I SA/Po 437/23

I SA/Po 437/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Nikodem /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 128 ust 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1,  art. 156 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2023 roku sprawy ze sprzeciwu M. P. na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2023 roku nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 maja 2023 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania S. C. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z 27 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 27 lipca 2021 r. Prezydent Miasta [...] (dalej jako "Miasto [...]") wystąpił do Starosty [...] o wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] w rejonie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] arkusz mapy [...], działka nr [...], która objęta jest księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Wydział V Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] w związku z realizacją celu publicznego oraz ustalenie z tego tytułu odszkodowania.
Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Plac [...] - ulica [...]
w [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z 25 lutego 2020 r.
nr XXIII/430/VIII/2020 i objętej funkcją oznaczoną symbolem [...] teren drogi publicznej klasy lokalnej - plac publiczny dla pieszych.
Osobą wywłaszczaną i beneficjentem odszkodowania z tego tytułu jest S. C..
Decyzją z 27 września 2022 r. [...] Starosta orzekł
o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości położonej w rejonie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1427 m2, arkusz mapy [...], obręb [...] stanowiącej własność S. C., na rzecz Miasta [...] z przeznaczeniem na teren drogi publicznej klasy lokalnej - plac publiczny dla pieszych, a także ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł.
S. C. odwołał się od tej decyzji, podnosząc zarzuty dotyczące samego wywłaszczenia jak i zarzuty co do ustalonego odszkodowania, wniósł m.in.
o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości
Uchylając decyzję Starosty i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że S. C. mając zastrzeżenia co do poprawności sporządzonego operatu szacunkowego, zwrócił się do Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we [...] z prośbą o zaopiniowanie operatu szacunkowego z 11 sierpnia 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. W..
Komisja wydała w tej sprawie opinię, uznając, że ww. operat szacunkowy z 11 sierpnia 2022 r. zawiera błędy, które stanowią naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. i miały bezpośredni wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości.
W ocenie Wojewody błędy operatu szacunkowego wskazane przez Komisję dotyczą szczegółowej wiedzy specjalistycznej, którą dysponują tylko rzeczoznawcy majątkowi. W związku z tym, że wartość dowodowa operatu szacunkowego
z 11 sierpnia 2022 r. w świetle wymogów wynikających z art. 80 k.p.a. została podważona przez S. C. poprzez przedłożenie organowi II instancji negatywnej opinii Komisji, zdaniem Wojewody zaistniała okoliczność uzasadniająca, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., uchylenie decyzji Starosty i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda wskazał jednocześnie, że opinia
o wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb prowadzonego postępowania jest podstawowym dowodem w sprawie, zaś ocena takiej opinii powinna być dokonana w obu instancjach.
W sprzeciwie od opisanej decyzji Wojewody, Miasto [...] podniosło
w szczególności, że nie zgadza się z uchyleniem decyzji Starosty w części orzekającej
o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości. Miasto [...] wniosło o uchylenie decyzji Wojewody z 25 maja 2023 r. w części dotyczącej uchylenia pkt I decyzji Starosty z 27 września 2022 r. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewoda podkreślił, że S. C. w odwołaniu poniósł zarzuty dotyczące samego wywłaszczenia jak i odszkodowania. Nadto z treści art. 138 § 2 kpa wynika, że organ odwoławczy nie ma możliwości wydania decyzji, w której w części uchyla decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, może bowiem uchylić wyłącznie decyzję w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Taki właśnie sprzeciw – od decyzji Wojewody z 25 maja 2023 r. [...]), uchylającej decyzję Starosty [...] z 27 września 2022 r. [...], mocą której orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości
i odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość – został wniesiony w niniejszej sprawie przez Miasto [...]
Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.
z 2021 r. poz. 1899 ze zm., a obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.;
w skrócie "u.g.n.").
W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa wart. 138 § 2 k.p.a. Wskazać trzeba, że ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
W zaskarżonej decyzji organ powołał przepisy u.g.n., które stanowią o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Organ wskazał, że zgodnie z art. 128 ust 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Odszkodowanie zgodnie z art. 129 ust. 1 ww. ustawy ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. rzeczoznawca sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej wywłaszczenia. Operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie został zakwestionowany przez skarżącego w odwołaniu, który przedłożył opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we [...] w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 11 sierpnia 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. W., w której stwierdzono, że operacie popełnione zostały błędy, które miały bezpośredni wpływ na oszacowaną nieruchomość. Sąd podziela stanowisko organu, że wartość dowodowa operatu szacunkowego została podważona przez stronę w postępowaniu poprzez przedłożenie negatywnej opinii Komisji. Zatem konieczne jest ponowne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy w niniejszej sprawie. Bez opinii biegłego sprawa nie może być zakończona.
Jak wynika z akt administracyjnych S. C. zaskarżył decyzję w całości, kwestionując zarówno wywłaszczenie jak i ustalone odszkodowanie. Jest to jedna sprawa podlegająca rozpoznaniu. Odszkodowanie ustala się w decyzji o wywłaszczeniu. W związku z tym organ II instancji nie miał możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji części dotyczącej operatu, na co jasno wskazuje treść art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a., w zw. z art. 129 ust. 2 u.g.n.
Wskazać przy tym należy, że sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa
i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części
i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138
§ 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 09 grudnia 2010 r., I OSK 226/10, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a orzekł jak
w sentencji wyroku.