu wnioskodawcy nabycia części działki nr [...] odpowiadającej obecnie sumie powierzchni działek [...] i [...]" oraz że "MM. nigdy nie wycofał się z deklaracji chęci nabycia tej nieruchomości" albowiem dawne zgłoszenie woli nabycia nieruchomości odpowiadającej m.in. działce nr [...] przez inny podmiot nie oznacza, że przysługuje mu w tym zakresie jakiekolwiek pierwszeństwo, a co więcej tok postępowania od 2015 r. jednoznacznie wskazuje na to, jaką działkę miał nabyć (i nabył) M. M. z małżonką, a jaką działkę nabyć miała skarżąca, przy czym działka [...] przylega na swej długości do działki skarżącej, a nie do działki M. M..
Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podkreśliła, że w uzasadnienie zaskarżonej uchwały szczególną wagę przyłożyła do jasnego sprecyzowania motywów towarzyszących jej podjęciu. Sprawa została szczegółowo przeanalizowana, co potwierdzają zawarte w skardze dokumenty. Skarga zaś stanowi ona swobodną polemikę z ustaleniami organu. Skarżąca jako osobiście zainteresowana przedstawia w skardze własną optykę, ale jest oczywistym, że organ nie miał obowiązku wyrażenia zgody na sprzedaż. Radni troszczą się o dobro wspólnoty samorządowej, cóż więc dziwnego, że Rada Miejska w pełni akceptuje lokalizację drogi publicznej wraz z placem do zawracania na działce nr [...], co uniemożliwia wyzbycie się z zasobu Gminy nieruchomości, na której miałaby być urządzona droga publiczna. Ponadto za zasadne uznaje pozostawienie tej nieruchomości w zasobie Gminy, gdyż nie będzie to rodzić w przyszłości po stronie samorządu Gminy ryzyka ponoszenia kosztów związanych z prawem do dysponowania nieruchomością na funkcjonowanie obecnie istniejącej, jak i potencjalnie wykonanej nowej infrastruktury w zakresie gospodarki wodno-kanalizacyjnej. Organ również uwzględnił, że Rada Sołecka Sołectwa [...] wycofała pozytywną opinię dla zbycia w/w nieruchomości, uzasadniając to potrzebą pozostawienia terenu w celu urządzenia przez Gminę placu do zawracania m.in. autobusu dowożącego dzieci do szkół. Pierwotnym wnioskodawcą nabycia powierzchni odpowiadającej działce nr [...] był M. M., który nigdy nie wycofał się z tej deklaracji, zatem Rada nie może podjąć uchwały w sprawie zbycia tej działki na rzecz S. . Spółka nie występuje w tej sprawie jako pierwotny wnioskodawca, co wyklucza stosowanie wobec Rady sformułowań jakoby dyskryminowała ona firmę, która nie posiadała od samego początku zamiaru nabycia tej nieruchomości.
Skarżąca pismem z 3 sierpnia 2022 r. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem sprawy jest uchwała Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...], odmawiająca wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz S. z o.o. (wcześniej M. sp. z o.o.) w S. nieruchomości gruntowej G. T., położonej na terenie wsi [...], w ewidencji gruntów oznaczonej działko działka nr [...] o powierzchni 0,0408 ha, niezbędnej do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej.
Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1126/18, tut. Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej ww. nieruchomości gruntowej. Wydanie takiego orzeczenia skutkuje koniecznością zastosowania się przez organ do przepisu art. 153 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto zaznaczenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2106/19 skargę kasacyjną G. T. wniesioną od tego wyroku oddalił. W konsekwencji powyższego na obecnym etapie postępowania organ administracji, ale również sąd administracyjny, związane są oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku. W myśl bowiem art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że organy administracji i sąd administracyjny nie mogą formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Podkreślenia wymaga, że związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Taki skutek może spowodować również zmiana po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych. Zaznaczyć również należy, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej. Naruszenie art. 153 P.p.s.a. może w związku z tym polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., II GSK 1261/21 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, zasadniczym kryterium legalności rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., II FSK 353/16).
Należy zatem przypomnieć, że w powołanym wyżej wyroku tut. Sąd zobowiązał Radę Miejską do szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia okoliczności, istotnych dla podjęcia uchwały w świetle art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., z którego wynika, że nieruchomość (stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten stanowi wyjątek od generalnej reguły ustanowionej w ust. 1 art. 37 u.g.n., zgodnie z którą nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu.
