I SA/PO 361/22

I SA/Po 361/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Kucznerowicz
Katarzyna Nikodem /przewodniczący/
Waldemar Inerowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 17a ust. 3
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie WSA Izabela Kucznerowicz WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Wojewody z dnia 15 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z 28 września 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2, 4a, 4f, 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. z 2022 r., poz. 176 ze zm. – w skrócie: "specustawa drogowa"), art. 132 ust. 1a,5 i 8, art. 134 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."):
1) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną - gminną, przeznaczoną na cele inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] nr [...] i [...] nr [...] w miejscowości R., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,1178 ha, położoną w obrębie R., G. R., dla której Sąd Rejonowy w G. , w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, prowadził księgę wieczystą o nr [...],
2) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną - gminną, przeznaczoną na cele inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] nr [...] i [...] nr [...] w miejscowości R., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,0005 ha, położoną w obrębie R., G. R., dla której Sąd Rejonowy w G. w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, prowadził księgę wieczystą o nr [...],
3) ustalił, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Burmistrz R.,
4) określił, że wypłata odszkodowań, o których mowa w pkt 1 i 2 nastąpi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że decyzją z 31 grudnia 2019 r., wydaną na wniosek Burmistrza R., Starosta [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] nr [...] i [...] nr [...] w miejscowości R.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 18 lutego 2020 r. Na mocy tej decyzji nieruchomości oznaczone ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,1178 ha oraz nr [...] o pow. 0,0005 ha położone w obrębie R., G. R., zostały przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej.
Organ I instancji na podstawie treści ksiąg wieczystych ustalił, że właścicielem ww. działek jest Skarb Państwa. Powołany przez organ biegły - rzeczoznawca majątkowy T. S. w operatach szacunkowych z 1 czerwca 2020 r. określił wartość rynkową tych nieruchomości na odpowiednio [...] zł i [...] zł.
W toku prowadzonego postępowania gmina wystąpiła do Wojewody w odniesieniu do działki nr [...] o wszczęcie postępowania w trybie
art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm. – w skrócie: "ustawa komunalizacyjna"), a w odniesieniu do działki nr [...], czy zaistniały przesłanki komunalizacji. Do chwili wydania przez organ I instancji decyzji nie zostały wszczęte postępowania administracyjne na podstawie ww. wniosków.
Dokonując oceny sporządzonych w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych organ stwierdził, że zostały one opracowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, nie zawierają żadnych niejasności ani pomyłek. W ocenie organu opinie biegłego są spójne, logiczne i konsekwentne. W związku z tym organ uznał za udowodnione, że wartość nieruchomości, stanowiących uprzednio własność Skarbu Państwa, przeznaczonych na cele inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] nr [...] i [...] nr [...] w miejscowości R., ustalona według ich stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według cen aktualnych wynosi odpowiednio [...] zł i [...] zł.
W odwołaniu z 9 października 2021 r. gmina wniosła o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania. Organowi I instancji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych wyrażający się w przyjęciu, że działka nr [...] oraz działka nr [...] położone w obrębie R. przeszły na własność G. R. na podstawie decyzji inwestycyjnej, w sytuacji gdy nieruchomości te stanowiły już wcześniej własność gminy i zostały nabyte z mocy prawa w wyniku komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Ponadto gmina zarzuciła błędne określenie osoby zobowiązanej do wypłaty odszkodowania poprzez wskazanie w pkt 3 zaskarżonej decyzji Burmistrza R., który jest wyłącznie organem osoby prawnej, którą jest gmina.
Wojewoda decyzją z 15 marca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że gmina w drodze decyzji inwestycyjnej z 31 grudnia 2019 r. przejęła w całości działkę nr [...] oraz nabyła działkę nr [...], która powstała w wyniku zatwierdzonego decyzją inwestycyjną projektu podziału działki nr [...]. Natomiast przed wydaniem decyzji inwestycyjnej gmina władała działkami nr [...] i [...], jako posiadacz samoistny. Organ odwoławczy ustalił, że gmina wystąpiła do Wojewody o ustalenie, czy działki nr [...] i nr [...] zostały przez nią nabyte w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Sprawy zostały zarejestrowane pod sygn. SN- [...] i [...]
Organ odwoławczy ustalił, że w dacie wydania przez Starostę G. decyzji inwestycyjnej ww. działki znajdowały się na obszarze objętym zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w których teren przeznaczony jest pod komunikacje drogową. Z uwagi na przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (drogowy) biegły rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod komunikację publiczną. Wartość jednostkową nieruchomości biegły określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. W obu wycenach działek biegły stwierdził, że cel wywłaszczenia (drogowy) nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. Na zajętych gruntach biegły nie stwierdził żadnych utraconych nakładów. W ocenie organu II instancji kompleksowa analiza ww. operatów szacunkowych nie wykazała błędów, uchybień, czy nieścisłości. Operaty zostały wykonane zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 175 ust. 1 u.g.n. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] słusznie uznał operaty jako wiarygodny dowód w sprawie. Operaty te nie budzą również zastrzeżeń pod kątem spójności oraz zasad logicznego rozumowania.
