I SA/Op 973/24

I SA/Op 973/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 6, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 147 par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 65 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 2, ust. 3a, ust. 4,  art. 10 ust. 2, ust. 2a, art. 11, art. 12 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2405
par. 6 ust. 2 pkt 1 lit. c, pkt 3, par. 8
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Lubsza z dnia 28 sierpnia 2024 r., Nr IV/51/2024 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej dotyczącej działki nr a, obręb C., 2) zasądza od Gminy Lubsza na rzecz skarżącego A. K. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. jest uchwała Rady Gminy Lubsza z dnia 28 sierpnia 2024 r., Nr IV/51/2024, w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubsza".
Zgodnie z dokumentacją przedłożoną przez organ procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została następującymi uchwałami Rady Gminy Lubsza w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubsza", uchwalonego uchwałą Rady Lubsza z dnia 30 października 2001 r., nr XXVII/26/2001: Nr XX/183/2020 z dnia 29 października 2020 r. obręb Dobrzyń; Nr XXV/245/2021 z dnia 9 września 2021 r., obręb Mąkoszyce; Nr XXXIX/347/2022 z dnia 8 grudnia 2022 r., obręb Myśliborzyce; Nr XLIV/390/2023 z dnia 24 maja 2023 r. W uchwałach tych wskazano, że granice obszaru objętego zmianą określa załącznik graficzny. Z kolei w uchwale Nr XLIV/390/2023 w § 2 wskazano, że celem podjęcia zmiany studium jest dostosowanie kierunków zawartych w studium do wymogów wynikających z konieczności rozwoju gminy w zakresie możliwości lokalizowania odnawialnych źródeł energii elektrycznej z paneli fotowoltaicznych. O podjęciu powyższych uchwał oraz możliwości składania wniosków do zmiany studium w terminie do dnia 28 lipca 2023 r. Wójt Gminy Lubsza poinformował w drodze ogłoszenia zamieszczonego w prasie lokalnej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej w skrócie: BIP) Urzędu Gminy Lubsza. Zawiadomienie o podjęciu ww. uchwał oraz o terminie składania wniosków Wójt przesłał również dnia 29 czerwca 2023 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania zmiany studium. Następnie przy piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r. Wójt przedłożył właściwym organom do uzgodnienia i zaopiniowania projekt zmiany studium wraz z prognozą odziaływania na środowisko. W dalszej kolejności ogłoszeniem z dnia 14 marca 2024 r. zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP Urzędu Gminy, poinformowano o wyłożeniu projektu zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w terminie od dnia 21 marca 2024 r. do dnia 11 kwietnia 2024 r., o wyznaczonej na dzień 11 kwietnia 2024 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu zmiany studium w terminie do dnia 2 maja 2024 r. Dalej, w dniu 13 sierpnia 2024 r., Wójt podjął rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia wniesionych uwag, w którym wskazano, że wszystkie zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione.
Następnie w dniu 28 sierpnia 2024 r., działając na podstawie art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej zwanej w skrócie: u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609), zwanej dalej w skrócie u.s.g., w związku z ww. uchwałami w sprawie przystąpienia do zmiany studium Rada Gminy Lubsza podjęła uchwałę Nr IV/51/2024, w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubsza", zwanego dalej Studium.
W § 1 uchwały Rada stwierdziła, że uchwala zmianę Studium uchwalonego uchwałą Rady Lubsza z dnia 30 października 2001 r., Nr XXVII/26/2001. W § 2 wskazano, że załącznikami do uchwały są: ujednolicony tekst studium - załącznik nr 1 (pkt 1); ujednolicony rysunek studium - załącznik nr 2 (pkt 2); rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag - załącznik nr 3 (pkt 3) i dane przestrzenne - załącznik nr 4 (pkt 4). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Lubsza (§ 3) oraz postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4). W tekście Studium w Rozdziale V pkt 3.1 wskazano obszary, na których dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 1000kW wraz z ich strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz użytkowaniu terenu z wyłączeniem farm wiatrowych oznaczonych symbolem PEF. Natomiast w pkt 4. tego Rozdziału jako jedną z przesłanek zmiany studium określono potrzebę wyznaczenia obszarów umożliwiających lokalizację urządzeń fotowoltaicznych.
