I SA/Op 94/25

I SA/Op 94/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1 i ust. 5, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 3 pkt 9, art. 3 pkt 3 i pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 21
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 153, art. 170, art. 119 pkt 3, art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi G. N. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 10 grudnia 2024 r., nr 121/II/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy ogrodzenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 21 października 2024 r., nr 63/2024, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej G. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez G. N. [dalej: skarżąca, strona] jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB, organ II instancji] z 10 grudnia 2024 r., nr 121/II/2024, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim [dalej: PINB, organ I instancji] z 21 października 2024 r., nr 63/2024, wstrzymujące budowę ogrodzenia zlokalizowanego w R. przy ul. [...], usytuowanego w granicy działki nr a, arkusz mapy [...], obręb ewidencyjny: [...] R., jednostka ewidencyjna [...], którego inwestorami są G. N. i B. N.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy ogrodzenia, zlokalizowanego w R. przy ul. [...], usytuowanego w granicy niezabudowanej działki nr a, stanowiącej grunty orne, oraz działki nr b, stanowiącej działkę drogową – ul. [...], której właścicielem jest Gmina W. Inwestorami budowy ogrodzenia są G. N. i B. N.
Postanowieniem z 21 października 2024 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) [dalej: upb] PINB wstrzymał budowę opisanego wyżej ogrodzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowe ogrodzenie należy zakwalifikować jako budowlę wzniesioną bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez inwestorów WINB postanowieniem z 10 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wzniesione ogrodzenie jest obiektem budowlanym w postaci budowli, a przeprowadzona inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ II instancji stwierdził zatem, że inwestor, który zaniechał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, dopuścił się samowoli budowlanej. WINB zaznaczył, że PINB był zobligowany do wszczęcia procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 upb i prawidłowo zastosował wskazany przepis, wydając zaskarżone postanowienie, umożliwiając tym samym inwestorowi legalizację obiektu. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie doszło do budowy ogrodzenia, które stanowi budowlę, a nie urządzenie budowlane. Dla kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako budowli znaczenie miała jego funkcja, która polega na wygrodzeniu pustej działki, niezabudowanej budynkiem mieszkalnym, w stosunku do którego mogłaby pełnić funkcję służebną. Błędne jest, zdaniem WINB, przekonanie inwestora, że o legalności obiektu przesądza jego wysokość, która nie przekracza 2,20 m. To funkcja bowiem obiektu, a nie jego wymiary, takie jak długość czy wysokość przesądziły o jego kwalifikacji prawnej, jako budowli.
Na opisane wyżej postanowienie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając naruszenie:
1) art. 3 ust. 1 i 3 upb, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca wykonała roboty budowlane, polegające na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy na działce skarżących znajdują się inne obiekty funkcjonalnie związane z wykonanym ogrodzeniem;
2) art. 29 ust. 2 pkt 20 upb, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że wzniesienie ogrodzenia wymagało pozwolenia na budowę, podczas gdy podlega ono ustawowemu zwolnieniu z takiego obowiązku;
3) art. 48 ust. 1 pkt 1 upb, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy budowa ogrodzenia wzniesionego na działce nr a w miejscowości R. nie podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, co z kolei spowodowało błędne zastosowanie procedury legalizacyjnej na podstawie przywołanego przepisu;
4) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa] w zw. z 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w szczególności skarżących) oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, poprzez pominięcie, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr a w R. zabudowana jest studnią betonową oraz utwardzeniem powierzchni gruntu i zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co skutkowało:
a) błędnym ustaleniem roli i funkcji wzniesionego ogrodzenia, w konsekwencji błędnym ustaleniem przez organ, że skarżąca wykonała bez uzyskania ustawowego pozwolenia na budowę roboty budowlane, polegające na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli, a nie urządzenia budowlanego,
b) pominięciem faktu, że przedmiotowa konstrukcja pełni funkcję ogrodzenia działki, zapewnia bezpieczeństwo oraz jest służebna względem posadowionych na niej obiektów w postaci studni oraz utwardzenia części powierzchni gruntu w związku z czym nie może zostać zakwalifikowana jako budowla;
5) art. 8 § 1 kpa, przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez wydanie postanowienia wstrzymującego prace budowlane, pomimo wcześniejszego udzielenia skarżącej informacji o braku konieczności zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia, jako podlegającego wyłączeniu ustawowemu z takowego obowiązku;
6) art. 7a § 1 kpa oraz art. 81a § 1 kpa, poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść skarżącej zaistniałych w postępowaniu wątpliwości co do stanu faktycznego, jak i prawnego co doprowadziło do błędnego ustalenia, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, co z kolei spowodowało błędne zastosowanie prawa materialnego, poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w zakresie kontrolowanego obiektu z uwagi na brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia.
