I SA/Po 445/23

I SA/Po 445/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Nikodem /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Wolna-Kubicka
Robert Talaga
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 331/24 - Wyrok NSA z 2025-12-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 112 ust. 3, art. 136 ust. 1 i 3, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] 28 lutego 2023 roku nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 kwietnia 2023 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. N., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 28 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w następującym stanie faktycznym
i prawnym sprawy.
Pismem z 19 września 2022 r. skarżący złożył wniosek do Urzędu Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], KW nr [...], przejętej na rzecz Miasta [...] na podstawie decyzji P. K. z 30 stycznia 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej, realizowanej w ramach zadania pn. "Budowa przedłużenia ul. [...] od Al. [...] do torów kolejowych w [...]", wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., w skrócie: "specustawa drogowa"). Zgodnie z tą decyzją działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) została przeznaczona pod budowę drogi gminnej i stała się własnością Miasta [...] z mocy prawa. Niniejsza decyzja stała się ostateczna z dniem 12 marca 2014 r.
W toku postępowania organ I instancji pismem z 04 listopada 2022 r. wezwał P. K. do udzielenia wyjaśnień m.in. w zakresie, czy planowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja została zrealizowana w całości bądź w części zgodnie z celem, dla którego została przejęta.
Z protokołu z oględzin z 8 grudnia 2022 r. wynika, że przedmiotowa działka obecnie stanowi w części pas zieleni, porośnięty trawą, a w części wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do nieruchomości sąsiednich, w nieznacznej części stanowi również część parkingu. Nawierzchnia działki częściowo jest utwardzona kostką brukową, znajdują się na niej słupki betonowe oraz ułożone na trawniku krawężniki. Działka jest uzbrojona w sieć infrastruktury technicznej: przewód kanalizacyjno-deszczowy, linię elektroenergetyczną niskiego napięcia wraz z oświetleniem ulicznym (na działce zlokalizowano lampę oświetleniową). Jest to obszar niezabudowany i nieogrodzony. Nie stwierdzono występowania zadrzewień, upraw wieloletnich. Według oświadczenia skarżącego przedmiotowa nieruchomość pozostaje w takim samym stanie zagospodarowania jak w momencie, kiedy została wywłaszczona.
Pismem z 29 listopada 2022 r. Z. D. M. w [...] poinformował, że w 2016 r. zlecono aktualizację dokumentacji projektowej uwzględniającą zakres nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], po śladzie zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu
30 czerwca 2017 r. odebrano projekt dotyczący ww. aktualizacji dokumentacji projektowej, następnie w dniu 8 listopada 2017 r. uzyskano decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rozbudowę drogi gminnej w zakresie działki
nr [...]. Z. D. M. w [...] wskazał, że rozpoczął procedurę w zakresie dokumentacji projektowej i pozwoleń wymaganych zgodnie
z obowiązującymi regulacjami prawnymi, które wiążą się z poniesionymi już kosztami budżetu Miasta [...], a ze względu na pandemię [...] oraz inflację, Miasto [...] zmaga się ze zmniejszonymi dochodami i rosnącymi potrzebami wydatków bieżących, dlatego też pracę związane z realizacją przedmiotowej inwestycji zostały wstrzymane. Wskazano, że od czasu przejęcia nieruchomości przez Miasto [...], nie była ona użytkowana przez Miasto w żaden sposób.
Pismem z 26 stycznia 2023 r. Starosta wezwał Prezydenta do udzielenia wyjaśnień i zajęcie stanowiska w sprawie.
W odpowiedzi z 7 lutego 2023 r. Prezydent wskazał, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z 15 grudnia 2022 r. Nadto podkreślił, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy, ponieważ wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej w trybie specustawy drogowej, do której nie mają zastosowania przepisy u.g.n.
Mając powyższe na względzie, Starosta decyzją z 28 lutego 2023 r. ([...]) orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Od decyzji Starosty z 28 lutego 2023 r. skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie:
1. art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.; w skrócie: "u.g.n.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnej interpretacji pojęcia "zbędności nieruchomości", stanowiącej przesłankę konieczną do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., a także pojęcia "prace związane z realizacją celu wywłaszczenia", co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości;
2. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., a obecnie: Dz. U.