W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że wszystkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzające. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak- Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/eL 2021, t. 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołane tam: wyrok NSA z 21 marca 2007 r., I OSK 1998/06; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2009 r., III SA/Wr 86/09).
Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch warunków, tj. niezbędności nieruchomości do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz braku możliwości jej samodzielnego zagospodarowania.
W ocenie Sądu skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie uzasadnione. W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, CBOSA). Uchwała, będąca aktem stosowania prawa administracyjnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, po to by poddawała się kontroli (nadzoru i sądowej) i aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie, winna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały, lub też z jej uzasadnienia, strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., II GSK 2101/13).
Zaskarżona uchwała zawiera co prawda uzasadnienie, jednak ponownie rozpatrując sprawę, Rada Miejska - z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. - całkowicie pominęła wytyczne zawarte wyroku tut. Sądu IV SA/Po 1126/18, nadal nie wyjaśniając konkretnych przyczyn, dla których uchwała danej treści została przyjęta.
Z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku, opartego o okoliczności faktyczne tej konkretnie sprawy, wynika konieczność szczegółowego wyjaśnienia braku zgody na bezprzetargową sprzedaż spornej działki w kontekście sprzedaży sąsiedniej działki innemu podmiotowi. Radzie Miejskiej należy przypomnieć, że początkowo obie nieruchomości (tj. działki nr [...] i [...]) powstałe w wyniku podziału działki nr [...] miały być bez przetargu zbyte na rzecz nabywców, których nieruchomości z nimi graniczą celem poprawy warunków zagospodarowania ich nieruchomości, przy czym Gmina wyraziła zamiar likwidacji drogi, która na działce nr [...] się znajdowała. Uchwała pozytywna dotycząca zbycia działki nr [...] na rzecz małżonków M. została podjęta niezwłocznie, a po jej podjęciu rozpoczął się kilkuletni proces odmawiania zbycia działki nr [...] na rzecz skarżącej. Powodów kolejnej odmowy nie wyjaśnia uzasadnienie podjętej uchwały, w którym brak logicznych argumentów.
Rada Miejska pominęła przy tym wytyczne WSA zawarte w ww. wyroku, że uzasadnienie tej kwestii powinno odnosić się do okoliczności faktycznych sprawy oraz gwarantowanego konstytucyjnie prawa do równego traktowania przez władze publiczne, jak również nie odniosła się do wystąpienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały skupia się wyłącznie na lakonicznych, niekonkretnych a przede wszystkim nie znajdujących pokrycia w stanie faktycznym sprawy motywach jej podjęcia.
W pkt 1 uzasadnienia uchwały Rada Miejska wskazała na bliżej nieokreślone wnioski lokalnej społeczności o "uregulowanie w/w drogi w sposób umożliwiający zawracanie autobusu", dostrzegając potrzebę realizacji kierowanych do Gminy wniosków w tej sprawie. Sąd nie neguje, że lokalna społeczność takie wnioski do G. T. kieruje, jednak pozostają wątpliwości, czy chodzi konkretnie o działkę nr [...]. Działka ta stanowi bowiem wąski pas, otoczony ze wszystkich stron prywatnymi nieruchomościami. Rada Miejska nie wyjaśniła w jaki sposób autobus znalazłby się na tej działce, żeby na niej zawrócić, ani czy szerokość tej działki na takie manewry by pozwoliła. Ponadto w piśmie z 31 sierpnia 2021 r[...] zatem kilka miesięcy przed podjęciem spornej uchwały, skarżąca zaoferowała rozwiązanie zapewniające realizację celu polegającego na umożliwieniu zawracania autobusu, jednak propozycja ta nie została przyjęta.
Natomiast w zakresie przeznaczenia środków publicznych na sporządzenie dokumentacji umożliwiającej uregulowanie przebiegu drogi w tej części nieruchomości (pkt 2 uzasadnienia uchwały) wszczęte przez Gminę postępowanie (według informacji skarżącej, których Gmina nie zakwestionowała) nie zakończyło się uzyskaniem pozytywnej decyzji, a Gmina zaniechała działań w tym zakresie. Nadal Rada nie wyjaśnia jak miałby funkcjonować na tej działce plac manewrowy, skoro nie wyjaśnia czy prowadzi do niej jakakolwiek działka gminna. Należy przypomnieć, że Rada Miejska wyraziła zgodę na zbycie dalszej części owej drogi, o obszarze trzykrotnie większym, małżonkom M..
