I SA/Po 411/22

I SA/Po 411/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Rennert /sprawozdawca/
Izabela Kucznerowicz /przewodniczący/
Katarzyna Wolna-Kubicka
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Sygn. powiązane
I OZ 80/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2022 r. Stowarzyszenie M. w P. wniosło skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], utrzymujące w mocy swoje postanowienie z [...] kwietnia 2022 r., Nr [...] odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Powyższa skarga została wniesiona na tle stanu faktycznego sprawy, w którym pismem z [...] lutego 2022 r. Stowarzyszenie wniosło do Kolegium o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, powołując się na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n.") Wnioskodawca wskazał, że warunkiem podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n było to, by nieruchomość - działka nr [...] była zabudowana co najmniej dwoma budynkami wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę. Tymczasem podziału dokonano, pomimo tego, że na działce objętej podziałem znajdował się tylko jeden budynek mieszkalny. O konieczności wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego w aspekcie wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę nie może być mowy. Ponadto zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego wydzielono działkę nr [...], która stała się zarzewiem konfliktu lokalnej społeczności z właścicielem tzw. M. . Jednocześnie Stowarzyszenie wyjaśniło, że ocena merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej (tu: Stowarzyszenia M. ) należy do organu, który powinien zbadać czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny, co pozwoli na ustalenie celowości wszczęcia postępowania z urzędu.
Odnosząc się na gruncie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") do interesu społecznego, jako przesłanki mogącej przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wszczęcie ww. postępowania, Stowarzyszenie wzięło pod uwagę ukształtowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd dotyczący interpretacji tego przepisu. Podkreśliło, że organizacja społeczna w sprawach dotyczących innego podmiotu może działać w interesie społecznym, w ramach wyznaczanych celów statutowych. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Organizacja społeczna nie może jednak dla realizacji celów statutowych powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył jedynie zaspokajaniu jej własnego interesu, co w niniejszej sprawie oczywiście nie ma miejsca. Pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie powinno być ograniczone tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów (tu: wszystkich mieszkańców w obszarze oddziaływania M. ). Nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej. To, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia i interesem społecznym jest zatem w ocenie Stowarzyszenia oczywiste. Tym samym organ nie przesądzając wyniku postępowania, powinien wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej.
W powołanym na wstępie postanowieniu z [...] kwietnia 2022 r. SKO wskazało, że za uwzględnieniem żądania Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2021 r. zatwierdzającej podziału nieruchomości nie przemawiają konkretne cele statutowe Stowarzyszenia, łącznie z interesem społecznym. W sprawie nie są spełnione przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ po stronie Stowarzyszenia nie występuje ani cel statutowy, ani też interes społeczny w zakresie skutecznego domagania się wszczęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzająca podział działki. Stowarzyszenie nie wykazało dostatecznie, że jego cele statutowe rzeczywiście przemawiają za uznaniem wniosku w sprawie wszczęcia postępowania.
Pismem z [...] kwietnia 2022 r. na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. Stowarzyszenie zwróciło się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie żądania o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W uzasadnieniu wskazało, że w myśl art. 128 i art. 144 K.p.a. zażalenie (tu: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Tym samym Stowarzyszenie oświadczając, że nie jest zadowolone z wydanego orzeczenia, powtórzyło argumenty podniesione we wniosku z [...] lutego 2022 r. podkreślając, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione, gdyż przedmiot postępowania mieści się w zakresie celów statutowych Stowarzyszenia (pkt 6 ppkt 2-5 regulaminu), a urzędowa kontrola istnienia wskazanych przez organizację społeczną okoliczności, które mogą wyczerpywać znamiona rażącego naruszenia prawa niewątpliwie leży w interesie społecznym.
W postanowieniu z [...] kwietnia 2022 r., utrzymując w mocy rozstrzygniecie wydane w pierwszej instancji, Kolegium wskazało, że z przedłożonego do akt sprawy Regulaminu Stowarzyszenia [...] noszącego nazwę M. z siedzibą w P. wynika, że cele Stowarzyszenia to: 1. Dążenie do ustalenia przez Gminę P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. Wykorzystywanie działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem; 3. Racjonalne wykorzystywanie obszarów chronionych ([...], P. Park Krajobrazowy itp.). Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie poszerzenia celów Stowarzyszenia jej członkowie poszerzyli cele o następujące punkty: 1. Działanie na rzecz miejscowości P., tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego; 2. Działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego w szczególności poprzez wnoszenie podań (żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń itp.), skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism (wniosków i oświadczeń) do sądów administracyjnych; 3. Przywracanie pamięci o historii P. (miejscach, ludziach, wydarzeniach) oraz ochrona dziedzictwa kulturowego.
