I SA/Op 98/24

I SA/Op 98/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 30 ust.  5c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. H. i K. H. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 26 października 2023 r., nr IN.I.7721.3.8.2023.AS w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez B. i K. (małżonków) H. dalej też: strona, inwestorzy, skarżący) była decyzja Wojewody Opolskiego (dalej też: Wojewoda, organ odwoławczy) z dnia 26 października 2023 r., nr IN.I.7721.3.8.2023.AS utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego (dalej też: Starosta, organ I instancji) z dnia 8 września 2023 r., nr BA.6743.2.60.2023, którą zgłoszono sprzeciw w sprawie przystąpienia do robót budowlanych polegających na postawieniu domku na narzędzia w S. ul. [...], działka nr a.
Wydanie zaskarżonych aktów nastąpiło w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 16 sierpnia 2023 r. B. i K. (małżonkowie) H. wystąpili do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych "postawienia domku na narzędzia na działce nr a". Do zgłoszenia inwestorzy załączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz fotografię poglądową projektowanego domku z podaniem jego gabarytów oraz zaznaczeniem, iż domek na narzędzia nie będzie pełnił funkcji garażu, gdyż nie ma do niego drogi dojazdowej. Nadto inwestorzy załączyli do zgłoszenia mapę do celów projektowych z zaznaczeniem miejsca jego posadowienia na działce nr a.
Po analizie dokumentów Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, postanowieniem z dnia 4 września 2023 r., na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) dalej też: ustawa lub Prawo budowlane, oraz art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.) dalej też: K.p.a., po rozpatrzeniu zgłoszenia: B. i K. (małżonków) H. z dnia 16 sierpnia 2023 r. dotyczącego postawienia domku na narzędzia na działce nr a postanowił nałożyć obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 29 września 2023 r. przez:
"1. Określenie nazwy zamierzenia budowlanego zgodnie z nomenklaturą ustawy Prawo budowlane poprzez jednoznaczne wyjaśnienie, czy zgłoszenie dotyczy budowy budynku gospodarczego, jak może to wynikać z dołączonego do wniosku opisu.
2. Opis określający zakres i sposób wykonania robót budowlanych z wyszczególnieniem:
a) sposobu posadowienia obiektu na gruncie (sposób wykonania fundamentu i powiązania z nim obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy),
b) materiałów użytych do budowy i przekrojów elementów konstrukcyjnych zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy.
3. Przedłożenie szkiców obiektu:
a) rzut poziomy z jednoznacznym wskazaniem gabarytów obiektu i lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych,
b) rzut dachu z jednoznacznym wskazaniem gabarytów obiektu i okapów (określeniem kierunków spadku dachu),
c) przekrój poprzeczny wyjaśniający rozwiązania, o których mowa w pkt 2 lit. a) niniejszego postanowienia,
d) elewacje ze wskazaniem gabarytów obiektu,
e) wskazanie na szkicu sytuacyjnym wejścia do obiektu (np. strzałką), zgodnie z art. 30 ust. 2a pkt 2 ustawy,
4. Wskazanie danych nieruchomości (miejsca wykonywania robót budowlanych) w pkt 5 wniosku, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 304),
5. Określenie nowego terminu wykonania robót na minimum 21 dni od dnia doręczenia organowi uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia".
Postanowienie zawierało też pouczenie, że w przypadku nieuzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, organ wniesie sprzeciw w drodze decyzji.
Inwestorzy w piśmie z dnia 5 września 2023 r. udzielili odpowiedzi na postanowienie stwierdzając, iż projektowany obiekt będzie wykorzystywany do przechowywania narzędzi np. taczki, łopaty itd. Obiekt będzie wykonany w całości z blachy falistej, ustawiony będzie na podłożu wykonanym z kostki brukowej, bez fundamentu, a jego wymiary wynoszą (szerokość 4,9 m x długość 4 m x wysokość x 2,6 m), obiekt nie posiadał okien i zaopatrzony będzie w dach dwuspadowy. Nadto wskazali, iż zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 - zwanego dalej "rozporządzeniem" lub "WT") w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m dopuszcza się bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.
Decyzją z dnia 8 września 2023 r. organ I instancji działając na podstawie art. 30 ust. 5, ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do robót budowlanych polegających na postawieniu domku na narzędzia, w miejscowości S. przy ulicy [...], na działce a.