Pismem z dnia 27 września 2024 r. A. K. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Lubsza Nr IV/51/2024. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- zastosowanie niewłaściwej ustawy na dzień podjęcia uchwały, tj. ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2024 r, poz. 1130, oraz nieobowiązującego art. 12 ust. 1 w ww. ustawie, co wyklucza możliwość podjęcia takiej uchwały z uwagi na jej wadę prawną,
- ograniczenie prawa własności w związku z nieuwzględnieniem roszczenia o wykluczenie działki nr a, obręb C. z zakresu objęcia niniejszej nieruchomości w całości z obszaru, dla którego wprowadzono w niniejszej uchwale możliwość lokalizowania farm fotowoltaicznych powyżej 1000W, w oparciu o złożony w terminie wniosek osoby fizycznej - strony skarżącej.
Skarżący zarzucił też naruszenie prawa procesowego poprzez przeprowadzenie procedury wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, na podstawie nieobowiązującego w tym dniu art. 11 pkt 7 u.p.z.p., dla którego to ogłoszenia podano błędną podstawę prawną jako - Dz. U. Nr 2023 r. poz. 977, z późn. zm.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w terminie złożył wniosek o uwzględnienie przez organ jego uwag, które dotyczyły wyłączenia z obszaru przeznaczenia pod farmy fotowoltaiczne o mocy większej niż 500 Kw (lub 1000Kw) działki nr a w C., stanowiącej jego własność. Dalej podniósł, że u.p.z.p. na dzień podjęcia uchwały nie zawierała już powołanego w niej art. 12 pkt 1, który został uchylony z dniem 24 września 2023 r. Skarżący zarzucił, że w związku z zmianą Studium naruszono podstawowe zasady prawa własności poprzez przyjęcie rozwiązań wpływających na brak możliwości rozwoju nieruchomości według własnych, suwerennych intencji właściciela. W przekonaniu skarżącego narzucanie abstrakcyjnego trendu budowy farm fotowoltaicznych na terenach zalewowych jest wymuszone przez lobby dużych firm z branży PV. I chociaż studium samo w sobie nie jest aktem prawa miejscowego (czyli nie ma bezpośredniej mocy prawnej), stanowi podstawę do tworzenia w przyszłości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub ram dla tworzenia planów ogólnych na podstawie nowych przepisów. Poza tym przyjęta koncepcja blokuje rozwój inwestycji związanych z szeroko pojętym rolniczym przeznaczeniem gruntów oraz możliwość lokowania instalacji mniejszych niż 1000Kw (1MW), których inwestorem mógłby być rolnik indywidualny lub małe spółdzielnie energetyczne, w tym w znacznym stopniu stworzone przez rolników i innych mieszkańców gminy wiejskiej. Skarżący podkreślił, że jeśli chodzi o działkę stanowiącą jego własność to nigdy nie wnioskował o ustanowienie na niej obszaru dopuszczającego sytuowanie farm fotowoltaicznych powyżej 1000KW i pewnie większość mieszkańców też nie. Ponadto podczas obrad Rady Gminy nie omówiono projektu uchwały i nie podjęto dyskusji nad planowanymi zmianami do studium, tym bardziej nie odczytano uwag skarżącego, ani nie uzasadniono powodów odrzucenia jego postulatów, dotyczących wyłączenia z obszaru przeznaczenia pod farmy fotowoltaiczne o mocy większej niż 500kW (lub 1000kW). Skarżący zarzucił też, że postępowanie w sprawie ogłoszenia było niezgodne z obowiązującą na dzień podjęcia uchwały u.p.z.p. Reasumując skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała nie może być uznana za zgodną z prawem, ponieważ narusza przepisy prawa materialnego i prawa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Gmina Lubsza wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi Gmina podniosła, że nie został naruszony interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Za chybiony uznał organ zarzut dotyczący zastosowania w procedurze podejmowania studium nieobowiązujących przepisów u.p.z.p. W tym zakresie Gmina dowodziła, odwołując się do treści art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2003 r. o zmianie u.p.z.p., że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie miały przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto organ stwierdził, że radni w trakcie głosowania nad uchwałą znali treść zgłaszanych uwag, ponieważ załącznikiem do projektu uchwały była lista uwag nieuwzględnionych. Końcowo podkreśliła, że studium jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, zgodnie z którym określane są kierunki rozwoju Gminy. Dla działki nr a obręb C. określono, że na wskazanej nieruchomości dopuszcza się możliwość lokalizacji urządzeń służących produkcji energii elektrycznej, ale jej podstawową funkcją jest funkcja rolna. Poza tym, aby móc zlokalizować urządzenia służące produkcji energii elektrycznej należy uchwalić miejscowy plan z ustaleniami umożliwiającymi realizację odnawialnych źródeł energii. W związku z powyższym skarżący mylnie wskazuje naruszenie ograniczenia prawa własności poprzez dopuszczenie na wskazanej nieruchomości jedynie określenia dopuszczalnego kierunku zmian.
W piśmie z dnia 25 listopada 2024 r. skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania związanych z jego udziałem w sprawie.
Na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 15 grudnia 2024 r. Gmina wyjaśniła, że przeznaczenie dla działki nr a w C. w zaskarżonym studium nie uległo zmianie, a rozszerzeniu poprzez wyznaczenie obszaru, na których dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW wraz ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu – z wyłączeniem farm wiatrowych. Natomiast przeznaczenie pierwotne terenu w studium przed zmianą dla działki nr a w C. to tereny upraw rolnych - gleby chronione.
W piśmie z dnia 26 lutego 2025 r. Gmina, odpowiadając na kolejne wezwanie Sądu, wskazała, że w rysunku Studium będącym załącznikiem nr 2 uchwały nastąpiła oczywista omyłka w treści legendy. Dalej wyjaśniła, że w treści legendy powinien być zapis o mocy nie przekraczającej 1000 kW a nie 500 kW zgodnie z treścią uchwały. Natomiast autor zmiany studium skorygował legendę w rysunku studium (dopiero po wezwaniu Sądu), który - po korekcie - został dołączony do pisma.
Na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. Sąd postanowił wobec powyższej odpowiedzi organu wezwać Gminę, w terminie 7 dni, do uzupełnienia jej treści poprzez wskazanie w jakiej dacie doszło do "skorygowania" legendy rysunku studium w załączniku do zaskarżonej uchwały, w formie jakiego aktu, w jakim trybie oraz w jakiej dacie. Nadto Sąd zobowiązał organ do oświadczenia, która wersja studium wraz z jego integralną częścią stanowiącą załącznik była procedowana oraz przesłania stosownej dokumentacji w tym zakresie.