Zdaniem Kolegium, cele Stowarzyszenia zostały określone ogólnikowo, ale wskazują na sferę działania poza postępowaniami prawnymi w sprawach wydawania decyzji na podstawie u.g.n. Z Regulaminu wynika, że choć nadal cele są określone ogólnikowo, ewidentnie nakierowane zostały na działanie w Gminie P. na rzecz zrównoważonego rozwoju, zachowania ładu przestrzennego oraz działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego.
Odwołując się do orzecznictwa, organ zaznaczył, że cele organizacji społecznej muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Natomiast przyjęte w statucie cele Stowarzyszenia M. są niewątpliwie zadaniem o bardzo szerokim /ogólnym/ zakresie, faktycznie odpowiadające roli prokuratora, jako podmiotu występującego w interesie zachowania praworządności w sprawach administracyjnych, nie zaś organizacji społecznej. W przypadku zaś organizacji społecznej postępowanie jest wprawdzie wszczynane z urzędu, ale na wniosek tej organizacji, a więc wyłącznie w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 31 K.p.a.
Ponadto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. postępowaniem nadzwyczajnym, w którym nie przeprowadza się ponownie postępowania dowodowego, lecz wyłącznie bada się wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Z treści wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie z urzędu tego postępowania wynika jednak, że Stowarzyszenie oczekuje przeprowadzenia ponownie postępowania zwykłego w pełnym zakresie.
Odnosząc się do kwestii interesu społecznego, wskazującego na potrzebę udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, organ zauważył, że w zakresie podziałów nieruchomości zastosowanie ma u.g.n. Interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. W wyniku podziału nie dochodzi jednak do zmiany przebiegu granic, tak zwanych "granic zewnętrznych" nieruchomości dzielonej, lecz dochodzi jedynie do powstania granic wewnątrz nieruchomości podlegającej podziałowi, które oddzielają od siebie tylko nowopowstałe działki. W związku z tym zgłoszone przez organizację społeczną żądanie stwierdzenia nieważności takiej decyzji musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi tej organizacji, jak i interesem społecznym. Ze znajdującego się w aktach sprawy Regulaminu Stowarzyszenia wynika, że jego celem jest m. in działanie na rzecz miejscowości P., tj. dla jej dobra, zrównoważonego rozwoju i zachowania ładu przestrzennego oraz działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego w szczególności poprzez wnoszenie podań (żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń itp.), skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism (wniosków i oświadczeń) do sądów administracyjnych. Wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie precyzuje do jakiego rodzaju zagrożeń może potencjalnie prowadzić zatwierdzony podział nieruchomości. Trudno również przyjąć, że wzgląd na interes społeczny uzasadniałby żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń mogłaby skutecznie domagać się wszczynania postępowań administracyjnych. Organizacja społeczna, której nie można przypisać pozycji strony z powodu brak interesu prawnego we wszczęciu konkretnego postępowania administracyjnego, może starać się wszcząć postępowanie w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym celu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. w swoim wniosku o wszczęcie postępowania powinna wyraźnie wykazać, że wszczęcie danego konkretnego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości uzasadnione jest jej celami statutowymi. Należy przyjąć, że organizacja społeczna, żądając wszczęcia postępowania winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 K.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze, skonkretyzowanym co do danej nieruchomości i danego postępowania. Na gruncie art. 31 K.p.a. ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność wszczęcia postępowania spoczywa nie na organie administracyjnym, lecz na organizacji społecznej, wnioskującej o to wszczęcie.
W rezultacie dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczającym powołanie się tylko na cele statutowe takiej organizacji społecznej, lecz niezbędnym jest również wykazanie związku pomiędzy przedmiotem tego postępowania, czyli w niniejszej sprawie podziałem nieruchomości, a celami statutowymi oraz obszarem działania organizacji społecznej, a także interesem społecznym. W ocenie Kolegium w tej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało dostatecznie, że jego cele statutowe rzeczywiście przemawiają za uznaniem wniosku w sprawie wszczęcia postępowania.