W uzasadnieniu Starosta podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Dlatego organ, działając na podstawie tego przepisu, postanowieniem z dnia 4 września 2023 r. nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do dnia 29 września 2023 r. a w uzasadnieniu podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego, w tym z wyjaśnień inwestorów, wynika iż przedmiotowy obiekt budowlany to "domek na narzędzia", który usytuowany będzie w narożniku działki nr a, obręb S., bezpośrednio w granicy z sąsiednimi działkami nr b, c i d. Teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla sołectw B., S. i B. (uchwała nr [...] Rady Gminy B. z dnia 9 października 2017 r. - Dz. Urz. Woj. Opolskiego z [...] poz. [...]), dalej: plan i położony na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - dla lokalizacji nowej zabudowy, oznaczonych symbolem B4MN2. Plan w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a) dopuszcza lokalizację budynków bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości 1,5 m od tej granicy z zachowaniem pozostałych przepisów dotyczących sytuowania budynków. Budynek nie będzie posiadał fundamentów. Gabaryty obiektu odpowiadają § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Inwestorzy nie określili konstrukcji obiektu oraz pokrycia dachu ani materiału z jakiego miałby on zostać wykonany. Ponadto ściany obiektu wykonane zostaną z wyłącznie blachy falistej nie spełniając tym samym § 212 ust. 3 rozporządzenia. Przy zgłoszeniu nie przedstawiono rzutu dachu obiektu, jednakże ze szkicu dołączonego do wyjaśnienia oraz "zdjęcia poglądowego" i szkicu sytuacyjnego wywnioskować można, że okap lewej połaci dachu obiektu (patrząc od frontu) skierowany będzie w stronę sąsiedniej działki nr b, bezpośrednio w granicy działki a, naruszając tym samym warunek § 12 ust. 6 pkt 1 WT.
Dalej w uzasadnieniu sprzeciwu Starosta zważył, że zgodnie art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy nie wymaga pozwolenia na budowę natomiast wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W związku z tym, że zgłaszany obiekt budowlany nie jest budynkiem, pomimo swojej funkcji gospodarczej, jego budowa nie jest możliwa wyłącznie na podstawie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Według Starosty w przypadku, gdyby zgłaszany obiekt posiadał fundamenty i spełniał definicję budynku (umożliwiając tym samym organowi procedowanie możliwości jego budowy budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia w trybie art. 29-31 ustawy), jego lokalizacja bezpośrednio na granicy działki a, pomimo zgodności z ustaleniami planu i przepisem § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia dopuszczającym w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku gospodarczego o długości nie większej niż 6,5 m i o wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, ścianą bez okien i drzwi - stosownie do treści § 12 ust. 4 rozporządzenia - spowodowałaby objęciem sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
W świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza to, że należałoby postępowaniem objąć również właścicieli działek sąsiednich (o numerach ewidencyjnych b, c i d), w celu umożliwienia im ochrony uzasadnionych interesów, jak również dla ustalenia czy i jakie będzie rzeczywiste oddziaływanie nowej inwestycji na tę nieruchomość.
Z chwilą zgłoszenia dokonanego w trybie art. 30 Prawa budowlanego nie następuje wszczęcie postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym, oprócz dokonujących zgłoszenia, nie ma innych stron. W konsekwencji zrealizowanie przedmiotowego obiektu w bezpośredniej granicy z działkami sąsiednimi nr ew. b, c i d, musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w ramach którego zabezpieczone zostaną interesy osób trzecich. Reasumując Starosta przyjął, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zaskarżoną decyzją odwoławczą z dnia 26 października 2023 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji podniósł na wstępie, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, stanowi skierowane do organu oświadczenie inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji określonej inwestycji budowlanej. W wyniku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzi tzw. postępowanie gabinetowe, a podejmowane w jego toku czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów K.p.a. Działania te mają na celu sprawdzenie, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane faktycznie podlegają procedurze zgłoszenia zgodnie z art. 29 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego, czy zgłoszenie jest kompletne oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 5c, ust. 6 lub ust. 7 Prawa budowlanego, wykluczające zgłoszenie, jako prawną formę powiadomienia organu pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. Przewidzianym prawem instrumentem pozwalającym organom państwa ingerować w zamiary inwestycyjne objęte zgłoszeniem jest sprzeciw, który organ może wnieść w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Zgłaszany jest on w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, do którego mają zastosowanie przepisy K.p.a. Sprzeciw oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej. Przesłanki do wniesienia sprzeciwu zostały wyraźnie określone przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5c, w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego.
Niewątpliwie inwestor celem skutecznego dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji zobowiązany jest do dokonania kompletnego zgłoszenia. W myśl art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia.
Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia z uwagi na jego niekompletność właściwy organ, w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu na wniesienie sprzeciwu. Wreszcie Wojewoda zauważył, że z informacji organu I instancji wynikało, iż obiekt objęty zgłoszeniem został już zrealizowany lecz w badanej sprawie Starosta Kędzierzyńsko - Kozielski wnosząc sprzeciw oparł się na przesłance wskazanej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, w której ustawodawca wskazał obowiązek wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu I instancji z dokumentacji wynika, że domek na narzędzia z uwagi na brak fundamentu nie może zostać zakwalifikowany, jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zamiarem inwestorów jest postawienie domku na narzędzia wykonanego z blachy falistej, który określono mianem "blaszaka". W ocenie organu I instancji takie przedsięwzięcie wykracza poza zakres robót wskazany w treści art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego, a tym samym wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
W badanej sprawie inwestorzy zakwalifikowali zakres robót objętych zgłoszeniem do przypadku określonego w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego. Zgodnie z ww. przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W ocenie inwestorów pomimo konsekwentnego stanowiska, iż projektowany obiekt nie jest "budynkiem", lecz pomieszczeniem gospodarczym, w oparciu o wskazany wyżej przepis możliwa jest jego realizacja w drodze zgłoszenia.
Kluczową kwestią sporną w badanej sprawie jest ustalenie, czy zakres robót wskazany w zgłoszeniu inwestora mieści się w zakresie robót dopuszczonym w drodze zgłoszenia, określonym w treści art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego.
Z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy, w której ustawodawca uregulował instytucję zgłoszenia, jako prawnej formy umożliwiającej rozpoczęcie robót budowlanych w uproszczonej procedurze. Należy jednakże podkreślić, że katalog robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia wskazanych w art. 29 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego ma charakter zamknięty i nie można interpretować go rozszerzająco. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku rozpatrywania zgłoszenia zobowiązany jest do dokonania oceny zgodności tych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, decyzji o warunkach zabudowy lub innymi przepisami w tym z przepisami rozporządzenia. W przypadku stwierdzenia, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają ustalenia miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy bądź inne przepisy organ zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego zobowiązany jest do obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu. Odrębną przesłanką wniesienia sprzeciwu, wskazaną w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jest ustalenie, że zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W treści art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego ustawodawca dopuścił, w formie zgłoszenia, budowę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z powyższego wynika, że w zakresie realizacji mieszczą się jedynie parterowe "budynki". Prawo budowlane w art. 3 pkt 2 definiuje pojęcie budynku, przez który należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy stwierdzić należy, że "pomieszczenie na narzędzia" jest obiektem parterowym, posiada przegrody wydzielające go z przestrzeni w postaci ścian wykonanych z blachy falistej oraz dach wykonany z tego samego materiału. Jednakże elementem wykluczającym go z kategorii "budynków" jest brak fundamentu. Jak wskazali inwestorzy w treści zgłoszenia z dnia 16 sierpnia 2023 r. oraz w odpowiedzi na postanowienie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, projektowany obiekt nie będzie posiadał fundamentu. W powyższych okolicznościach projektowany obiekt określony przez inwestorów "pomieszczeniem na narzędzia" nie jest budynkiem, lecz "budowlą" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez który należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W tym miejscu należy przypomnieć brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego, który odnosi się do budynków gospodarczych, a nie budowli gospodarczych. Z powyższych przyczyn zakres robót budowlanych opisany w zgłoszeniu B. i K. H. z dnia 16 sierpnia 2023 r. nie mieści się w zakresie dopuszczonym wyjątkiem od zasady wymogu uzyskania pozwolenia na budowę określonym w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego.
Odrębną kwestią wynikłą w toku postępowania odwoławczego jest ustalenie, że inwestor zrealizował zamierzenie przed przyjęciem zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jest to dodatkowa przesłanka uzasadniająca utrzymanie sprzeciwu Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 8 września 2023 r. wynikająca z treści art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (w badanej sprawie był to 16 sierpnia 2023 r.) może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej "nie wniósł sprzeciwu w tym terminie".
Wojewoda Opolski w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w orzeczeniu z dnia 15 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 2929/16), według którego nie jest dopuszczalne milczące przyjęcie zgłoszenia w stosunku do robót, które zostały rozpoczęte z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 zdanie 3 Prawa budowlanego, względnie robót, które zostały już zakończone. W takich przypadkach organ winien wnieść sprzeciw a podstawa do wniesienia sprzeciwu wynika właśnie z art. 30 ust. 5 zdanie 3 Prawa budowlanego.