Skarżąca wniosła o:
1) przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej załączonej do niniejszej skargi celem wykazania faktu, iż działka nr a w R. zabudowana jest studnią oraz posiada częściowe utwardzenie gruntu,
2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w całości wobec jego bezprzedmiotowości,
3) zasądzenie kosztów postępowania,
4) ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu strona argumentowała między innymi, że uznanie, iż ogrodzenie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy art. 29 ust. 2 pkt 20 upb wyłącza konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, czy choćby nawet zgłoszenia, kiedy ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,2 m, jest całkowicie błędne i sprzeczne z ratio legis powołanych przepisów. Co więcej za takim rozumieniem wskazanych norm przemawia fakt, iż ustawodawca określił, w jakich okolicznościach ogrodzenie nie podlega ustawowemu przywilejowi zwolnienia od konieczności uzyskania zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Po pierwsze zgłoszenia budowy ogrodzenia wymaga przypadek, gdy ogrodzenie przekracza wysokość 2,2 m oraz po drugie – kiedy posiada cechy muru oporowego. Zdaniem skarżącej powyższe potwierdza, że gdyby wolą ustawodawcy było dokonanie zawężenia wyłączeń do innego rodzaju ogrodzeń, czy też uzależnianie od wystąpienia konkretnych okoliczności, takie unormowania zawarte byłyby w normie prawnej. W aktualnym stanie prawnym dopuszczenie innej możliwości wykładni przedmiotowych przepisów prowadzi do wniosków niedających się pogodzić z zasadami racjonalności prawodawcy oraz regułami wykładni celowościowej przepisów.
Dalej strona wskazała, że uchybieniem organu jest także zaniechanie zastosowania normy z art. 29 ust. 2 pkt 20 upb, zgodnie, z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,2 m. Z oględzin dokonanych w dniu 4 września 2024 r. wprost wynika bowiem, że w najwyższym punkcie ogrodzenia oscyluje w granicy 2,12 m. W treści uzasadnienia postanowienia organ II instancji wskazanego faktu nie kwestionuje, opierając się jednak w ciągu dalszym na stosowaniu wprost zapatrywania co do wykładni przepisów prawa o uzależnieniu kwalifikacji ogrodzenia jako urządzenia budowlanego lub budowli. Wspomniana norma prawna z art. 29 ust. 2 pkt 20 upb, zdaniem skarżącej, nie uzależnia możliwości jej stosowania w zależności od tego czy obiekt stanowi budowlę czy urządzenie techniczne. Strona wskazała też, że organy dokonały nieprawidłowej klasyfikacji ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr a w R. Nie uwzględniły bowiem faktu, że działka zabudowana jest studnią betonową oraz jest częściowo utwardzona. Powyższe implikowało, w ocenie strony, obowiązek ustalenia jaką funkcję ogrodzenie pełni w stosunku do posadowionych na działce obiektów. W ocenie skarżącej nie może budzić wątpliwości, że ogrodzenie działki ma na celu nie tylko odgrodzenie jej od pozostałych parceli, ale również funkcję zabezpieczającą teren działki i posadowionych na niej obiektów, które zostały wykonane w celu przystosowania działki do celów zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy domu jednorodzinnego, a które z uwagi na ograniczone możliwości finansowe inwestorów nie zostały jeszcze zrealizowane.
Kontynuując skarżąca podniosła, że postanowienie WINB obarczone jest błędną wykładnią i następnie niewłaściwym zastosowaniem w przedmiotowej sprawie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 upb, w zakresie w jakim organy obu instancji zgodnie przyjęły, że w niniejszej sprawie posadowione ogrodzenie stanowi samowolę budowlaną. Organy bezkrytycznie przyjęły zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który jednak w sprawie o sygn. akt I SA/Op 358/24 nie rozstrzygał kwestii związanej z meritum niniejszego postępowania, to jest zaistnienia stanu samowoli budowlanej. Sąd we wskazanej wyżej sprawie rozstrzygał zasadniczo kwestie związaną z charakterystyką ogrodzenia w zależności od faktu zabudowania lub niezabudowania działki. Natomiast organ orzekając w niniejszym postępowaniu nie podjął w pierwszej kolejności, przed zastosowaniem procedury naprawczej, rozważań, czy istotnie posadowione ogrodzenie na działce a wymagało pozwolenia na budowę, którego uprzedni brak implikuje konieczność wstrzymania budowy na zasadzie wspomnianego powyżej przepisu. Zdaniem skarżącej nie sposób twierdzić, by przedmiotowe ogrodzenie wymagało uprzedniego wydania pozwolenia na budowę zważywszy na fakt, że ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,2 m limitującej dopuszczalność wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w zasadzie zgłoszenia. Niezależnie od powyższego, na skutek dokonania błędnych ustaleń w sprawie, poprzez pominięcie faktu posadowienia na działce skarżącej innych obiektów, zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 upb budowlane również jest wadliwe.