W skardze na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia je poprzedzającego i o zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszanie podniosło, że organ powinien przeprowadzić w tej sprawie rzetelne postępowanie wyjaśniające. Dopiero bowiem pogłębiona analiza w kierunku stwierdzenia (lub nie) działania organizacji społecznej w konkretnej sprawie na rzecz szeroko rozumianego interesu społecznego może skutkować dopuszczeniem lub odmową dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Organ oceniający wniosek Stowarzyszenia powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia występowania po stronie Stowarzyszenia przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Dodatkowo powinien ustalić, czy w konkretnej sprawie interes społeczny będzie lepiej chroniony, gdy w postępowaniu wystąpi organizacja społeczna. W ocenie skarżącego organizacja wykazała w sposób wystarczający na czym polega interes społeczny (a nie tylko interes Stowarzyszenia), uzasadniający wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji podziałowej. Stowarzyszenie określiło również na czym polega wada prawna podziału nieruchomości z art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ, które do takiej wady doprowadził. Odnosząc się do przesłanek wszczęcia postępowania, Stowarzyszenie podniosło, że wyjaśniło wnikliwie i obszernie, iż kieruje się interesem społecznym. Wykazało, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji podziałowej, której zarzuca się wadę nieważności, wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym. We wniosku z [...] lutego 2022 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie to wymaganie spełniło. Z uzasadnień tych podań jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji podziałowej dotknięte jest wskazanymi wadami prawnymi i szkodzi interesowi społecznemu. Wniosek może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienie celu statutowego i interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego. Podane okoliczności nie mają ogólnego charakteru. Przez skonkretyzowanie interesu społecznego i odniesienie go do poszczególnej, indywidualnej sprawy, organizacja społeczna może skutecznie skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto przedmiot postępowania ma związek z celami statutowej działalności Stowarzyszenia wymienionymi w punkcie 6 ppkt 2 ppkt 4 i ppkt 5 Regulaminu. W szczególności cel polegający na podejmowaniu działań "na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego w szczególności poprzez wnoszenie podań (żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń itp.), skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism (wniosków i oświadczeń) do sądów administracyjnych" uzasadnia związek takiego celu z przedmiotem niniejszego postępowania, w tym przypadku ze względu na konkretność sformułowania celów działalności Stowarzyszenia. Skoro w Regulaminie (statucie) określono konkretnie, na osiągnięcie jakich celów mają być ukierunkowane działania - to przyjęte w nim rozwiązania pozwalają zatem na ustalenie związku tak określonego zakresu działalności z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego. Sposób określenia w Regulaminie (statucie) celu działania Stowarzyszenie nie może rodzić negatywnego skutku, w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji. Cel działania organizacji społecznej został odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi, a postępowaniem, którego wszczęcia organizacja oczekuje.
Stowarzyszanie podkreśliło, że istnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego jest niewątpliwe i leży w takim interesie. Kryterium interesu społecznego nie ma charakteru deskryptywnego, ale ocenny. Jako przykład klauzuli generalnej, wymaga każdorazowo, w indywidualnie rozstrzyganym przypadku, wyważenia różnych wartości istotnych z punktu widzenia społecznego. Kolegium nie dokonało w sposób wszechstronny takiego ważenia, uwzględniając zarówno ograniczenia wynikające z norm służących ochronie stałości decyzji ostatecznych, jak i z przepisów prawa materialnego, i na tej podstawie wyprowadziło błędny wniosek, że wskazanie na usunięcie z obrotu prawnego decyzji, nie jest wystarczającym argumentem służącym wykazaniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego.
Stowarzyszenie podkreśliło, że organizacja społeczna składająca wniosek na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. nie działa we "własnej" sprawie administracyjnej jako strona postępowania. Przesłanką powyższego żądania jest interes społeczny, a nie indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interes społeczny jest interesem ogólnym. Stowarzyszenie wskazywało na konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Stowarzyszenie podało niewątpliwie takie okoliczności, które świadczą o tym, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie, a jej udział w postępowaniu może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione. Aby przyjąć, że "interes społeczny" uzasadnia w danej sprawie pozytywne rozpatrzenie wniosku danej organizacji społecznej, należy uznać, tak jak w przedmiotowej sprawie, że jej udział przyczyni się do lepszego wyjaśnienia sprawy, a więc, że za udziałem organizacji społecznej przemawia zasada prawdy obiektywnej. Samo wszczęcie postępowania nie przesądza jeszcze o jego wyniku, a pozwala jedynie na kontrolę instancyjną i co najważniejsze – sądową.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Sąd zważył, co następuję:
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo odmówiły wszczęcia na złożony w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej.
Na wstępie wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby (pkt 1) oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 K.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.).