Podsumowując postępowanie odwoławcze potwierdziło stanowisko organu I instancji, iż planowany zakres robót budowlanych związanych z postawieniem domku na narzędzia nie mieści się w zakresie robót określonym w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego, przez co organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto w postępowaniu odwoławczym wykazano, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem inwestorów zostały wykonane pomimo wniesionego sprzeciwu przez organ I instancji.
W skardze nazwanej "odwołaniem" skarżący powołali się na przepisy art. 28 i art. 29 Prawa budowlanego a interpretując powyższe przepisy należy przyjąć na każdej działce o powierzchni 500 m2, można bez pozwolenia postawić obiekt gospodarczy (np. garaż blaszany) o powierzchni do 25 m2. Oznacza to według skarżących, że mogą postawić konstrukcję stalową wolnostojącą o wymiarach do 25 m2 (np. 5 m x 5 m) na działce o wymiarach 500 m2, bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Ponadto stwierdzili, że "celem dopełnienia formalności chcieli tylko poinformować urząd o postawieniu domku na narzędzia i dlatego dokonali zgłoszenia, które wypełnione wraz z opisem zostało złożone do Starostwa Powiatowego".
Dodali, że planowany domek na narzędzia i płody rolne całkowicie znajduje się na ich działce, że ponieważ domek jest orynnowany opady zbierane są do zbiornika na deszczówkę, i znajduje się przy ogrodzeniu betonowym wysokości 2 m. Dalej stwierdzili, że zgodnie z nowelizacją Prawa budowlanego budynek, pomieszczenie gospodarcze, wiata o długości 6 m i wysokości 2,6 m może znajdować się przy granicy działki i nie jest potrzebne na to pozwolenie. Niepotrzebna jest również zgoda sąsiada.
Dodatkowo argumentowali, że zawiadomienie o postawieniu domku na narzędzia i płody rolne skierowali do Urzędu Gminy B. uzyskując odpowiedź, że "Gmina tego nie potrzebuje ze względu na nowelizację przepisów i na plan zagospodarowania terenu, które na to pozwala".
Wskazując na te okoliczności wnieśli "o uchylenie sprzeciwu zgodnie z nowelizacją Prawa budowlanego z 3 czerwca 2023 r., z 17 sierpnia 2023 oraz 16 października 2023, ponieważ działając w dobrej wierze, domek na narzędzia oraz płody został postawiony zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, co gwarantują nowe przepisy oraz informacje przekazane przez urzędników Gminy B.".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że w badanej sprawie inwestorzy zakwalifikowali zakres robót objętych zgłoszeniem do przypadku określonego w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie wolno stojącego parterowego "budynku" gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W ocenie inwestorów pomimo konsekwentnego stanowiska, iż projektowany obiekt nie jest "budynkiem", lecz pomieszczeniem gospodarczym, w oparciu o wskazany wyżej przepis możliwa jest jego realizacja w drodze zgłoszenia.
Powyższy pogląd inwestorów, w ocenie Wojewody Opolskiego, jest błędny. W treści art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego ustawodawca dopuścił, w formie zgłoszenia, budowę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z powyższego wynika, że w zakresie realizacji mieszczą się jedynie parterowe "budynki". Prawo budowlane w art. 3 pkt 2 definiuje pojęcie budynku, przez który należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast przedmiotowe "pomieszczenie na narzędzia" jest obiektem parterowym, posiada przegrody wydzielające go z przestrzeni w postaci ścian wykonanych z blachy falistej oraz dach wykonany z tego samego materiału. Jednakże elementem wykluczającym go z kategorii "budynków" jest brak fundamentu. Jak wskazali inwestorzy w treści zgłoszenia z dnia 16 sierpnia 2023 r. oraz w odpowiedzi na postanowienie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, projektowany obiekt nie będzie posiadał fundamentu. W powyższych okolicznościach projektowany obiekt określony przez inwestorów "pomieszczeniem na narzędzia" nie jest budynkiem, lecz "budowlą" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez który należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Treść art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego, odnosi się jednak do budynków gospodarczych, a nie budowli gospodarczych.
Ponadto w toku postępowania odwoławczego Wojewoda ustalił, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przez inwestorów przed przyjęciem zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na wniesiony sprzeciw Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 8 września 2023 r. inwestorzy nie powinni przystępować do realizacji przedsięwzięcia określonego w swoim zgłoszeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
I. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na początku zastrzec trzeba, że skarżący uruchomili zgłoszeniem z dnia 16 sierpnia 2023 r. procedurę przewidzianą w art. 28 ust. 1 w związku z art. 29-31 Prawa budowlanego. Instytucja zgłoszenia na gruncie Prawa budowlanego została przewidziana jako alternatywna forma legalnego wykonania robót budowlanych, które – co do zasady – możliwe jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Ponieważ zgłoszenie robót budowlanych stanowi wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę to w sprawie można odwoływać się do dorobku orzecznictwa dotyczącego rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W tymże orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie i wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej (tu: Staroście) umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., a nie udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji. Nota bene postępowaniem legalizacyjnym zajmują się według właściwości organy nadzoru budowlanego. Dlatego pozwolenie na budowę może być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych.
