I SA/Po 107/25

I SA/Po 107/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Wolna-Kubicka
Michał Ilski /sprawozdawca/
Waldemar Inerowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Podatek od nieruchomości
Podatek leśny
Podatek rolny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 25a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zarządzenia poboru podatku od nieruchomości, podatku rolnego i leśnego od osób fizycznych w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów i określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy podjęła 17 lipca 2024 r. uchwałę nr V/41/2024 zmieniającą uchwałę w sprawie zarządzenia poboru podatku od nieruchomości, podatku rolnego i leśnego od osób fizycznych w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów i określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso (Dz. U. Woj. [...]. poz. 6678).
Na mocy wskazanej uchwały dokonano zmian w § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8, 11, 14, 16 i 18 uchwały Rady Gminy z 31 marca 2010 r., nr [...] w sprawie zarządzenia poboru podatku od nieruchomości, podatku rolnego i leśnego od osób fizycznych w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów i określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso (Dz. U. Woj. [...]. z 2010 r. Nr 127, poz. 2419; zm.: z 2011 r. Nr 130, poz. 2123, z 2013 r. poz. 1920 i poz. 5952, z 2015 r. poz. 2331, z 2019 r. poz. 2337 oraz z 2022 r. poz. 1607 i poz. 3059).
Prokurator P. W. pismem z 24 grudnia 2024 r. wniósł skargę na wskazaną powyżej uchwałę z 17 lipca 2024 r. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem reguły, iż radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego w ten sposób, iż w głosowaniu dotyczącym przyjęcia powyższej uchwały, które odbyło się 17 lipca 2024 r., podczas Nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy, brał udział radny K. R., który jednocześnie jest inkasentem w sołectwie [...], a zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą dotyczyła wyznaczenia inkasentów, w tym m.in. inkasenta w sołectwie [...] - w miejsce K. R. wyznaczono J. G..
W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o oddalenie skargi. Podniesiono, że radny K. R. zrezygnował z funkcji inkasenta, a nie ubiegał się o wyznaczenie go na tę funkcję. Stąd też nie występował jego indywidulany interes prawny, albowiem akt rezygnacji z funkcji inkasenta wystąpił wcześniej, tj. przed podjęciem zaskarżonej uchwały, która jedynie stwierdza ten fakt.
Pismem z 09 kwietnia 2025 r. Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania podając, że 26 lutego 2025 r. Rada Gminy uchwałą nr XII/118/2025 uchyliła swoją uchwałę z 17 lipca 2024 r. Wskazano przy tym, że uchwała została opublikowana 06 marca 2025 r. i weszła w życie 21 marca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały. W ocenie Prokuratora należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na podjęcie jej z naruszeniem art. 25a u.s.g. Burmistrz [...] nie zgadza się z powyższym zapatrywaniem podnosząc, że nie występował indywidualny interes prawny radnego K. R., który przed podjęciem zaskarżonej uchwały zrezygnował z funkcji inkasenta. Burmistrz wnosi również o umorzenie postępowania wywołanego skargą powołując się na fakt wejścia w życie uchwały nr XII/118/2025.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak stanowi z kolei art. 91 ust. 4 powołanego aktu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zamierzonego rezultatu nie mógł wywrzeć wniosek organu o umorzenie postępowania. Uzasadniając wniosek w tym zakresie Burmistrz podnosi, że Rada Gminy podjęła 26 lutego 2025 r. uchwałę nr XII/118/2025 zmieniającą uchwałę z 17 lipca 2024 r. Odnosząc się do tego rodzaju argumentacji należy stwierdzić, że w istocie Rada Gminy podjęła 26 lutego 2025 r. uchwałę nr XII/118/2025. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2025 r. pod pozycją [...]. Wskazaną ostatnio uchwałą dokonano zmian w uchwale nr XL/309/2010 jak również uchylono uchwałę nr V/41/2024. Podkreślić przy tym należy, że zmiany dokonane uchwałą nr XII/118/2025 wywierają skutek ex nunc począwszy od daty jej wejścia w życie, tj. począwszy od 21 marca 2025 r. Tymczasem następstwem stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie uchwały jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. już od samej daty jej podjęcia [por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 marca 2025 r., IV SA/Po 115/25 oraz powołane tam szeroko orzecznictwo]. Nie sposób zatem twierdzić aby na skutek podjęcia i następnie wejścia w życie uchwały nr XII/118/2025 doszło do bezprzedmiotowości postępowania wywołanego skargą na uchwałę nr V/41/2024. Fakt podjęcia, jak i następnie wejścia w życie uchwały nr XII/118/2025 nie niweczy skutków będących następstwem obowiązywania zmian dokonanych uchwałą nr V/41/2024 w okresie od 10 sierpnia 2024 r. do 20 marca 2025 r.
Z uwagi na powyższe należało odnieść się do meritum sporu.
Przytoczone regulacje wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały [tak: wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III FSK 2713/21].
Procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych. W tym też kontekście należy postrzegać unormowanie zawarte w art. 25a u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.
Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w cytowanym przepisie, które wskazuje na osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Dla oceny spełnienia hipotezy ww. przepisu nie ma znaczenia kwestia ewentualnego naruszenia interesu prawnego radnego, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizowania kwestii wyników głosowania i rozważania, czy udział radnego miał, czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tamże interesu prawnego. A zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania omawianej tu normy [tak: wyrok WSA w Poznaniu z 29 czerwca 2017 r., I SA/Po 212/17 oraz powołane tam orzecznictwo]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a u.s.g. powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa [tak: wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 3086/18; por. również wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., III OSK 5206/21]. Naruszenie to stanowi uchybienie, które z uwagi na swą istotę, może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym [por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2021 r., III FSK 3940/21].