W odpowiedzi na powyższe Gmina w piśmie z dnia 6 marca 2025 r. wyjaśniła, że w legendzie rysunku studium, będącym załącznikiem nr 2 do uchwały skorygowano oczywistą omyłkę (błąd techniczny) w trybie skorygowania zaistniałego błędu i jego naprawy przez organ uchwalający. Skorygowany błąd nie ma wpływu na zakres uchwały. Organ zwrócił też uwagę, że treść legendy nie jest elementem uchwały a jedynie wyjaśnieniem znaków graficznych stosowanych na rysunku. Tak więc poprzez skorygowanie oczywistego błędu zawartego w legendzie nie ingerowano w zakres merytoryczny uchwały i oznaczeń graficznych na rysunku studium, tj. w zakresie strefy lokalizacji odnawialnych źródeł energii, o mocy przekraczającej 1000 kW zgodnie z treścią uchwały. Gmina podniosła, że ustalenia określające kierunki zagospodarowania danego terenu są zawarte w treści uchwały i to one decydują o ustaleniach kierunku zmian, natomiast rysunek jedynie uwidacznia ich lokalizację w przestrzeni. Zdaniem organu oczywista omyłka jak zaszła w legendzie nie ma wpływu na zakres i przedmiot ustalonych kierunków studium, jest jedynie wyjaśnieniem znaków graficznych zawartych na rysunku przy czym wartość 1000 kW wynika z u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane po uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Z kolei, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Lubsza podjęta w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubsza". Kompetencje do podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w przedmiocie studium określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 cyt. wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie takiej uchwały następuje na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1 stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W tym miejscu od razu też wyjaśnić przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tej ustawy dokonaną z dniem 24 września 2023 r. ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), zwaną dalej ustawą zmieniającą. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian. W niniejszej sprawie Wójt pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. przedłożył właściwym organom do uzgodnienia i zaopiniowania projekt zmiany studium wraz z prognozą odziaływania na środowisko, co oznacza że do opracowania i uchwalenia Studium miały zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. Tym samym Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skarżącego dotyczące błędnego zastosowania przez organ przepisów, które już nie obowiązywały w dacie podjęcia uchwały w sprawie zmiany Studium.
Dalej wskazać przyjdzie, że tryb zaskarżania do sądu uchwały organu gminu podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej ustalony został w art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie powszechnie przyjmowana jest możliwość wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie przyjęcia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, na gruncie regulacji art. 101 u.s.g., ze względu na potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. W tym zakresie przyjmuje się, że studium mimo to, iż nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), lecz dokumentem wewnętrznym, adresowanym do podmiotów systemu administracji publicznej, a tym samym nie ingerującym bezpośrednio w prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości położonych na obszarze nim objętym, to ze względu na charakter zawartych w nim postanowień, które w znacznej mierze determinują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki (por. wyroki NSA: z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1203/10, z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 420/18, z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 108/21, z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 884/20, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podkreśla się w tym kontekście znaczenie, jakie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, o czym stanowi wprost art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Co więcej art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje sporządzenie projektu planu miejscowego m.in. zgodnie z zapisami studium, zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z powyższego wynika, że dokonując ustaleń w planie miejscowym rada gminy, w toku prac planistycznych, zobowiązana jest do dokonania autointerpretacji uchwalonego uprzednio studium bacząc, by projekt planu miejscowego odpowiadał określonej w studium polityce przestrzennej gminy, która bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1540/13). Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego wynika więc z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Oceniając legitymację procesową skarżącego, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. podkreślić też trzeba, że tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącym podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04 i z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04, postanowienie NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1992/16).
Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Źródłem interesu prawnego nie może być przy tym procedura uchwałodawcza, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile, bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami.
Zaakcentować należy także, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Musi, zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Inaczej mówiąc, strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny musi być również aktualny, a nie ewentualny, a więc zaistniały w dniu wnoszenia skargi. Poza tym, interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi mieć też charakter realny, co oznacza, że skarżona uchwała musiałaby wprost i bezpośrednio oddziaływać na prawo (uprawnienie) wnoszącego skargę, poprzez pozbawienie lub ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że interes prawny musi być aktualny, a nie przyszły i niepewny. Należy jednak zauważyć, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie 101 ust. 1 u.s.g., nie wystarcza posiadanie interesu prawnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że interes prawny musi być naruszony, co powinna wykazać strona skarżąca. Co ważne, naruszenie to musi być bezpośrednie i zaistniałe, samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego nie pozwala na skuteczne powołanie się na tę instytucję prawną. Dopiero zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2459/23).