Niezrozumiałe jest również powoływanie się przez Radę Miejską na argument o pozostawieniu nieruchomości w zasobie Gminy celem uniknięcia ryzyka ponoszenia kosztów związanych z prawem dysponowania nieruchomością na funkcjonowanie istniejącej i potencjalnie wykonanej nowej infrastruktury (pkt 3 uzasadnienia uchwały). Rada nie wyjaśniła przy tym, czy ta istniejąca i potencjalna przyszła infrastruktura znajduje się jedynie na spornej działce, czy również na działce nr [...], którą bezprzetargowo zgodziła się zbyć małżonkom M. i jak w takiej sytuacji powinno być traktowane prawo do równego traktowania przez władze publiczne, o którym wspominał Sąd w wyroku IV SA/Po 1126/18. Można zgodzić się ze skarżącą, że system prawny przewiduje szereg rozwiązań umożliwiających prawną regulację posadowienia urządzeń przesyłowych na nieruchomościach prywatnych, ale takiej okoliczności w stanie faktycznym niniejszej sprawy Rada w ogóle nie rozważała, zasłaniając się argumentem dotyczącym kosztów i nie wyjaśniając jak tego rodzaju problem wygląda w stosunku do działki już zbytej bezprzetargowo o znacznie większe powierzchni.
Również pkt 4 uzasadnienia uchwały powołuje się lakonicznie na wycofanie zgody przez Radę Sołectwa [...] z powodu potrzeby urządzenia placu do zawracana autobusu szkolnego. Nadal brak wyjaśnienia jak autobus dojechałby w to miejsce, czy byłaby fizyczna możliwość dokonania takiego manewru z uwagi na szerokość działki i dlaczego oferowana przez skarżącą w sierpniu 2021 r. nieruchomość na ten plac manewrowy się nie nadaje.
Całkowicie niezrozumiały jest pkt 5 uzasadnienia uchwały. W kontekście przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przypomnieć należy, że w 2015 r. Gmina zaoferowała skarżącej sprzedaż części działki nr [...] w zakresie w jakim działka ta graniczy z gospodarstwem rolnym skarżącej, wskazując przy tym na zamiar likwidacji drogi. M. M. nabyli część działki graniczącą z ich nieruchomością, albowiem tylko takie rozwiązanie mogło być zgodne z ww. przepisem. Zatem rzekome istnienie pozytywnej opinii Sołectwa, co do nabycia całej działki [...] przez ww. osoby, wobec uregulowania zwartego w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jest bez znaczenia, szczególnie, że działka nr [...] przylega na swej długości do działki skarżącej, a nie do działki małżonków M.. Nielogiczna przy tym wydaje się być opinia Rady, która stwierdziła, że nie może zgodzić się na zbycie ww. działki skarżącej, ponieważ pozytywna opinia dotyczyła zbycia części działki, która odpowiada powierzchni działek nr [...] i [...] pierwotnemu wnioskodawcy (tj. M. M. ), zapominając, że jego nieruchomości nie graniczyły z działką nr [...].
W pkt 6 uzasadnienia uchwały Rada Miejska wspomina używa argumentu, że skarżąca nie występuje w sprawie jako pierwotny wnioskodawca, ale nie wyjaśnia jakie ma to znaczenie dla odmowy zbycia na jej rzecz spornej nieruchomości. Nie ma znaczenia, że to M. M. wniósł do Gminy o bezprzetargowe zbycie na jego rzecz części działki nr [...]. Trzeba jeszcze raz przypomnieć, że to Gmina poinformowała spółkę o możliwości skorzystania z bezprzetargowego nabycia części nieruchomości stanowiącej drogę na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, zaznaczając zamiar likwidacji tej drogi. Spółka wyraziła chęć takiego nabycia i dopiero wówczas Gmina dokonała podziału działki nr [...] na działki [...], [...], [...]. Nie znajdują również potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy stwierdzenia Rady jakoby skarżąca "nie posiadała od samego początku zamiaru nabycia tej nieruchomości", o czym ma świadczyć jej pismo skierowane do Gminy. Pismo takie nie zostało do odpowiedzi na skargę dołączone, natomiast z dokumentów przesłanych Sądowi wraz ze skargą wynika, że spółka od chwili otrzymania informacji od Burmistrza o możliwości nabycia graniczącego z jej nieruchomością fragmentu działki nr [...] wyraziła chęć takiego nabycia i dotychczas bezskutecznie o to nabycie się stara.