Przywołana regulacja uprawnia do stwierdzenia, że skuteczność żądania organizacji społecznej w każdym z ustawowo dopuszczonych przypadków została ograniczona dwoma kryteriami, wymagającymi łącznego spełnienia. Kryteriami tymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej jest zatem zgodność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, które określają cel działania tej organizacji (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 314/17 - wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie "cel statutowy" organizacji społecznej oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, pełniącym podobną funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 736/04). Cele statutowe organizacji społecznej powinny być powiązane faktycznie i prawnie z przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się ta organizacja (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/06).
Odnosząc się natomiast do pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a., podkreślić należy, że nie zostało ono ustawowo zdefiniowane i jest to wyrażenie nieostre. Tym samym przyjęcie tego kryterium nie musi bezpośrednio wynikać z konkretnego przepisu, lecz powinno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2016/16). Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Przy czym przyjmuje się, że wystąpienia w danej sprawie interesu społecznego, który uprawniałby do wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem organizacji społecznej, nie można sprowadzać do oceny kwalifikowanych wad prawnych kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3107/19). Innymi słowy, interes społeczny na etapie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu nie może być oceniany przez pryzmat sposobu zakończenia postępowania. Organ administracyjny przed wszczęciem postępowania nie ma możliwości stwierdzenia, w jaki sposób nastąpi zakończenie takiego postępowania (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1380/17).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko organu, że nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń mogłaby skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając bowiem na uwadze charakter decyzji podziałowej, podkreślić należy, że w wyniku podziału nie dochodzi do zmiany przebiegu granic, tak zwanych "granic zewnętrznych" nieruchomości dzielonej, lecz dochodzi jedynie do powstania granic wewnątrz nieruchomości podlegającej podziałowi, które oddzielają od siebie tylko nowopowstałe działki. W związku z tym zgłoszone przez organizację społeczną żądanie stwierdzenia nieważności takiej decyzji musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi tej organizacji, jak i interesem społecznym. Na gruncie art. 31 K.p.a. ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność wszczęcia postępowania spoczywa na organizacji społecznej, wnioskującej o to wszczęcie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1799/18).
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało dostatecznie, że jego cele statutowe rzeczywiście przemawiają za uznaniem wniosku w sprawie wszczęcia postępowania. Dla spełnienia powyższej przesłanki musi istnieć merytoryczne powiązanie nie tylko faktyczne, ale i prawne przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Oczywiście nie jest wymagane, by zapisy statutu były tak kazuistyczne, aby wskazywały konkretnie jaki rodzaj spraw administracyjnych mieści się w zakresie działania organizacji społecznej. Jednak działalność opisana w statucie organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, którego wszczęcia domaga się organizacja.
Mając natomiast na uwadze zapisy Regulaminu Stowarzyszenia stwierdzić należy, że działalność skarżącego pozostaje bez związku z przedmiotem zakończonego postępowania administracyjnego. Przedmiot działalności Stowarzyszenia został na tyle ogólnie zakreślony, że nie sposób powiązać go z przedmiotem zakończonego postępowania dotyczącego decyzji podziałowej. Cele działania Stowarzyszenia (tj. wykorzystywania działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem, racjonalne wykorzystanie obszarów chronionych, działanie na rzecz P. , tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego, na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego) zostały określone na tyle ogólnikowo, że wskazują na sferę działania poza postępowaniami prawnymi w sprawach wydawania decyzji podziałowych na podstawie u.g.n. Mają one powiązanie w sensie faktycznym a nie prawnym, bowiem przedmiotem postępowania w sprawie podziału nieruchomości nie jest sposób wykorzystywania działek budowlanych ani sposób wykorzystania obszarów chronionych, czy działanie na rzecz dobra i zrównoważonego rozwoju. Ponadto cele polegające na "działaniu na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego, w szczególności poprzez wnoszenie podać, skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism do sądów administracyjnych" są na tyle abstrakcyjnie i szeroko określone, że w zasadzie nie sposób przedmiotowo przypisać ich do jakiegokolwiek rodzaju spraw. Kwestie związane z ochroną praworządności, przestrzegania prawa i porządku publicznego mogą się bowiem wiązać z niemal każdy postępowaniem, nie tylko administracyjnym. Jednocześnie Stowarzyszenie poza przedstawieniem zarzucanych naruszeń dotyczących wydania przez Wójta Gminy P. decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, nie sprecyzowało w jaki sposób przedstawione wyżej cele uzasadniają żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Wobec powyższego podzielić należy stanowisko organu, że cele regulaminowe Stowarzyszenia zostały określone z jednej strony w sposób nazbyt ogólnikowy (działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego, w szczególności poprzez wnoszenie podać, skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism do sądów administracyjnych, działanie na rzecz m. P. tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju), z drugiej - dotyczą zagadnień wykraczających poza przedmiot postępowań dotyczących podziału nieruchomości (wykorzystywanie działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem, działanie na rzecz zachowania ładu przestrzennego, czy racjonalne wykorzystywanie obszarów chronionych). Podkreślić należy, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 85/21).