z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a.") poprzez brak wskazania
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji skutkuje wadliwością decyzji uniemożliwiającą jej funkcjonowanie w obiegu prawnym;
3. art. 80 k.p.a. i dokonanie przez organ I instancji dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów poprzez:
- niepoparte materiałem dowodowym błędne uznanie, że nieruchomość jest obecnie wykorzystywana jako droga, mimo że nie zostało to stwierdzone żadnym dowodem, a nadto nie potwierdza tej informacji protokół oględzin nieruchomości, zgodnie z którym nieruchomość pozostaje w stanie niezmienionym od dnia jej przejęcia przez Miasto [...];
- sugerowanie przez organ I instancji, że elementy takie jak słupki, trawnik, kostka brukowa, czy oświetlenie znajdujące się na tej nieruchomości zostały wykonane przez Miasto [...] jako część planowanej inwestycji drogowej, mimo iż
z dostępnych organowi dokumentów (zdjęcia, protokół, decyzja o odszkodowaniu) wprost wynika, że obiekty te zostały wykonane przez odwołującego i to przed przejęciem nieruchomości przez Miasto, a zatem nie powstały w związku
z inwestycją jako element drogi;
- sugerowanie przez organ I instancji, że rzekoma droga jest utwardzona kostką brukową, podczas gdy kostka brukowa znajduje się w miejscu zjazdu do sąsiedniej nieruchomości, została położona przez odwołującego za jego prywatne środki i to przed przejęciem nieruchomości przez Miasto, a zatem element ten nie stanowi fragmentu rzekomej "utwardzonej drogi";
- bezkrytyczne opieranie się wyłącznie na stanowisku P. K.
w przedmiocie zwrotu ww. nieruchomości, co nie ma uzasadnienia z perspektywy pozostałego materiału dowodowego, a w tym dowodach z dokumentów,
skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Starosty z 28 lutego 2023 r. Ponadto, wniósł o przeprowadzenie dowodu z:
1. dokumentu w postaci decyzji z dnia 10 listopada 2015 r. nr [...] wraz z opinią o wartości nakładów na nieruchomości nr ewid. [...] z 04 września
2014 r., celem wykazania: wartości odszkodowania przyznanego odwołującemu,
a w tym wysokości nakładów, które poczynił na nieruchomości przejętej przez Miasto [...]; jakie obiekty i elementy nieruchomości były nakładami odwołującego, a które elementy opisane w decyzji przez Starostę zostały wykonane przez Miasto [...] w związku z niedoszłą inwestycją drogową; kiedy zostały wykonane elementy nieruchomości opisane w decyzji przez Starostę, tj. przed przejęciem czy po przejęciu przez Miasto nieruchomości odwołującego;
2. zdjęć obrazujących stan nieruchomości na dzień złożenia przez odwołującego wniosku o jej zwrot w trybie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. celem wykazania: że nieruchomość od lat nie jest używana jako droga, albowiem w części pokryta jest trawą, w części kostką stanowiącą zjazd do sąsiedniej posesji, na nieruchomości rozmieszczone są krawężniki uniemożliwiające przejazd, a część stanowi parking dla samochodów mieszkańców bloku widocznego na zdjęciu.
Utrzymując w mocy decyzję Starosty z 28 lutego 2023 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 18 kwietnia 2023 r. - Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki była budowa drogi. Wyjaśnił, że do dnia wydania decyzji (18 kwietnia 2023 r.) planowanej inwestycji nie zrealizowano. Nie oznacza to jednak zdaniem organu, że wystąpiły przesłanki pozwalające na wydanie decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.
Wojewoda stwierdził, że przepisy u.g.n. o zwrocie nieruchomości należy stosować również w przypadku, gdy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów specustawy drogowej, przywołując na tę okoliczność wyrok T. K. z 30 czerwca 2021 r. SK 37/19, który orzekł, że art. 23 specustawy drogowej rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III u.g.n., jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Organ II instancji stoi na stanowisku, że mimo iż na przedmiotowej działce jeszcze nie powstała planowana droga, to Miasto [...], będące właścicielem działki, prowadzi działania zmierzające ku realizacji inwestycji. Świadczy to o tym, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jak wynika z pisma Z. D. M. w [...] z 29 listopada 2022 r. - w 2016 r., zgodnie z umową
nr [...] zlecono aktualizację dokumentacji projektowej uwzględniającą zakres działki nr [...]. Następnie 30 czerwca 2017 r. odebrano projekt dotyczący ww. aktualizacji dokumentacji projektowej, a 08 listopada 2017 r. uzyskano decyzję nr [...]
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rozbudowę drogi gminnej w zakresie działki nr [...]. Z pisma również wynika, że Z. D. M. w [...] rozpoczął procedurę w zakresie dokumentacji projektowej i pozwoleń wymaganych zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi.