W dalszej części uzasadnienia skarżąca, motywując zarzuty naruszenia norm regulujących postępowanie administracyjne, podniosła w szczególności, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, a postanowienie nie zostało uzasadnione w sposób właściwy. W ocenie strony zaniedbania organów obu instancji odnoszą się w szczególności do braku uwzględnienia zarówno w materiale dowodowym, jak i w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, faktu zabudowania działki innymi obiektami w postaci studni betonowej oraz częściowego utwardzenia terenu. Powyższego nie uwzględnia protokół oględzin nieruchomości oraz szkic sytuacyjny mimo, że podczas oględzin przedstawiciele organu administracji wykonywali zdjęcia uwzględniające posadowienie tychże obiektów. Skarżąca wyjaśniła, że wykonane częściowe utwardzenie na działce oraz posadowienie studni betonowej, jak również samo ogrodzenie nieruchomości miało na celu przygotowanie działki pod zamierzoną realizację budowy domu jednorodzinnego. Inwestorzy nie dokończyli inwestycji, którą zamierzają kontynuować etapami w zależności od możliwości finansowych. Powyższe ma, zdaniem strony, kluczowe znaczenie dla ustalenia funkcji zlokalizowanych na nieruchomości obiektów i celu ich posadowienia. Brak wyjaśnienia tych okoliczności powoduje, że organ naruszył normy prawa procesowego, co miało wpływ na treść wydanego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaznaczył, że istotne w sprawie ogrodzenie powstało bez funkcjonalnego powiązania z innym obiektem budowlanym, zatem jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 upb. Dla oceny legalności jego wykonania bez znaczenia pozostaje fakt wznowienia granic działki, czy różnice w wysokości ogrodzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie znalazł w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nie wnosiła też o to strona skarżąca. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia, stwierdził jednak naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub postępowania, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.
Sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ppsa, to jest w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie zażaleniowe w przedmiocie wstrzymania budowy.
Sąd nie przeprowadził, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, wnioskowanego przez skarżącą uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ uznał załączniki graficzne do skargi za integralną część wniesionego środka zaskarżenia, wspierającą argumentację zawartą w części tekstowej. Rozpoznana skarga podlegała sądowej analizie jako całość, a więc również z uwzględnieniem załączników w postaci dokumentacji zdjęciowej.
Na mocy art. 48 ust. 1 upb organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 upb).
Sąd podkreśla, że przedmiotem rozpoznanej skargi jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB o wstrzymaniu budowy wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 upb. W takim stanie sprawy poza granicami rozpoznania pozostają okoliczności inne niż te, które warunkują dopuszczalność wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że decyzją z 17 marca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 upb, PINB nakazał inwestorom rozbiórkę istotnego w sprawie ogrodzenia. Jednak, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, WINB decyzją z 15 czerwca 2023 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W toku oględzin przeprowadzonych 12 lipca 2023 r. A. N. (pełnomocnik inwestora) oświadczyła, że ogrodzenie powstało w dniach 4-5 listopada 2022 r. i zostało dokończone po otrzymaniu decyzji WINB uchylającej decyzję PINB nakazującą rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Zdaniem Sądu zakończenie budowy ogrodzenia nie stoi jednak na przeszkodzie do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, co wynika wprost z art. 48 ust. 5 upb.
Następnie decyzją z 18 września 2023 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy W., decyzją z 5 marca 2024 r., nr [...], WINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Od decyzji tej skarżąca wniosła sprzeciw. Po rozpoznaniu tego sprzeciwu WSA w Opolu, prawomocnym obecnie wyrokiem z 10 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Op 358/24, oddalił sprzeciw.