Zasady te odpowiednio należy stosować do procedury zgłoszenia robót budowlanych. Stąd nie jest dopuszczalne milczące przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia dokonanego przez inwestora w stosunku do robót, które zostały rozpoczęte z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego a tym bardziej w stosunku do robót, które zostały już zakończone. W takich przypadkach organ winien wnieść sprzeciw. W odróżnieniu bowiem od procedury pozwolenia na budowę, w przypadku zgłoszenia nie jest możliwe umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację organu dla zamierzenia inwestora. Jedynie milczenie organu, czyli brak sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia inwestora do podjęcia po terminie podstawowym 21 dni robót budowlanych. To milczenie organu przejawia się tym, że na skutek zgłoszenia robót budowlanych starosta nie wydaje żadnej pozytywnej decyzji, która uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Poza tym o ile stronami sprawy administracyjnej w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), o tyle w procedurze zgłoszenia stroną jest tylko inwestor. Co do zasady zatem zgłoszenie może dotyczyć tylko takich zamierzeń, które nie wymagają uczestnictwa dalszych stron, czyli podmiotów, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
No i wreszcie podnieść trzeba w uwagach wstępnych, że skarżący uruchomili procedurę zgłoszenia niezależnie od posiadanego przekonania o braku obowiązku uzyskania zarówno pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego w piśmie z dnia 16 sierpnia 2023 r. Nie pozostawili więc organowi I instancji wyboru odnośnie do oceny inwestycji zgłoszonej oficjalnie na podstawie art. 30 ust. 1b Prawa budowlanego. Poza tym skarżący zmieniali w toku sprawy stanowisko odnośnie do podstawy prawnej wyłączenia nawet procedury zgłoszenia z art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego na art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 33 tej ustawy.
II. Ponieważ skarżący uważali, że zmiany ustawowe wprowadzone w ciągu 2023 r. kolejnymi ustawami zmieniającymi Prawo budowlane stworzyły stan prawny, w którym nie jest wymagane nawet zgłoszenie dla wykonanych robót budowlanych, w wyniku których powstał sporny obiekt, Sąd w ramach obowiązku informacyjnego z art. 6 P.p.s.a. w stosunku do strony działającej bez zawodowego pełnomocnika przywoła pełne brzmienie ustaw zmieniających Prawo budowlane wskazanych przez skarżących, w części odnoszącej się do tej ustawy.
Ustawa z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 967) wprowadziła następujące zmiany:
"Art. 2.
W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 i 553) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 29:
a) w ust. 1:
– w pkt 29 lit. c otrzymuje brzmienie:
"c) naziemnych silosów na materiały sypkie, o pojemności do 250 m3 i wysokości nie większej niż 15 m,",
– w pkt 31 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje się pkt 32 i 33 w brzmieniu:
"32) jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 300 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 7 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;
33) obiektów budowlanych służących przechowywaniu zboża o maksymalnej pojemności 5000 t, usytuowanych w całości w granicach administracyjnych portów morskich o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2022 r. poz. 1624 oraz z 2023 r. poz. 261).",
b) w ust. 2 w pkt 32 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje się pkt 33 w brzmieniu:
"33) jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 mi wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.";
2) w art. 30 w ust. 2a po pkt 3 dodaje się pkt 3a w brzmieniu:
"3a) dokumentację techniczną zawierającą rozwiązania zapewniające nośność i stateczność konstrukcji, bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz bezpieczeństwo pożarowe, której zakres i treść powinna być dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, wykonaną przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane – w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 32 i 33;".
Ustawa z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1762) wprowadziła następujące zmiany:
"Art. 3.
W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany:
1) w odnośniku nr 1 do ustawy w pkt 3 wyrazy "Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywę 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, str. 16, z późn. zm.)" zastępuje się wyrazami "Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L 328 z 21.12.2018, str. 82, z późn. zm.).";
2) w art. 29 w ust. 4 w pkt 3 w lit. c wyrazy "50 kW" zastępuje się wyrazami "150 kW".
Ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1890) wprowadziła następujące zmiany:
"Art. 3.