Odnosząc się do zarzutu gminy dotyczącego wskazania przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji Burmistrza R., jako organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 i ust. 2a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – w skrócie: "u.s.g.") burmistrz jest organem wykonawczym gminy. Uwzględniając powyższe, a także treść art. 132 ust. 5 u.g.n. i art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, Wojewoda stwierdził, że jedynym podmiotem uprawnionym do wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia przez gminę działek nr [...] oraz nr [...] jest organ wykonawczy gminy, a więc Burmistrz R..
W skardze z 22 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. R., reprezentowana przez burmistrza, wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji gmina zarzuciła naruszenie:
1. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono zawartego w odwołaniu zarzutu błędnego ustalenia, że działka nr [...] oraz działka nr [...] położone w obrębie R. przeszły na własność gminy na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w sytuacji gdy skarżąca konsekwentnie twierdzi, że nieruchomości te stanowiły już wcześniej własność gminy, jako nabyte z mocy prawa w wyniku komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej,
2. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie tego kiedy i na podstawie jakiego aktu prawnego, tj. ustawy komunalizacyjnej, czy specustawy drogowej skarżąca nabyła własność nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] położone w obrębie R..
W argumentacji skargi skarżąca stwierdziła, że przedmiotem sporu w sprawie było to kiedy i na podstawie którego aktu prawnego przeszła na własność gminy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] i działkę nr [...] położone w obrębie R.. W przypadku przyjęcia, że podstawę nabycia stanowił art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej gmina stałaby się właścicielem ww. nieruchomości z dniem ustawowej komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Z kolei w razie ustalenia, że podstawę nabycia stanowił art. 12 ust. 4 specustawy drogowej gmina stałaby się właścicielem nieruchomości z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a więc 18 lutego 2020 r. Skarżąca podkreśliła, że poczynienie ustaleń w powyższym zakresie miało istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania za przejęcie nieruchomości na własność. Gdyby bowiem okazało się, że skarżąca stała się właścicielem ww. działek jeszcze w 1990 r., to wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie spowodowałoby skutku w postaci "ponownego" przeniesienia własności na ten sam podmiot. W takim razie nabycie przez gminę własności nieruchomości nie wiązałoby się z obowiązkiem wypłaty jakiegokolwiek odszkodowania. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie przewidywał bowiem, aby w zamian za skomunalizowane mienie jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do wypłaty odszkodowania. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do wskazanego wyżej zarzutu ograniczając się jedynie do analizy operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono odszkodowanie. W związku z tym skarżąca stwierdziła, że Wojewoda nie rozpoznał istoty sprawy.
Ponadto skarżąca zarzuciła Wojewodzie nieprawidłową praktykę w zakresie postępowania z wnioskami o stwierdzenie komunalizacji, które złożone zostały po wejściu w życie ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 462 w skrócie: "u.z.u.t.k."). Zdaniem skarżącej, celem tej ustawy nie było wyłączenie możliwości wszczęcia postępowań komunalizacyjnych w odniesieniu do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi, a jedynie zwolnienie wojewodów z obowiązku wszczynania takich postępowań z urzędu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, że przed prowadził następujące postępowania, tj. drugoinstancyjne w zakresie złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty [...] ustalającej na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie w trybie specustawy drogowej oraz pierwszoinstancyjne w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Sprawy, które prowadził na podstawie ustawy komunalizacyjnej, zarejestrowane zostały pod sygnaturami [...] (dot. działki [...]) i [...] (dot. działki nr [...]). W obu sprawach Wojewoda wydał 28 marca 2022 r. decyzje, na mocy których umorzył postępowania prowadzone w trybie ustawy komunalizacyjnej. Organ odwoławczy ustalił również, że od obu decyzji, skarżąca wniosła odwołania do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.
Biorąc pod uwagę, że przed Wojewodą w stosunku do działek nr [...] i nr [...] toczyły się odrębne postępowania, a organ odwoławczy nie miał możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 k.p.a. z uwagi na brak przesłanki zagadnienia wstępnego, jak i również o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. nie wystąpiła skarżąca, organ odwoławczy uznał, że nie miał innej możliwości, jak rozpatrzenie odwołania wniesionego od zaskarżonej decyzji Starosty [...] i wydanie decyzji rozstrzygającej w trybie przepisów specustawy drogowej i u.g.n., niezależnie od rozstrzygnięć odrębnej komórki organizacyjnej, działającej w sprawie jako organ I instancji.