W uzasadnieniu wyroku z 10 maja 2024 r. WSA w Opolu wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 9 upb pod pojęciem urządzenia budowlanego należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Ogrodzenie nie zawsze można zaliczyć do grupy urządzeń budowlanych. Możliwe jest to zaś tylko wtedy, gdy spełnione zostaną warunki wskazane w pierwszej części legalnej definicji tego pojęcia. Mianowicie, ogrodzenie musi być związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewniać możliwość korzystania z niego. Chodzi zatem o istnienie związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną. I tak np. ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi już na działce zabudowaniami. W tym przypadku w razie samowoli zastosowanie mają regulacje postępowania naprawczego określone w art. 50-51 upb. Wykonanie natomiast ogrodzenia na działce niezabudowanej powoduje powstanie obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 upb (vide wyroki NSA z: 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1463/16, z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 302/16). Jak się przyjmuje, urządzenia budowlane wznoszone wraz z obiektem budowlanym, z którym są związane w sposób funkcjonalny, powinny zostać objęte tym samym pozwoleniem na budowę nawet w przypadku, gdyby dla ich oddzielnego wzniesienia wymagane było jedynie dokonanie zgłoszenia. Natomiast w przypadku ich oddzielnej budowy, przed lub po wzniesieniu obiektu budowlanego, któremu ma służyć, traktowane są one jako odrębne obiekty budowlane, wymagające osobnego pozwolenia na budowę (o ile jest ono wymagane – tak NSA w wyroku z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2191/18). W cytowanym wyroku Sąd zgodził się z WINB, że w sprawie sporne ogrodzenie na działce nr a, powstało bez funkcjonalnego powiązania z innym obiektem budowlanym, tym samym – jak wskazał organ odwoławczy – PINB powinien był przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 upb, a zatem nie było podstaw do jego umorzenia. Organ odwoławczy prawidłowo zatem dokonał subsumpcji przepisów, przyjmując, że z uwagi na kwalifikację prawną ogrodzenia jako budowli nie jest możliwe zastosowanie trybu zawartego w art. 50-52 upb.
Odnosząc się do powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, że na mocy art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 ppsa). Natomiast według art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie, o którym mowa w art. 170 ppsa dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym. Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 ppsa (A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 170, wraz z powołanym tam orzecznictwem).
Sąd zaznacza ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21) wyrażono pogląd, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 ppsa oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Zarówno organ administracji, jak i wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, powinien ograniczyć się wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.
W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że Sąd ją rozpoznający jest związany ustaleniami i poglądami WSA w Opolu wyrażonymi w prawomocnym wyroku z 10 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Op 358/24, wydanym w sprawie ze sprzeciwu strony od decyzji WINB w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia. Wyrokiem tym związane są również organy nadzoru budowlanego. W stanie sprawy niniejszej poporzednio prawomocnie przesądzone już zostało, iż istotne w sprawie ogrodzenie jest obiektem budowlanym – budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 upb oraz że właściwym w sprawie trybem postępowania organów nadzoru budowlanego jest tryb z art. 48 upb, a więc procedura ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej.
Sąd dostrzegł, że w stanie sprawy skarżąca podniosła, że na nieruchomości wybudowano studnię oraz że wykonano utwardzenie terenu. W istocie, w ocenie Sądu, studnia mogłaby być uznana za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 upb. Z przepisu tego, mającego charakter definicyjny wynika, że ilekroć w ustawie Prawo budowlane mowa jest o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, wymieniony w tym przepisie w formie enumeracji przykładowej. Obiektu takiego jak studnia w art. 3 pkt 3 upb nie wymieniono, ale należy zauważyć wyliczenie ustawowe ma charakter przykładowy, a więc otwarty (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2828/17). Jednakże tego zagadnienia, obecnie podniesionego w skardze, nie analizowały i nie dokumentowały organy nadzoru budowlanego stwierdzając dotąd, że działka pozostaje niezabudowana. Kwestii tej nie akcentowała również skarżąca, podnosząc jedynie, że planuje wzniesienie na działce budynku. Nie jest też wiadome na podstawie akt sprawy, kiedy studnia i utwardzenie terenu zostały wykonane, to jest przed czy po wybudowaniu ogrodzenia. Dotychczasowa dokumentacja fotograficzna oraz opisy stanu nieruchomości wykonane przez organ nadzoru budowlanego nie wskazywały na istnienie studni i utwardzenia gruntu. Przede wszystkim jednak skarżąca nie wzięła pod uwagę tego, że urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, takie jak na przykład ogrodzenie (art. 3 pkt 9 upb). Zdaniem Sądu z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych nie wynika, żeby sporne ogrodzenie było związane ze studnią względnie placem (jeśliby był obiektem budowlanym kategorii XXII wymienionym w załączniku do upb) i zapewniało możliwość prawidłowego korzystania z takiego obiektu budowlanego. Tym samym w sprawie nie nastąpiła doniosła prawnie zmiana stanu faktycznego sprawy, która uzasadniałaby odstąpienie od zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku o sygn. akt I SA/Op 358/24.