W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.) w art. 29 w ust. 2 w pkt 18 we wprowadzeniu do wyliczenia po wyrazach "drogami wewnętrznymi, "dodaje się wyrazy "Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie".
Z tego zestawienia przepisów zmieniających ustawę Prawo budowlane, na które powołują się skarżący wynika, że żadna z nich nie wprowadziła zmiany, która pozwalałaby im na wybudowanie spornego obiektu nawet bez zgłoszenia, o czym niżej.
III. W sprawie mają zastosowanie w pierwszej kolejności przepisy ustawy Prawo budowlane, powołanego już wyżej rozporządzenia wykonawczego – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), ale także prawo miejscowe – powołana wyżej uchwała nr [...] Rady Gminy B. z dnia 9 października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wymienione akty prawne zawierają legalne definicje pojęć w nich użytych. W szczególności według Prawa budowlanego obowiązującego w dacie zgłoszenia i wydania zaskarżonych decyzji:
a) obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy);
b) budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy);
c) budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 ustawy);
d) obiekt małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności:
a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,
b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,
c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 ustawy);
e) tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 5 ustawy);
f) budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy);
g) roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. art. 3 pkt 7 ustawy);
h) obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy).
Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego ani zabudowy zagrodowej.
W rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawarte są definicje legalne następujących pojęć:
a) działka budowlana - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (§ 3 pkt 1a rozporządzenia);
b) zabudowa jednorodzinna - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi (§ 3 pkt 2 rozporządzenia);
c) zabudowa zagrodowa - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3 rozporządzenia);
d) budynek gospodarczy - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia);
Z kolei według uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla sołectw B., S. i B.:
a) budynki i budowle służące produkcji obsłudze produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych - należy przez to rozumieć budynki, wiaty oraz szklarnie służące wyłącznie produkcji rolnej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, a także budowle rolnicze, o których jest mowa w przepisach odrębnych dotyczących budowli rolniczych (§ 2 pkt 1 uchwały);
b) działka sąsiednia - należy przez to rozumieć działkę, która ma co najmniej jedną granicę wspólną z działką na której planowana jest zabudowa oraz jednocześnie ma zapewniony dostęp bezpośrednio z tej samej drogi publicznej lub wewnętrznej (§ 2 pkt 6 uchwały);
c) nowy budynek - należy przez to rozumieć budynek lub rozbudowaną część budynku istniejącego, których realizacja może nastąpić w oparciu o niniejszy plan, przy czym rozbudowę budynku należy rozumieć jako rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego budynku (§ 2 pkt 12 uchwały);
Ponadto na podstawie § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały ustalono następujące rodzaje przeznaczeń podstawowych terenów opisanych następującymi symbolami: (...)
3) MN2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – dla lokalizacji nowej zabudowy.
IV. Zasadą postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane jest, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Dlatego ustalenie czy dane roboty budowlane podlegają wymogom Prawa budowlanego, w szczególności czy na ich wykonanie niezbędnym warunkiem jest uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia czy też można ich dokonać bez jakichkolwiek formalności, następuje na podstawie przepisów obowiązujących w dacie decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia.
W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Zgodnie z prezentowanymi wyżej definicjami legalnymi należało w pierwszej kolejności ocenić czy sporny obiekt jest "tymczasowym obiektem budowlanym". Oceniając zgłoszenie i jego uzupełnienie dokonane przez skarżących, stwierdzić należy, że ich zamiarem nie było wykonanie obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Inwestorzy informując o zamierzonych robotach budowlanych wyraźnie stwierdzili, że zgłaszają "postawienie domku na narzędzia" o wymiarach 4,90 m x 4,00 m x 2,60 m. W kolejnych pismach zastrzegli, że nie jest to miejsce postojowe dla samochodu, a będzie służyło także dla przechowywania płodów rolnych z działki. Przed Sądem uzupełnili, że wykonanie tego typu obiektów w narożnikach działek uzgodnili z sąsiadami przyległych nieruchomości, po to aby zachować pozostałą część działek wolną od zabudowy celem lepszego wykorzystania powierzchni, np. pod uprawę warzyw. Zatem zamiarem inwestorów nie było wykonanie obiektu tymczasowego, służącego konkretnemu, przemijającemu celowi np. magazynu na czas budowy budynku mieszkalnego. Był to zamiar realizacji trwałego obiektu, nie garażu, ale służącego celom gospodarczym. Za takie można bowiem uznać przechowywanie narzędzi niezbędnych przy użytkowaniu domu czy do uprawy ziemi i przechowywania płodów rolnych uprawianych na działce.