Mając także na uwadze okoliczności kontrolowanej sprawy trudno przyjąć, że Stowarzyszenie wykazało dlaczego interes społeczny uzasadniał żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Inicjując tę sprawę, Stowarzyszenie ograniczyło się do wskazania zarzucanych naruszeń, którymi obarczone była decyzja o zatwierdzaniu podziału nieruchomości oraz przedstawienia celów regulaminowych jego działalności. Kwestia żądania wszczęcia przez organ postępowania nieważnościowego z powołaniem się na interes społeczny wymaga natomiast przedstawienia szczególnej, uzasadnionej argumentacji, a wszczęcie postępowania powinno nastąpić w drodze wyjątku. Nie wystarczy więc ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia i interesem społecznym. Powołując się na interes społeczny, organizacja społeczna powinna wskazać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które przemawiają za wszczęciem postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2635/14). Stowarzyszenie nie przedstawiło jednak żadnego konkretnego uzasadnienia na działanie w interesie społeczności mieszkającej w zasięgu oddziaływania wydanej decyzji, przekonującego do ingerencji w zasadę trwałości decyzji i spowodowania jej kontroli w trybie nieważnościowym ze względu na zachodzący interes społeczny. Aktywność organizacji społecznej powinna przejawiać się nie tylko w podejmowaniu inicjatyw zmierzających do udziału w postępowaniach administracyjnych czy też inicjowaniu postępowań nadzorczych, ale także na rzeczywistym współdziałaniu ze społecznościami lokalnymi, co stanowiłoby faktyczną legitymację organizacji społecznej do ich reprezentacji. Organizacja nie potwierdziła w żaden sposób współdziałania z lokalnym społeczeństwem, a tym samym, nie uprawdopodobniła, że w istocie reprezentuje interes lokalnej społeczności, której miałaby dotyczyć kwestionowana decyzja. Podnosząc zaś, że w interesie społecznym jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie, a udział Stowarzyszenia w postępowaniu może dodatkowo zagwarantować, że okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione, skarżący nie wskazał, w jaki sposób jego udział ma pomóc i przyczynić się do bardziej wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. Tym samym Stowarzyszenie nie potwierdziło, w jaki sposób jego udział w sprawie wpłynie na tok postępowania administracyjnego. Natomiast sama wola Stowarzyszenia do sprawowania kontroli społecznej nad postępowaniem nie przesądza o występowaniu interesu społecznego.
Zdaniem Sądu prawidłowości wydanych rozstrzygnięć nie może również podważyć niepodnoszona wcześniej argumentacja skargi w zakresie wykazania, w jaki sposób interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Równocześnie na aprobatę nie zasługuje stanowisko skarżącego, że ewentualne stwierdzenie przez organ nieważności decyzji na skutek postępowania wywołanego wnioskiem Stowarzyszenia oznaczałoby, że decyzja była dotknięta jedną z najpoważniejszych wad prawnych, a to z kolei byłoby korzystne nie tylko z punktu widzenia interesu społecznego, ale także szeroko rozumianej praworządności. Stwierdzić bowiem należy, że wystąpienia w danej sprawie interesu społecznego, który uprawniałby do wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem organizacji społecznej, nie można sprowadzać do oceny kwalifikowanych wad prawnych kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3107/19). Gdyby bowiem przyjąć, że interes społeczny przejawia się w samym wyeliminowaniu z obrotu prawnego (z powodu wad kwalifikowanych) danej decyzji, wówczas należałoby przyjąć, że każdorazowo interes społeczny przemawia za tym, by organizacja społeczna występowała z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Tymczasem pojęcie interesu społecznego na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. powinno być relatywizowane przedmiotem postępowania administracyjnego toczącego się w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 19 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 458/19).
Podsumowując powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że Kolegium prawidłowo na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. uznało, że cele statutowe (regulaminowe) skarżącego i interes społeczny nie przemawiały za tym, by ta konkretna organizacja społeczna – Stowarzyszenie Zwykłe M. w P. uprawniona była do zainicjowania przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.