Ponadto Wojewoda stwierdził, że dopóki w obrocie nie ma ostatecznej decyzji potwierdzającej nabycie mienia przez gminę w trybie i na zasadach określonych w ustawie komunalizacyjnej, dopóty nie ma podstaw do tego by umorzyć postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie specustawy drogowej i odstąpić od zasądzenia na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania za utratę jego własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 12 ust. 4 pkt 2, 4a, 4f, 5, art. 18 specustawy drogowej oraz art. 132 ust. 1a,5 i 8, art. 134 ust. 1 i 3 u.g.n., które zdaniem organów uzasadniały ustalenie na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.
Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., przez nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących kwestii nabycia przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa w wyniku komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, Sąd zwraca uwagę, że zagadnienie to było i jest przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym stosownym wnioskiem skarżącej. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy prowadził postępowanie drugoinstancyjne w zakresie złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty [...] ustalającej na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie w trybie specustawy drogowej oraz postępowanie pierwszoinstancyjne w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Sprawy, które prowadził na podstawie ustawy komunalizacyjnej, zarejestrowane zostały pod sygnaturami [...] (dot. działki [...]) i [...] (dot. działki nr [...]). W obu sprawach Wojewoda wydał 28 marca 2022 r. decyzje, na mocy których umorzył postępowania prowadzone w trybie ustawy komunalizacyjnej. Organ odwoławczy podał, że od obu decyzji, skarżąca wniosła odwołania do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.
Powyższe potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, w szczególności kopie ww. decyzji z 28 marca 2022 r. Z uzasadnienia tych decyzji wynika m.in., że przedmiotem badania organu w tamtych postępowaniach była, zasygnalizowana przez skarżącą w skardze, kwestia skutków prawnych powołanej wyżej ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw. Wojewoda umarzając oba postępowania uznał, że w wyniku uchylenia przez ww. ustawę nowelizacyjną art. 17a ust. 3 ustawy z dnia
10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wystąpił stan bezprzedmiotowości sprawy w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie tego przepisu.
Z kolei z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca nie zgadza się z taką wykładnią i - jej zdaniem - mimo uchylenia art. 17a ust. 3 powołanej wyżej ustawy, nadal istnieje prawna możliwość prowadzenia przez wojewodów postępowań komunalizacyjnych, co do nieruchomości gminnych nie ujętych w spisie inwentaryzacyjnym.
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie tej spornej kwestii wykracza poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a."). i nie może być przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie. Niedopuszczalne bowiem jest rozstrzyganie tego samego zagadnienia w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych.
Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że brak było w sprawie podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec braku przesłanki zagadnienia wstępnego. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, organ ustala fakt własności nieruchomości na podstawie aktualnych danych ujawnionych w księdze wieczystej. Tak też uczynił Starosta [...] w niniejszej sprawie przyjmując, że właścicielem jest Skarb Państwa. Starosta nie mógł natomiast ustalić samodzielnie w tym postępowaniu, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest skarżąca gmina z powołaniem się na tryb z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
W konkluzji tej części rozważań Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone decyzje zawierają prawidłowo sporządzone uzasadnienia, co pozwala na dokonanie ich sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu.
W konsekwencji powyższego za chybione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7
i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem ustalony przez organy stan faktyczny i prawny co do przedmiotowych nieruchomości, pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy.
Jakkolwiek skarżąca nie zawarła w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to Sąd nie będąc związanym zarzutami skargi przeprowadził także w tym zakresie kontrolę zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia powołanych w sentencji decyzji organu I instancji przepisów specustawy drogowej ani przepisów u.g.n., co trafnie stwierdził także organ odwoławczy.
Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania były operaty szacunkowe, co do których brak było uzasadnionych podstaw, aby podważyć ich wartość dowodową.
W tym kontekście wyjaśnić należy, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.
Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Zauważyć należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji
Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2085/11).
W judykaturze podkreśla się także, że opinia biegłego, w tym operat szacunkowy, podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślić należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się ponadto, że opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Przy czym ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Z istoty tego dowodu wynika, że opinia biegłego musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy poprawności wniosków stawianych przez biegłego bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Musi zatem przekonywać jako logiczna całość, a biegły powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2019 r., I SA/Gl 1279/18, i powołane tam orzecznictwo).
Zaznaczyć ponadto należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Ponadto w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w przepisach wykonawczych, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1215/18, i powołane tam orzecznictwo).
Wychodząc z powyższych założeń Sąd podzielił ocenę organu I instancji, zaaprobowaną także przez organ II instancji, że operaty szacunkowe w tej sprawie sporządziła uprawniona osoba, o wymaganych ustawą kwalifikacjach. Operaty te zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawierają żadnych niejasności ani pomyłek, a ponadto posiadają wszystkie elementy wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Zasadnie organy uznały, że zawarte w operatach stanowisko rzeczoznawcy jest spójne, logiczne i konsekwentne.
Nie ma zatem uzasadnionych podstaw, aby odmówić tym operatom mocy i wiarygodności dowodowej, a ustalony na ich podstawie stan faktyczny uzasadniał zastosowanie powołanych przez organy przepisów prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.