Następnie Wojewoda wskazał, że od 2017 r. do dnia złożenia wniosku przez skarżącego o zwrot nieruchomości nie upłynął termin 7 lat, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zdaniem Wojewody, w rozpatrywanej sprawie, terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie należy liczyć od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, ponieważ wszelkiego rodzaju aktualizacje dokumentacji projektowej oraz uzyskiwanie pozwoleń wymaganych przepisami prawa, mieszczą się w zakresie działań podjętych w celu realizacji przedmiotowej inwestycji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody skarżący zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnej interpretacji pojęcia "zbędności nieruchomości", stanowiącej przesłankę konieczną do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 137
ust. 1 pkt 1 u.g.n., a także pojęcia "prace związane z realizacją celu wywłaszczenia", co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu nieruchomość,
a w związku z tym do wydania przez organ odwoławczy błędnej decyzji;
2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw.
z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności
i mocy dowodowej, co w konsekwencji skutkuje wadliwością decyzji uniemożliwiającą jej funkcjonowanie w obiegu prawnym;
3. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., i art. 78 Konstytucji RP poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy samodzielnego postępowania wyjaśniającego i postępowania dowodowego, ograniczenie się do bezkrytycznego przyjęcia stanowiska organu I instancji
z pominięciem stanowiska, dowodów i argumentacji skarżącego, co prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie dokonał ponownego samodzielnego rozpatrzenia niniejszej sprawy, a ograniczył się wyłącznie do kontroli i oceny decyzji wydanej przez organ I instancji, co bezpośrednio wpłynęło na wydanie błędnej decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie;
4. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodów wnioskowanych przez skarżącego, co jest konieczne celem ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla sprawy oraz celem realizacji zasady prawdy obiektywnej, co wpłynęło na treść decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie, a nadto poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy - pomimo takiego obowiązku - do złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych
w sytuacji, gdyby organ odwoławczy uznałby wniosek skarżącego za bezzasadny
i odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.
Skarżący wniósł o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty;
2) zobowiązanie Starosty do wydania decyzji o zwrocie skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości, w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku;
3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, a w tym kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione w niej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. skarżący oświadczył, że wywłaszczona działka dzieli jego nieruchomość. Jest przez niego wykorzystywana przez cały czas jako dojazd do budynków stanowiących jego własność. Na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości jest trawnik, który cały czas jest przez skarżącego pielęgnowany. W ocenie skarżącego droga ta nie ma szans na realizacje również z tego powodu, że celem inwestycji miał być również dojazd do przystanku kolejowego. Przystanek ten został przez PKP zmodernizowany w ten sposób, że w tej chwili nie ma możliwości dojścia do tego przystanku od strony gdzie miała być realizowana droga.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1
§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.
z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634
z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Dokonując tak rozumianej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym.
Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (2).
Nie budzi wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że z wnioskiem o zwrot wystąpiła uprawniona do tego osoba. Nabycie przez Miasto [...] od ówczesnego właściciela nieruchomości ozn. nr geod. [...] nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta z 30 stycznia 2014 r. (nr [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w trybie specustawy drogowej. Z wnioskiem wystąpił ówczesny właściciel ([...].). Mając na uwadze powyższe, pierwsze dwie ustawowe przesłanki zwrotu opisane w art. 136 u.g.n. zostały spełnione.
Roszczenie o zwrot nieruchomości służy odwróceniu skutków prawnych wywłaszczenia, gdy wywłaszczenie – w świetle ustawowo określonych przesłanek – okazało się zbędne. Z analizy przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości wywłaszczonych wynika, że taki zwrot następuje wtedy, gdy nieruchomość nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia w określonych terminach, liczonych od określonych zdarzeń.
W literaturze wskazuje się, że w przypadkach, kiedy wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na określony cel, można mówić o nadużyciu zastosowania instytucji wywłaszczenia dla zrealizowania celu wywłaszczenia, skoro wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie w przypadku niezbędności nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, a mimo to nieruchomość została wywłaszczona, a po wywłaszczeniu okazało się, że nie została zagospodarowana dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonych ma zatem służyć powstrzymaniu pochopnego stosowania instytucji wywłaszczenia i w jego wyniku tworzenia publicznych zasobów nieruchomości dopiero do ewentualnego ich zagospodarowania w bliżej nieokreślonej przyszłości (zob.: J. J. [w:] J. J., A.Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2023uw. 11 do art. 136, Legalis).
Zdaniem Sądu, dla oceny zbędności celu wywłaszczenia ma znaczenie to, czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Podkreślić należy, że nie ma przy tym znaczenia prawnego, z jakiej przyczyny nie doszło do zachowania terminów określonych
w art. 137 ust. 1 u.g.n. dla zagospodarowania nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro ustawodawca nie określił w żaden sposób sytuacji, w której niedotrzymanie tych terminów zwalniałoby z obowiązku zwrotu nieruchomości lub jej części albo wyłączałoby uznanie nieruchomości lub jej części za zbędną na cel wywłaszczenia.
Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia zachodzi w przypadku, gdy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed upływem terminu
7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Jest to przesłanka odwołująca się do zaistniałego po wywłaszczeniu stanu faktycznego dotyczącego rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia. Oznacza to, że ustawowa niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, wynikająca z art. 112 ust. 3 u.g.n., powinna być oceniana przez pryzmat 7-letniego terminu rozpoczęcia realizacji celu publicznego, liczonego od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (zob.: J. J. [w:] J. J., A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz 2023, uw. 2 do art. 137, Legalis).
Ze wzajemnej relacji pomiędzy art. 137 ust. 1 pkt 1 a pkt 2 u.g.n. wynika, że realizacja inwestycji celu publicznego musi być rozpoczęta przed upływem 7 lat,
a zakończona przed upływem 10 lat, liczonych od dnia, w którym decyzja
o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Naruszenie bowiem tych terminów skutkuje koniecznością zwrotu takiej nieruchomości, o ile zostanie złożony w tym względzie stosowny wniosek. Wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., aby nieruchomość została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia. Odmowa zwrotu nieruchomości może więc nastąpić tylko wtedy, gdy żadna z przesłanek określonych w omawianym przepisie nie zaistniała (zob.:
J. J. [w:] J. J., A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz 2023, uw. 4 do art. 137, Legalis).
Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna z dniem 12 marca 2014 r. i od tego dnia należy liczyć termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem termin siedmioletni upłynął 12 marca 2021 r.
W ocenie Sądu, prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (jakim jest budowa drogi gminnej) nie zostały rozpoczęte w terminie określonym powołanym przepisem. W aktach znajduje się decyzja P. K. nr [...] z 8 listopada 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która de facto jest powtórzeniem decyzji nr [...] z 30 stycznia 2014 r. r. P. K. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli wydanej przed wywłaszczeniem nieruchomości. W piśmie z 29 listopada 2022 r. wskazano nadto, że 30 czerwca 2017 r. odebrano aktualizację dokumentacji projektowej na budowę wskazanej ulicy, skoro aktualizację, to oznacza, że była ona wykonana wcześniej.
Dokumentacja fotograficzna oraz oględziny wskazują, że żadne prace na ww. nieruchomości nie zostały wykonane. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że realizacja inwestycji drogowej nie była możliwa z uwagi na brak środków finansowych w budżecie Miasta [...], jednakże fakt ten nie wyklucza realizacji inwestycji w przyszłości. Przy czym podkreślono, że od czasu przejęcia nieruchomości przez Miasto [...], nieruchomość ta nie była ona użytkowana przez Miasto w żaden sposób.
Mając na uwadze materiał dowodowy, w ocenie Sądu skarżący wykazał, że nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji dowodzą jedynie, że organ ma zamiar w nieznanej przyszłości zrealizować planowaną budowę drogi. Natomiast faktem jest, że do momentu wydania zaskarżonej decyzji, tj. do 28 lutego 2023 r. nie rozpoczęto żadnych prac związanych z realizacją tej inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości.
Na marginesie Sąd zwraca uwagę na odległe daty, których to Prezydent podejmował różne czynności i tak w 2016 r. i w 2017 r. m.in. zaktualizowano dokumentację projektową i uzyskano decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednak do wydania decyzji w niniejszej sprawie przez organ I i II instancji, które miało miejsce w 2023 r., planowana inwestycja nie została rozpoczęta. Jeżeli podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia organ powinien w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien ustalić, czy upłynął termin 7 lat i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie.
Zdaniem Sądu, organ nadużył zastosowania instytucji wywłaszczenia dla zrealizowania celu wywłaszczenia, skoro wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie
w przypadku niezbędności nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, a mimo to nieruchomość została wywłaszczona, a po wywłaszczeniu okazało się, że nie została zagospodarowana dla zrealizowania celu wywłaszczenia.
W związku z powyższym za prawidłowe należało uznać stanowisko skarżącego, że nie rozpoczęto prac na przedmiotowej działce nr [...] w celu jej zagospodarowania w sposób zgodny z celem wywłaszczenia. Nie powstały na działce żadne obiekty ani urządzenia związane z budową drogi gminnej. Wszystkie te okoliczności wskazują, że organy wadliwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, naruszając art. 7, art. 77
§ 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, ustalony stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że spełniona została w sprawie przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której stanowi art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n..
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania oraz ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zobowiązanie Starosty do wydania decyzji o zwrocie skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości, w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku.
Zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1
pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują.
Mając wszystko to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego M. N. koszt wpisu od skargi [...] zł) oraz należne zawodowemu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie ([...] zł), ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.