I SA/Op 97/25

I SA/Op 97/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1, art. 40 ust. 2, ust. 3, art. 110 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 1, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 239 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1473
art. 69a, art. 69c ust. 1
Ustawa z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1717
art. 1, art. 19, art. 41
Ustawa z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 listopada 2024 r., nr SKO.40.2877.2024.ps w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi we wrześniu 2024 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 16 października 2024 r. nr DPŚiŚ.5105.odm.10.2024.JL.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. [dalej: strona, skarżący, wnioskodawca] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy] z 26 listopada 2024 r., nr SKO.40.2877.2024.ps, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy [dalej: Burmistrz, organ I instancji] z 16 października 2024 r., nr DPŚiŚ.5105.odm.10.2024.JL, odmawiającą przyznania wnioskodawcy pomocy "doraźnej" w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na usuwanie skutków klęski żywiołowej, to jest powodzi, która miała miejsce w gminie Nysa we wrześniu 2024 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Strona, w piśmie z 19 września 2024 r., zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z prośbą o udzielenie wsparcia finansowego w związku z wystąpieniem powodzi oraz stratami poniesionymi w jej wyniku. Wnioskodawca podał ponadto adres swego zamieszkania w N. W oświadczeniu z 24 września 2024 r. wnioskodawca wskazał, że w okresie od 13 września 2024 r. do 15 września 2024 r. w wyniku bardzo obfitych opadów deszczu zalane zostały: podwórko (zapadła się kostka), garaż i kotłownia. W kotłowni uszkodzone zostały płytki, a wskutek przeciekania wody z dachu odpadł sufit. Strona oszacowała straty na około 20.000 zł.
Pracownik socjalny odnotował w wywiadzie środowiskowym z 24 września 2024 r., że w wyniku zalania garażu, kotłowni i podwórka nie została uszkodzona instalacja elektryczna, a rodzina nie znalazła się w sytuacji, w której nie mogłaby zaspokoić swoich potrzeb bytowych. Wnioskodawca ma dostęp do prądu, wody, zapasów, sprzętów AGD – znajdujących się w mieszkaniu. Skutki zalania nie naruszyły funkcjonowania pozostałej części domu. Pracownik socjalny zaznaczył, że nie widzi podstaw do przyznania zasiłku celowego w kwocie 8.000 zł., ponieważ mieszkanie nie zostało zalane.
W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny potwierdził opisane przez stronę straty poniesione wskutek powodzi. Natomiast wnioskodawca w oświadczeniu z 7 października 2024 r. wskazał, że zapoznał się z aktami i nie zgadza się z wywiadem środowiskowym, jednak nie rozwinął tej wypowiedzi.
Decyzją z 16 października 2024 r. Burmistrz odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy "doraźnej" w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na usuwanie skutków klęski żywiołowej, to jest powodzi, która miała miejsce w gminie Nysa we wrześniu 2024 r. Podstawą prawną decyzji były w szczególności: art. 2, art. 3, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1-2, art. 40 ust. 2-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.) [dalej: ups]. Wydając decyzję organ I instancji kierował się też ustalonymi przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo z 18 października 2024 r.) "Zasadami udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku" [dalej: Zasady]. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał ustalenia faktyczne wynikające z wywiadu środowiskowego, a także dokonał wykładni art. 40 ust. 2 ups wyjaśniając cele, które mogą być realizowane, poprzez przyznanie zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej, oraz przyczyny, które mogą lec u podstaw wydania uznaniowej decyzji w sprawie zasiłku tego rodzaju. W konkluzji uzasadnienia Burmistrz stwierdził, że środki przeznaczone na pomoc w formie zasiłków celowych powinny być kierowane do osób i rodzin, które poniosły straty w budynkach mieszkalnych, w których rodzina mieszkała w momencie zdarzenia klęskowego i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o posiadane środki własne. Organ I instancji zaznaczył ponadto, że świadczenia przyznawane w ramach systemu pomocy społecznej nie mają charakteru ubezpieczeniowego, co w praktyce oznacza, że nie rekompensują poniesionych strat.