W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi swoją legitymację skargową z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr a w C., która została objęta zapisami zaskarżonej zmiany Studium. W poprzednio obowiązującym Studium dla nieruchomości tej przewidziane było przeznaczenie pod tereny upraw rolnych - gleby chronione. Natomiast w kwestionowanym obecnie Studium przeznaczenie to uległo zmianie poprzez dopuszczenie rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW wraz ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu z wyłączeniem farm wiatrowych oznaczonych symbolem PEF (pkt 3.1 Rozdział V Studium - str. 132). Ustalając przeznaczenie wskazanej nieruchomości, zaskarżona uchwała niewątpliwie reguluje sytuację prawną skarżącego, kształtując przysługujące mu prawo własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Skoro postanowienia zaskarżonej uchwały określają dla nieruchomości jej przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu wprowadzając określone ograniczenia, które skarżący musi respektować w zakresie wykonywania prawa własności, to niewątpliwie istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym aktem. Trzeba bowiem pamiętać, że poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów (por. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2528/23). W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżący wykazał - stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny.
Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Podkreślenia jeszcze wymaga, że ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11).
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że ocena legalności studium dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność studium w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Właściwość organów odnieść należy do kompetencji poszczególnych organów gminy w toku sporządzania planu. Z treści wskazanej regulacji jednoznacznie też wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, a zasady sporządzania studium dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania studium wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością studium, lecz tylko to, które ma charakter istotny. Zaznaczyć również trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności studium dokonywane jest tylko w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy tej nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. - jak już wyżej powiedziano - nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej studium. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15).
Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego, Sąd stwierdził, że przy jej podejmowaniu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Tym samym wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że z analizy dokumentacji planistycznej przedstawionej przez Gminę wynika, że kolejne etapy procedury - wszczętej uchwałami Rady Gminy Lubsza w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium: Nr XX/183/2020 z dnia 29 października 2020 r. obręb Dobrzyń; Nr XXV/245/2021 z dnia 9 września 2021 r., obręb Mąkoszyce; Nr XXXIX/347/2022 z dnia 8 grudnia 2022 r., obręb Myśliborzyce i Nr XLIV/390/2023 z dnia 24 maja 2023 r. - przeprowadzono zgodnie z art. 11 u.p.z.p. Zostały one właściwie udokumentowane, stosownie do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. poz. 2405), zwanego dalej rozporządzeniem. Kolejne etapy tego postępowania opisane zostały we wstępnej części uzasadnienia, stąd nie jest zasadne ich powtarzanie. Zdaniem Sądu zostały one przeprowadzone prawidłowo.
W następnej kolejności zwrócić należy uwagę na okoliczność, że przedmiotowa uchwała jest zmianą studium przyjętego przez Radę Gminy Lubsza uchwałą z dnia 30 października 2001 r. Nr XXVII/26/2001. Mając zatem na względzie, że kontrolowana uchwała jest jedynie zmianą studium, należy wskazać, iż wprowadzona aktualizacja winna zostać wyróżniona na tle dotychczas obowiązującej treści części tekstowej i graficznej studium.
Zgodnie z § 8 rozporządzenia projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (ust. 2), ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2 stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 3 projekt rysunku studium zawiera objaśnienia wszystkich użytych na projekcie rysunku studium oznaczeń i symboli a przy sporządzaniu projektu rysunku studium używa się oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z projektem rysunku studium.
Wedle zaś art. 9 ust. 2 u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając ustalenia strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a także strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Natomiast art. 9 ust. 3a u.p.z.p. stanowi, że zmiana studium dla części obszaru wymaga dokonania zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.). Zmiana studium – jak jednoznacznie wynika z art. 27 u.p.z.p. – następuje w trybie, w jakim jest ono uchwalane.
Z przytoczonych przepisów wynika, że studium jest aktem planistycznym o charakterze kompleksowym, zatem musi być spójne wewnętrznie, a więc nie może zawierać regulacji wzajemnie wykluczających się.