V. Zgodnie z cytowanym już wielokrotnie art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących:
a) parterowych budynków gospodarczych,
b) garaży,
c) wiat
- o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Zważyć trzeba, że ma rację organ odwoławczy, iż kluczowe w sprawie są następujące okoliczności. Po pierwsze czy zakres robót budowlanych wskazany w zgłoszeniu skarżących jako inwestorów mieścił się w zakresie robót określonym w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego oraz czy inwestorzy przystąpili do realizacji spornego obiektu przed upływem terminu przysługującego władzy architektoniczno-budowlanej do zgłoszenia sprzeciwu.
Odnośnie do drugiego z tych zagadnień to zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 6 pkt 4 ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Z kolei w art. 30 ust. 5 ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (czyli w terminie 21 dni). Zgodnie z art. 30 ust. 5d nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5e przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 a w myśl art. 30 ust. 5c w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
W okolicznościach sprawy Starosta wniósł sprzeciw w terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż zgłoszenia robót inwestorzy dokonali w dniu 16 sierpnia 2023 r., postanowienie Starosty z dnia 4 września 2023 r. nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia doręczono w dniu 5 września 2023 r., inwestorzy uzupełnili zgłoszenie pismem z dnia 5 września 2023 r. a Starosta zgłosił sprzeciw decyzją z dnia 8 września 2023 r.
Podstawą faktyczną i prawną zgłoszenia sprzeciwu nie była okoliczność realizacji inwestycji, gdyż Starosta powołał się na przepis art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Wykonanie a co najmniej rozpoczęcie robót przed upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu ustalono dopiero w postępowaniu odwoławczym. W szczególności pismem z dnia 5 października 2023 r. Wojewoda Opolski wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim do przeprowadzenia kontroli celem ustalenia czy roboty budowlane dotyczące zgłoszenia postawienia domku na narzędzia na działce nr a w S. zostały rozpoczęte. W odpowiedzi z dnia 23 października 2023 r. PINB w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim stwierdził, że "czynności kontrolne potwierdziły posadowienie ww. obiektu na przedmiotowej działce".
W toku postępowania sądowego skarżący na pytanie Sądu potwierdzili tę okoliczność stwierdzając, że "dokonali zgłoszenia w połowie sierpnia, a wobec umówienia się z wykonawcą, po utwardzeniu terenu, obiekt faktycznie powstał przed 4 września 2023 r., kiedy Starosta wezwał o uzupełnienie wniosku".
Trzeba w tych okolicznościach faktycznych sprawy stwierdzić, że przed upływem pierwotnego terminu dokonanego zgłoszenia (6 września 2023 r. – art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) inwestorzy nie mogli rozpocząć robót budowlanych zgłoszonych w dniu 16 sierpnia 2023 r., tymczasem roboty takie nie tylko zostały rozpoczęte, ale i zakończone (utwardzenie terenu, posadowienie budynku gospodarczego typu blaszak). Wykonanie zgłoszonych robót przed upływem terminu służącego Staroście z mocy art. 30 ust. 5 na zgłoszenie sprzeciwu samo w sobie wyłączałoby legalność inwestycji, gdyby organ administracji architektoniczno-budowlanej wiedział o tej okoliczności i oparł na niej decyzję. Ponieważ Starosta sięgnął po inną podstawę prawną sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) pozostała do oceny prawidłowość przyjęcia, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
VI. Skarżący dokonali zgłoszenia w dniu 16 sierpnia 2023 r. mimo, że w toku sprawy starali się wykazać, iż przeprowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu obiektu określanego w kolejnych pismach w toku postępowania administracyjnego i sądowego przemiennie jako: "domek na narzędzia", "pomieszczenie na narzędzia", "blaszak", "domek gospodarczy", "domek na narzędzia i płody rolne" - nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Odnośnie do kwalifikacji przedmiotowego zgłoszenia to przepis art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Z definicji legalnej pojęcia budynku obiektu z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie.
Trafnie stwierdziły organy obu instancji, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ustawy zawarto zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie zostało zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. By możliwa była ocena, czy dany obiekt lub roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z wymogami zawartymi w tych przepisach organ nadzoru budowlanego musi dokonać jednoznacznej kwalifikacji obiektu lub robót. Wspomniana kwalifikacja wraz z dokonaną przez organ oceną umożliwiają mu wybór właściwego, opartego na przepisach Prawa budowlanego, trybu postępowania.
Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwalifikacja zgłoszonych robót budowlanych. Kwalifikacja ta determinowała przebieg postępowania administracyjnego. Rozstrzygające znaczenie w sprawie miało przede wszystkim określenie, czy zgłoszony obiekt jest obiektem budowlanym według przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności budynkiem gospodarczym, jak to przyjęły organy obydwu instancji. W konsekwencji należało rozstrzygnąć, czy obiekt będący przedmiotem postępowania jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, a w szczególności, czy jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) ustawy.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt o wymiarach 4,90 m x 4,00 m x 2,60 m wykonany jest z blachy falistej i posadowiony na kostce, przykryty dachem dwuspadowym jak na załączniku graficznym do zgłoszenia. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, przy czym przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy). Budynkiem natomiast jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy).
Biorąc pod uwagę powyższą definicję należy wskazać, że obiekt bezspornie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach. Ponadto ocenić trzeba, czy sporny obiekt jest trwale związany z gruntem.
VII. W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Cechę trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Przyjmuje się bowiem, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Oznacza to, że połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.
Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2344/18). Podkreślić trzeba, że zarówno Prawo budowlane jak i żadna inna ustawa nie zawierają definicji fundamentu, dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy z takowym do czynienia, należy określić podstawową cechę lub cechy go charakteryzujące w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu ułożona na ziemi kostka betonowa nie spełnia takiej roli, dlatego nie można jej uznać za fundament.
W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem obiekt zgłoszony przez skarżących nie posiada fundamentów, nie jest trwale z gruntem związany.
VIII. Kolejnym zarzutem podnoszonym przez skarżących była kwalifikacja obiektu jako budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy, lub jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego i wiaty związanych z produkcją rolną określonego w art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy, które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia.
Sąd nie podziela poglądu, że przepisy te w żadnym zakresie nie są ograniczone podmiotowo do rolników, ani też przedmiotowo do działek siedliskowych w zabudowie zagrodowej. Co istotne, dotyczą budynków związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową.
Skarżący nie wykazali, by prowadzili działalność rolną, wręcz przeciwnie mówili o zabudowie domem mieszkalnym działki, na nowo budowanym osiedlu mieszkaniowym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333, ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1 tej ustawy (to jest sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza), o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej.
Na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2569, ze zm.), przez gospodarstwo rolne należy według Kodeksu cywilnego rozumieć gospodarstwo, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha.
Na mocy art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
Natomiast na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2024 r. poz. 90) ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu, macierzyńskiemu, emerytalno-rentowemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny.
Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie potwierdzają by skarżący posiadali gospodarstwo rolne w rozumieniu wyżej cytowanych przepisów i prowadzili działalność rolniczą, to jest działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej, lub produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb (stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o podatku rolnym).
Skarżący podnosili, że w spornym obiekcie przechowywać będą m.in. narzędzia i urządzenia związane z użytkowaniem domu i działki oraz uprawą warzyw i owoców, prowadzoną na własne potrzeby. Skarżący nie wykazali, że są użytkownikami nieruchomości rolnej. Nie wykazali prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie ma jakichkolwiek okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że przedmiotowy obiekt jest związany z produkcją rolną ale nie w rozumieniu potocznym jako np. uprawy warzyw na własne potrzeby. Ponadto zdaniem Sądu brak jest też podstaw do przyjęcia, że obiekt jest elementem zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej. Nie ma wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową (por. definicję zabudowy zagrodowej jak wyżej). Jest to nieruchomość zabudowana domem jednorodzinnym, wolnostojącym o charakterze mieszkaniowym. Dlatego nie ma podstaw by uznać skarżących za rolników, którzy prowadzą działalność rolniczą i nie ma podstaw by przyjąć, że prowadzą produkcję rolną, a tym bardziej, że zgłoszony obiekt znajdujący się na działce o typowej zabudowie mieszkaniowej jest z produkcją rolną powiązany.
IX. Reasumując, Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiło naruszenie prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy ani prawa materialnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy orzekające w sprawie w sposób wystarczający dla wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy administracyjnej. Sąd akceptuje rozważania zaskarżonej decyzji Wojewody – nie widząc potrzeby ich ponownego powtarzania - w której ostatecznie organ uznał, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki,
a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. To wyliczenie jest oczywiście przykładowe i za budowlę można przyjąć też dalsze obiekty, które nie są budynkiem lub obiektem małej architektury.
Sporny obiekt posadowiony został na kostkach ułożonych na gruncie. Nie wykazano, aby obiekt ten miał w gruncie umocowanie nadające mu cechy fundamentu. Tym samym, nie można było uznać, że jest on trwale związany z gruntem. Posadowienie obiektu w taki sposób, bez trwałego związania z podłożem, przy innych opisanych w decyzji organów parametrach i cechach, wyłącza możliwość uznania, że obiekt ten jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.