Pomiędzy stronami nie ma sporu odnośnie tego, że radny K. R. brał udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w protokole z 17 lipca 2024 r., nr [...] dokumentującym przebieg Nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy.
Zgodnie z art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 70 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.o.l."), rada gminy może zarządzać pobór podatku od nieruchomości od osób fizycznych w drodze inkasa oraz wyznaczać inkasentów i określać wysokość wynagrodzenia za inkaso.
Analogiczne postanowienia zawiera art. 6b ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 333 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.r.") oraz art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 888 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.l.").
Zgodnie z art. 6b u.p.r., rada gminy może zarządzać pobór podatku rolnego od osób fizycznych w drodze inkasa oraz określać inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso.
Jak stanowi zaś art. 6 ust. 8 u.p.l., rada gminy, w drodze uchwały, może zarządzić pobór podatku leśnego od osób wymienionych w ust. 2 w drodze inkasa oraz wyznaczyć inkasentów i określić wysokość wynagrodzenia za inkaso.
Jak stanowi z kolei art. 6 ust. 2 powołanej ostatnio ustawy, osoby fizyczne, z zastrzeżeniem ust. 7, są obowiązane złożyć organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia lasu, informacje o lasach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku w podatku leśnym, lub o zaistnieniu zmian, o których mowa w art. 5 ust. 4.
Zgodnie z kolei z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach.
Zaskarżoną uchwałą dokonano zmian w uchwale Rady Gminy z 31 marca 2010 r., nr [...] w sprawie zarządzenia poboru podatku od nieruchomości, podatku rolnego i leśnego od osób fizycznych w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów i określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso. Istotne znaczenie ma przy tym treść § 2 pkt 7 wskazanej ostatnio uchwały. Przepis ten w brzmieniu sprzed wejścia w życie zaskarżonej uchwały stanowił, że wyznacza się inkasentów podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od nieruchomości od osób fizycznych: w sołectwie [...] - R. K. zam. [...] ul. [...]. Kierując się powyższym nie może budzić wątpliwości, że do czasu wejścia w życie zaskarżonej uchwały K. R. był inkasentem uprawnionym do poboru podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od nieruchomości od osób fizycznych: w sołectwie [...]. Nie może budzić również wątpliwości, że z tytułu pełnionej funkcji inkasenta K. R. należne było wynagrodzenie wynoszące zgodnie z § 4 uchwały nr [...] 2% pobranych kwot.
Zamierzonego rezultatu nie mogą wywrzeć argumenty Burmistrza podnoszące, że radny K. R. zrezygnował z funkcji inkasenta przed głosowaniem nad zaskarżoną uchwałą. W przekazanych przez Burmistrza aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na przyjęcie, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radny K. R. złożył jakiekolwiek oświadczenie woli wyrażające chęć rezygnacji z funkcji inkasenta.
Niezależnie jednak od powyższego zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 12 u.p.o.l., art. 6b u.p.r., art. 6 ust. 8 u.p.l. zarządzenie poboru podatku od nieruchomości, podatku od rolnego oraz podatku leśnego od osób fizycznych może nastąpić przez radę gminy. Postanowienia art. 6 ust. 8 u.p.l. nie pozostawiają wątpliwości, że tego rodzaju zarządzenie następuje w drodze uchwały. Mając przy tym na uwadze postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. należy uznać, że również zarządzenie poboru podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego w drodze inkasa następuje w drodze uchwały rady gminy. W konsekwencji na gruncie wszystkich wskazanych podatków, tj. podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku leśnego zarządzenie ich poboru w drodze inkasa następuje w uchwale rady gminy. Stosunek prawny łączący płatnika lub inkasenta ze związkiem publicznoprawnym wynika z przepisu prawa, a nie z umowy. Zakresy obowiązków płatnika i inkasenta również wynikają z przepisów prawa, a nie z umowy. To przepis prawa – z chwilą jego wejścia w życie – nakłada na dany podmiot (mający cechy opisane w ustawie lub uchwale) obowiązki płatnika lub inkasenta [tak: R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl [w:] R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl, Podatki i opłaty lokalne. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 19]. Skoro do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy gminą a inkasentem dochodzi na podstawie uchwały rady gminy, to stosunek tego rodzaju trwa do czasu obowiązywania tego aktu. W konsekwencji podmiot wyznaczony jako inkasent uchwałą rady gminy jest nim, aż do czasu wejścia w życie uchwały rady gminy, która uchyli bądź zmieni uchwałę na mocy której doszło do powierzenia tej funkcji.
W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona uchwała dotyczyła interesu prawnego radnego K. R.. Do czasu jej wejścia w życie był on bowiem inkasentem podatku rolnego, podatku leśnego oraz podatku od nieruchomości od osób fizycznych w sołectwie [...] mogąc uzyskiwać z tego tytułu wynagrodzenie. Z kolei na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały w jego miejsce inkasentem została wyznaczona J. G.. Powyższe wiązało się z utratą przez K. R. kompetencji inkasenta jak również utratą prawa do pobierania należnego z tego tytułu wynagrodzenia.
Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 25a u.s.g. regulującego zasady głosowania m. in. w radzie gminy. Jak wynika przy tym z powyższych rozważań naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał należy uznać za istotne naruszenie prawa skutkujące zasadniczo obowiązkiem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Brak było przy tym podstaw do uznania postępowania wywołanego skargą na zaskarżoną uchwałę nr V/41/2024 za bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) należało orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.