W rozpoznawanej sprawie analizując treść zaskarżonej zmiany Studium należy dostrzec, że uchwalony załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, który po myśli art. 12 ust. 1 u.p.z.p. stanowi jej integralną część, jest niezgodny z treścią tekstu Studium. Wedle treści uchwały Rozdział V. pkt 3.1 (str. 132 Studium) wyznaczono obszary, na których dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 1000kW wraz z ich strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz użytkowaniu terenu z wyłączeniem farm wiatrowych oznaczonych symbolem PEF. Natomiast w legendzie rysunku Studium teren oznaczony symbolem PEF określono jako obszary, na których dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW wraz ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu - z wyłączeniem farm wiatrowych. Ta wyraźnie zauważalna wewnętrzna sprzeczność pomiędzy tekstem studium i komentowanym załącznikiem w postaci ujednoliconego rysunku studium narusza w sposób istotny przepis art. 12 ust. 1 u.p.z.p., wedle którego wskazane tam załączniki stanowią integralną część uchwały, a zatem wszystkie regulacje Studium powinny być ze sobą zgodne. Niewątpliwie załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały. Podkreślenia także wymaga, że stwierdzony brak spójności zapisów przyjętego Studium może rodzić wątpliwości w zakresie interpretacji jego ustaleń, zwłaszcza że - co należy wyraźnie zaakcentować - rysunek Studium ma taki sam normatywny charakter oraz taką samą moc wiążącą jak zasadnicza jej część. Poza tym przedmiotowa niespójność oznacza, że uchwała w sprawie zmiany Studium nie została sporządzona z zachowaniem reguł dobrej legislacji, w tym jednoznaczności zawartych w uchwale postanowień. Wskazana wadliwość świadczy ponadto o nieprawidłowym wykonaniu wynikającego z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. obowiązku wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii.
W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Gminy, że wskazanie w legendzie rysunku Studium innej mocy urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii niż w tekście Studium należy traktować jako oczywistą omyłkę (błąd techniczny). W przekonaniu Sądu ustalenie to ma charakter materialny, który w rozumieniu art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. determinuje zakres normatywnych ustaleń planu miejscowego. W konsekwencji też ujawniona rozbieżność stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania Studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, wynikających z wyżej wskazanych przepisów. Ponadto należy dostrzec, że sam organ w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 15 grudnia 2024 r., odwołując się do postanowień zaskarżonego Studium, wskazał na moc urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o wartości 500kW zamiast 1000kW, co również poddaje w wątpliwość twierdzenia organu, że błędny zapis w legendzie rysunku Studium jest jedynie oczywistą omyłką.
Zdaniem Sądu wykluczona jest również możliwość skorygowania omawianego błędu przez organ uchwalający Studium, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym zakresie należy wyjaśnić, że ani z przepisów u.s.g. ani też u.p.z.p. nie wynika upoważnienie rady gminy do sprostowania uchwały w sprawie Studium. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, skoro w przepisach tych ustaw nie przewidziano procedury prostowania przez radę gminy studium - mimo wyczerpującego uregulowania procedury ustalającej tryb oraz zasady uchwalania zmian studium to dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji. Poza tym zmiany w studium w drodze sprostowania, a więc bez zachowania trybu, w jakim studium jest uchwalane stanowiłoby obejście art. 27 u.p.z.p.
W świetle powyżej powiedzianego należy jeszcze raz podkreślić, że stwierdzona wadliwość stanowi błąd merytoryczny, a nie jak przyjęła Rada Gminy Lubsza oczywistą "omyłkę". Z tego względu przyjęcie dopuszczalności trybu sprostowania zmiany studium stanowiłoby obejście przepisów art. 11, art. 12 oraz art. 27 u.p.z.p.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 2 sentencji, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 300 zł.