Z opisaną wyżej decyzją nie zgodził się skarżący i wniósł odwołanie do Kolegium. Organ odwoławczy, decyzją z 26 listopada 2024 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu powołał: art. 3, art. 39 i art. 40 ups, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 2024 r. w sprawie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego, lubuskiego, opolskiego oraz śląskiego (Dz.U. poz. 1395 ze zm.), którym w związku z powodzią we wrześniu 2024 r. wprowadzono między innymi na terenie powiatu nyskiego stan klęski żywiołowej (§ 1 ust. 2 pkt 2), a także Zasady – zaznaczając jednakże, że nie stanowią one źródła prawa powszechnie obowiązującego. SKO wyjaśniło, że poniesione straty są jednym z głównych kryteriów przyznania pomocy. Niemniej świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako rekompensata za straty spowodowane klęskami lub zdarzeniami losowymi, nie stanowią też zadośćuczynienia ze strony organów państwa.. Sam fakt wystąpienia szkody nie jest zatem wystarczającą przesłanką uruchomienia pomocy, konieczne jest wystąpienie przesłanek ogólnych wsparcia, w tym przede wszystkim musi zaistnieć trudna sytuacja życiowa, której osoba (rodzina) jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Nie każdy zatem podmiot, który poniósł szkodę w rozumieniu art. 40 ups, może i musi uzyskać zasiłek celowy. Pomoc udzielana w przypadku klęski na podstawie art. 40 ust. 1-2 ups powinna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu (dotyczy to odpowiednio budynków gospodarczych), wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Pomoc, o której mowa w art. 40 ups, nie może być udzielana bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny zatem kierować się dobrem osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc w postaci zasiłku celowego ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Decyzje wydawane w trybie art. 40 ust. 2 ups podejmowane są w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, co zasadniczo oznacza, że organ ma możliwość, lecz nie obowiązek, przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność i arbitralność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Odnosząc się do stanu sprawy Kolegium stwierdziło, że stan faktyczny nie jest sporny i wynika z oświadczenia wnioskodawcy, potwierdzonego ustaleniami wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 24 września 2024 r. SKO podzieliło zapatrywanie organu I instancji, iż sam fakt wystąpienia straty spowodowanej przez obfite deszcze we wrześniu 2024 r. nie stanowi wystarczającej przesłanki do uruchomienia wnioskowanej pomocy. Okoliczności sprawy nie wskazują, by wnioskodawca znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Powstałe na nieruchomości szkody dotyczą obejścia domu i pomieszczeń gospodarczych. Potrzeby mieszkaniowe i bytowe wnioskodawcy i jego rodziny pozostają zaspokojone. Naprawienie opisanych szkód niewątpliwe wymagało będzie nakładów finansowych, niemniej powyższym celom nie mogą służyć, w ocenie Kolegium, środki publiczne pochodzące z systemu pomocy społecznej. Przyznany zasiłek celowy nie służyłby w analizowanym przypadku zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej strony, a jedynie zrekompensowaniu powstałego w jej majątku uszczerbku, podczas gdy zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 ups nie ma charakteru odszkodowawczego.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją strona wniosła samodzielnie sporządzoną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenia:
- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy istniały przesłanki pozwalające na jej uchylenie, gdyż do jej wydania doszło w wyniku naruszenia przepisów postępowania oraz niewłaściwej oceny całości zebranego w sprawie materiału, co odbyło się z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 kpa;
- art. 40 ust. 2 w związku z art. 39 ust. 2, art. 3 ust. 1 ups oraz Zasad, poprzez jego błędną wykładnię, że w sytuacji konieczności wykonania remontu w budynku mieszkalnym w zakresie pomieszczeń kotłowni/garażu, a także naprawy dachu, posadzki i ścian usunięcie tych szkód nie ma związku z potrzebami bytowymi, co skutkowało uznaniem, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek celowy na pomoc doraźną, dodatkowo skutkując wydaniem decyzji przekraczające granicę uznania administracyjnego.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona argumentowała, że fakt, iż pomoc udzielana w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej nie stanowi formy odszkodowania, nie oznacza, że organ przyznający taką pomoc ma ograniczyć się do wąskiego rozumienia definicji zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Taka interpretacja powoduje, że fakt, iż skarżący miał zapewniony dostęp do prądu (mimo, że nie było go przez kilka dni), wody (mimo że nie można było z niej korzystać przez kilka tygodni), a także zapasów i sprzętu AGD, miała świadczyć o tym, że potrzeby bytowe skarżącego były zaspokojone, a poprzez to uznanie, że nie przysługiwał mu zasiłek celowy. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji nie można uznać, iż skutki powodzi nie doprowadziły do pogorszenia jego sytuacji bytowej, skoro rozmiar uszkodzeń był bardzo duży, to jest: zalanie garażu, zalanie kotłowni, zniszczenie posadzki w kotłowni, rozszczelnienie się dachu, co spowodowało zalanie sufitu w kotłowni, a następnie jego zawalenie się. Dodatkowo nastąpiło też nasiąknięcie ścian. Na zewnątrz uszkodzona została kostka brukowa. Strona zaznaczyła, że garaż jak i kotłownia znajdują się w bryle budynku mieszkalnego, są to zatem pomieszczenia stanowiące integralną część tej samej bryły, zwieńczone tym samym dachem. Oznacza to, że rozszczelnienie dachu dotyczyło w sposób oczywisty budynku mieszkalnego i także posadzka w kotłowni była posadzką w budynku mieszkalnym. Kwestia dostępu do prądu czy wody na terenie Nysy nie stanowiła okoliczności decydującej o nabyciu prawa do pomocy doraźnej, skoro wszyscy mieszkańcy miasta Nysa byli pozbawieni przez wiele tygodni możliwości korzystania z bieżącej wody. Strona zaznaczyła, że decydujące były tutaj kwestie, iż skutki klęski żywiołowej nastąpiły w budynku mieszkalnym, w którym wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe i miejsce to było jego centrum życiowym. Nie powinno budzić wątpliwości, iż te okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie i że zalanie kotłowni/garażu oraz uszkodzenia w zakresie tych pomieszczeń, czy też sufitu i posadzki, należy oceniać jako zalania oraz uszkodzenia budynku mieszkalnego. Dalej strona wywodziła, że okoliczność, iż instalacja elektryczna czy wodna nie zostały uszkodzone, nie może być czynnikiem decydującym o odmowie, skoro w większości domostw, które uległy uszkodzeniu również te instalacje nie wymagały wymiany, a elementami które zostały uszkodzone to były właśnie ściany, podłogi (namoknięte), a także w większości uszkodzone meble, nie zaś tylko sprzęt AGD. Strona zaznaczyła też, że w sprawie bezspornie zaistniały wszystkie przesłanki udzielenia pomocy wynikające z Zasad. Organ odwoławczy wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie. kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu (art. 39 ust. 2 ups), nie mniej jednak błędnie dokonał wykładni przepisów, nie dostrzegając, iż w niniejszej sprawie organ I instancji przekroczył uznanie administracyjne przy wydaniu swojej decyzji z dnia 16 października 2024 r. Zdaniem skarżącego na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że taki zasiłek może być przeznaczony na remont/naprawę w kotłowni/garażu. Chociażby w zakresie osuszenia ścian, które przecież są elementem domu i których stan w istotny sposób wpłynie na funkcjonowanie rodziny. Zawilgocone i przemoknięte elementy konstrukcyjne domu niewątpliwie stanowią podstawę do uznania, iż nie są to warunki godne do życia w rozumieniu art. 3 ust. 1 ups. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzje wydane zgodnie z art. 40 ust. 2 ups podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Skarżący zauważył, iż w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji organ I instancji przekroczył tę swobodę przy wydaniu decyzji, bowiem przepisy regulujące zasady udzielania pomocy osobom poszkodowanym w wyniku klęsk żywiołowych przewidują pomoc dla osób takich jak skarżący zgodnie z Zasadami. Ponadto Kolegium przy ocenie sprawy nie dostrzegło, iż garaż/kotłownia to elementu budynku mieszkalnego, których uszkodzenie wpłynęło na funkcjonowania skarżącego, a mianowicie doszło do zawilgocenia elementów domu, co wpływało na funkcjonowanie rodziny. SKO w ramach postępowania odwoławczego zobligowane było do merytorycznego rozpoznania sprawy, ustalenia stanu faktycznego oraz wykładni przepisów prawa, a nie jedynie kontroli ustalań zawartych w zaskarżonej decyzji i gdyby uczyniło to w sposób prawidłowy, to nie wydałoby decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, lecz uchyliłoby zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, jako bezpodstawnej, a także wniosło o rozpoznanie sprawy przez Sąd w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa].
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie znalazł w sprawie podstaw przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji albo wznowieniem postępowania administracyjnego, jednak – przeprowadzona w granicach określonej wyżej kognicji – kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, że są one dotknięte wadami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Stan faktyczny wynikający z akt sprawy został opisany wyżej, zatem w ocenie Sądu brak jest konieczności jego powielania.
W rozpoznawanej sprawie – co wymaga podkreślenia – strona zwróciła się z wnioskiem o udzielenie wsparcia finansowego w związku ze stratami, które poniosła w wyniku powodzi z września 2024 r., czyli wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej.
Przypomnieć zatem należy, co pominęły orzekające w sprawie organy, że ustawodawca dokonał zmian normatywnych mających zastosowanie w sprawach dotyczących pomocy państwa udzielanej poszkodowanym wskutek powodzi z września 2024 r. Zmiany, co istotne, wprowadzono:
1) ustawą z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1473 ze zm.) [dalej: ustawa],
2) ustawą z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1717).