Należy też wskazać, że w dalszym ciągu uzasadnienie uchwały nie wyjaśniła powodów, dla których w przypadku skarżącej Rada podjęła inne rozstrzygnięcie niż w stosunku do nabywców sąsiedniej działki, tj. małżonków M., a co nakazał Sąd w powołanym wyżej wyroku. Nadal też brak szczegółowego umotywowania w uzasadnieniu uchwały zmiany zdania w stosunku do skarżącej. Rada Miejska pominęła również wyjaśnienie kolejnej, wynikającej z ww. wyroku kwestii, a mianowicie na jakich podstawach (konkretnych okolicznościach, dokumentach) przyjęła okoliczność utrudniania przez skarżącą przejazdu drogą, w sytuacji, gdy organ wykonawczy Gminy wskazywał na zamiar likwidacji drogi, której fragment stanowiły dotychczas działki nr [...] i nr [...], oraz, że nabywcy sąsiedniej nieruchomości nie będą utrudniać przejazdu drogą (gdy nabywcy sąsiedniej działki postawili ogrodzenie i bramę). Pominięcie to polegało na zaprzestaniu powoływania się na powyższe okoliczności, czyli nagle, po wyroku Sądu, przestały mieć one znaczenie dla odmowy wyrażenia zgody na zbycie, a pojawiły się nowe, dotychczas nie podnoszone przez Radę okoliczności.
Rada Miejska, mimo wytycznych zawartych w wyroku IV SA/Po 1126/18, nie wyjaśniła, czy i w jaki sposób zmieniły się okoliczności wskazane pierwotnie w projekcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działki nr [...] na rzecz skarżącej, określające iż tryb bezprzetargowy uzasadnia fakt sąsiedztwa gruntów wnioskodawcy (skarżącej), niewielka powierzchnia działki, która nie kwalifikuje się do samodzielnej zabudowy, a przedmiotowa działka stała się zbędna i nie pełni funkcji komunikacyjnej w tym terenie.
Nadto, Sąd zobowiązał Radę Miejską do szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu do kwestii wystąpienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Istotne bowiem dla możliwości prawidłowego i zgodnego z prawem wydania kwestionowanej uchwały było ustalenie, czy działka nr [...] może służyć poprawie zagospodarowania działki skarżącej. Kwestia ta została pominięta zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak i na etapie poprzedzającym jej podjęcie.
Jak wyżej wyjaśniono, z uchwały, lub też z jej uzasadnienia strona powinna zaś czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej. Brak uzasadnienia uchwały w zakresie istotnych dla sprawy motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu, uniemożliwia również jej prawidłową kontrolę. Należyte umotywowanie podjętego aktu w zakresie okoliczności istotnych, o których była mowa, jawi się jako niezbędne zwłaszcza w niniejszej sytuacji, gdy strona zarzuca organowi dyskryminację – tak aby uchwała nie była postrzegana jako rozstrzygnięcie o charakterze arbitralnym.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 153 P.p.s.a., gdyż – co wynika z powyższych rozważań - nie zostały wykonane wytyczne zawarte w wyroku tut. Sądu o sygn. akt IV SA/Po 1126/18. Jest ona sprzeczna z prawem w zakresie jej uzasadnienia, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Na zakończenie powtórzyć należy za wspomnianym wyżej wyrokiem tut. Sądu, że nie jest możliwe zobowiązanie organu samorządu terytorialnego przez Sąd do podjęcia uchwały określonej treści. Rada Gminy jest organem kolegialnym i podejmuje uchwały większością głosów. W związku z tym treść i rozstrzygnięcie uchwały zależy wyłącznie od woli radnych. Motywy rozstrzygnięcia organu powinny jednak być wyjaśnione w uzasadnieniu uchwały.
Ponownie rozpatrując sprawę, Rada Miejska będzie zobowiązana uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, biorąc także pod uwagę ocenę prawną oraz wskazania zawarte ww. wyroku.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, orzekając o kosztach postępowania stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.).