Mocą art. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. ustanowiono zmiany ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 654 ze zm.), zaś mocą jej art. 19 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw. Przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. weszły, co do zasady, w życie w dniu 26 listopada 2024 r.
Zgodnie z art. 69a ustawy, obowiązującym od dnia 26 listopada 2024 r., zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ups w kwocie 8 tys. zł, jest przyznawany jako pomoc doraźna osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej i nie podlega zwrotowi. W art. 69c ust. 1 ustawy (data wejścia w życie 26 listopada 2024 r.) postanowiono, że w przypadku gdy zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ups na pomoc doraźną, został wypłacony w kwocie niższej niż określona w art. 69a, wypłaca się wyrównanie na podstawie decyzji wydanej z urzędu. Przepisów art. 10 i art. 61 § 4 kpa nie stosuje się. W ustawie z dnia 21 listopada 2024 r. nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania kwoty 8.000 zł zasiłku celowego do osoby albo rodziny, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej, tj. powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. W art. 41 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. unormowano, że przepis art. 69a ustawy stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego jako pomocy doraźnej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 ups zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej. Zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 ups).
Jak wynika z powyższego, w art. 69a ustawy prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 ups i (co jest ważne) przepis art. 69a ustawy już obowiązywał 26 listopada 2024 r., a więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto z woli prawodawcy zasiłek z art. 69a ustawy "jest przyznawany" a nie "może być przyznany", co oznacza, że decyzja w sprawie takiego zasiłku nie jest decyzją wydawaną przy zastosowaniu uznania administracyjnego, lecz pozostaje tak zwaną decyzją związaną. Przyznanie zasiłku jest więc obligatoryjne, jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych. Tymczasem w sprawie niniejszej organy odwoławczy pominął problem zaistniałych zmian legislacyjnych, skupiając uwagę jedynie na przesłankach przyznania pomocy z art. 40 ust. 2 ups.
Pomoc udzielana na podstawie ww. regulacji stanowi wykonywanie przez gminę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej (art. 18 ust. 1 pkt 4 ups). Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 ups), zaś gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 ups). Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 ups ww. ustalenia (wytyczne) wojewody nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych z art. 40 ust. 2 ups, to jednak wiążą gminę na podstawie art. 110 ust. 2 ups i powinny być respektowane przez gminę przy wypłacie, na podstawie art. 40 ust. 2 ups, zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3501/16). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji 18 października 2024 r. zatwierdził wzmiankowane już wyżej Zasady. W ich postanowieniach ogólnych podano, że pomoc jest udzielana w formie: pomocy doraźnej, na którą składają się: a) zasiłek celowy przyznawany, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ups, zwany dalej "zasiłkiem celowym na pomoc doraźną", przyznawany przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta); b) zasiłek powodziowy przyznawany na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, zwanym dalej: "zasiłkiem powodziowym", przyznawany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zalecono, aby w miarę możliwości przyjmować jednocześnie wnioski o przyznanie zasiłku celowego na pomoc doraźną oraz zasiłku powodziowego.
O ile Zasady nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, to niemniej jednak tego rodzaju wytyczne odzwierciedlają założenia, na jakie przeznaczone zostało finansowanie z budżetu państwa celem realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co wiąże się jednocześnie z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej realizującego zadanie zlecone finansowane z budżetu państwa. Wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty środków finansowych przekazanych na zasiłki celowe na usuwanie skutków klęski żywiołowej, organ pomocowy powinien zatem uwzględniać przeznaczenie środków publicznych określone w wytycznych organu rządowego, który przekazuje środki finansowe na realizację tego zadania zleconego, co określa jednocześnie możliwości finansowe organu pomocowego. Dlatego też organ pomocowy powinien dokonać oceny określonych okoliczności występujących w danej sprawie nie tylko w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych ups, lecz także z uwzględnieniem Zasad.
Sąd zauważył, że wniosek strony, złożony w niniejszej sprawie, został sformułowany w sposób ogólny – o udzielenie wsparcia finansowego, czyli bez wskazania o jakiego rodzaju świadczenie wnioskodawca się zwraca. W przedmiotowej sprawie organy orzekające powinny, rozpoczynając postępowanie, w pierwszej kolejności jednoznacznie określić przedmiot wnioskowanej pomocy – czy strona wnosi o pomoc w formie "zasiłku celowego na pomoc doraźną", czy "zasiłku powodziowego", względnie o oba te zasiłki. Wymagane jest to do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie jego subsumcji pod zastosowaną w sprawie normę, czyli przyporządkowania go do regulacji prawnych stanowiących przedmiot władczego działania organu. W przedmiotowej sprawie, co pominęły co do istoty organy, strona wystąpiła wnioskiem o udzielenie jej wsparcia finansowego w związku z powodzią. Nie określiła bliżej tej pomocy, nie sprecyzowała jej, nie skonkretyzowała czy wnosi o zasiłek celowy na pomoc doraźną, czy zasiłek powodziowy. Na żadnym etapie nie wyjaśniono stronie zasad ubiegania się o pomoc ani jej wariantów, nie ustalono następnie czy i jaka pomoc jej przysługuje. Zwłaszcza, że: po pierwsze – zwróciła się o "udzielenie wsparcia finansowego w związku z wystąpieniem powodzi" oraz po drugie – w oświadczeniu z 24 września 2024 r., podała, że zalane zostało podwórko, garaż i kotłownia, jak również wskazała co konkretnie uległo uszkodzeniu.
Opis zniszczeń zbieżny z oświadczeniem strony (przy czym wzmiankowano pomieszczenie gospodarcze zamiast garażu) odnotował również pracownik socjalny na druku urzędowym oznaczonym jako część VII w rubryce B. Takie pomieszczenia wskazane następnie zostały przez organy obu instancji. Natomiast w rubryce C pracownik socjalny zapisał, że mieszkanie nie zostało zalane. Sformułowany w ten sposób krótki opis strat doprowadził organy do wniosku, że część mieszkalna budynku nie ucierpiała wskutek powodzi. Dopiero w skardze strona wprost podniosła, że pomieszczenia niemieszkalne stanowią część budynku mieszkalnego, a rozszczelnienie dachu i zwilgocenie ich ścian to okoliczności bezpośrednio dotyczące budynku mieszkalnego.
Tym samym na żadnym etapie postępowania nie ustalono w sposób pewny i jednoznaczny, że opis strat odnosi się do budynku, w którym wnioskodawca zamieszkuje. Kwestia ta jest istotna albowiem zgodnie z Zasadami cyt. "7. Zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią." Nie jest w sprawie jasne, dlaczego sytuacja faktyczna została opisana w sposób sugerujący, że budynek mieszkalny skarżącego nie ucierpiał wskutek powodzi.
W przypadku, gdyby przedmiotem postępowania administracyjnego był zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 ups, a nie zasiłek powodziowy (przyznawany na zasadach z art. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi) albo zasiłek celowy na pomoc doraźną (przyznawany na zasadach z art. 69a ustawy), dostrzec należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 ups podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość, lecz nie obowiązek, przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej. W orzecznictwie dotyczącym pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 ups wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ups nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez zdarzenie losowe wypełniające znamiona klęski żywiołowej. Po drugie zasiłek celowy ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Zatem przepis art. 40 ups nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups). Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej klęską żywiołową. Zaś spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 40 ust. 2 ups nie zezwala jednak organowi na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy.
Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organów obu instancji naruszają art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt sprawy prowadzi do konstatacji, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego osobie poszkodowanej wskutek powodzi. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, albowiem bez przeprowadzenia wystarczającej merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, jak i przepisów prawa utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.
Mając na względzie skoncentrowanie się organów na "zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych" stwierdzić należy, że okoliczności te są prawnie obojętne, ponieważ pomoc wnioskowana przez stronę wymaga zastosowania norm zawartych w przepisach szczególnych regulujących pomoc dla powodzian, jako lex specialis, a sam ustawodawca już wprowadzając te regulacje szczególne dokonał oceny konieczności udzielenia pomocy w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego, z uwagi na zaniechanie rozważenia powyższych kwestii, należało uznać za przedwczesną.
Na zakończenie podkreślić również należy, że – jak już wyżej zostało wskazane – organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ani nie wyjaśniły pojawiających się wątpliwości co do kompletności opisu stanu faktycznego wynikającego z dowodów, tym samym ich rozstrzygnięcia nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy orzekające w sprawie nie dokonały odtworzenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę ich rozstrzygnięcia, jak również organ odwoławczy nie przedstawił całościowo podstawy prawnej wynikającej z przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 153 ppsa organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, bacząc by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, a wydając rozstrzygnięcie uzasadni swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 kpa.
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, to jest na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów, po uwzględnieniu wniosku SKO w tym zakresie, któremu strona skarżąca nie sprzeciwiła się (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa).
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący był zwolniony od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.