W sprawie niniejszej sporną pozostaje też kwestia, czy inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia budowy, czy też – jak podnosi strona – nie ciążyły na nim obowiązki tego rodzaju, a wzniesienie ogrodzenia nie było reglamentowane Prawem budowlanym, ponieważ wysokość ogrodzenia nie przekracza 2,20 m.
Jak stanowi art. 29 ust. 1 upb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa (pkt 21) ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. Zatem a contrario budowa ogrodzenia nieprzekraczającego 2,20 m, nie wymaga – przed rozpoczęciem robót budowlanych – ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli wysokość ogrodzenia nie przekracza limitu wyznaczonego przepisem upb, to nie znajdą też zastosowania przepisy art. 48 upb, które dotyczą obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia budowy, bądź wybudowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podkreśla w tym miejscu, że wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Op 358/24 wyznaczył właściwy tryb postępowania organów uregulowany w Prawie budowlanym, ale co – istotne – nie przesądził o tym, jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ nadzoru budowlanego.
W stanie sprawy niniejszej wyłaniają się więc dwa istotne prawnie zagadnienia. Po pierwsze Sąd kierując się zasadą "lege non distinguente nec nostrum est distinguere" (tam, gdzie ustawa nie rozróżnia, nie naszą jest rzeczą wprowadzać rozróżnienie) stwierdził, że nie znajdują umocowania w przepisach upb rozważania WINB prowadzące do wniosku, że rozpoczęcie robót budowlanych skutkujących powstaniem ogrodzenia stanowiącego budowlę musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, a zgłoszenie budowy jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy ogrodzenie jest kwalifikowane jako (związane z obiektem budowlanym) urządzenie budowlane z art. 3 pkt 9 upb. Prawo budowlane nie zawiera takiego rozróżnienia, zatem zdaniem Sądu, wzniesienie ogrodzenia, którego wysokość przekracza 2,20 m, kwalifikowanego jako budowla "samodzielna", bo niezwiązana z innym obiektem budowlanym, wymaga zgłoszenia budowy, a nie – uzyskania pozwolenia na budowę. Po drugie i podstawowe w sprawie – konieczne jest niewątpliwe ustalenie, czy inwestor wybudował ogrodzenie, którego wysokość przekracza 2,20 m. Zdaniem Sądu akta sprawy administracyjnej nie przynoszą jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii. Pomiarów wysokości ogrodzenia PINB dokonywał kilkukrotnie i tak: 1) w protokole z 5 stycznia 2023 r. oraz w protokole z 2 lutego 2023 r. zapisał, że ogrodzenie mierzone w różnych miejscach ma różną wysokość wynoszącą od 1,5 m do 2,3 m; 2) natomiast w protokole z 12 lipca 2023 r. zapisał, że wysokość ogrodzenia w różnych miejscach wynosi od 2,00 m do 2,30 m; 3) w protokole z 19 stycznia 2024 r. odnotował, że wysokość ogrodzenia wynosi do 2,20, a jedynie na odcinku około 34 m wysokość ogrodzenia miejscami jest wyższa niż 2,20 m i w miejscach wskazanych przez Gminę W. wysokość ta nie przekracza 2,30 m; różnica wysokości ogrodzenia spowodowana jest tym, że nawierzchnia w dolnej części ogrodzenia została wykonana z niestabilnego kamienia łamanego; 4) wreszcie w protokole z 4 września 2024 r. odnotował, że wysokość ogrodzenia jest zróżnicowana, to jest w najwyższym punkcie wynosi 2,12 m, a w najniższym – 1,97 m.
W uchylonej przez WINB decyzji z 18 września 2023 r., nr [...], umarzającej w całości postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia, organ I instancji stwierdził, że cyt. "analiza spornego wskazuje zatem, że niemalże na całej długości nie przekracza ono 2,20 m. Graniczna wartość została przekroczona jedynie na niewielkim odcinku mierzonym od strony ul. [...], a wartość tego przekroczenia waha się w przedziale 3-5 cm. Zdaniem tutejszego organu pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ stwierdzone przekroczenie wartości 2,20 m wynika z występującego na obszarze niewielkiego obniżenia terenu, a ponadto mieści się w dopuszczalnej tolerancji technicznej wykonywania robót budowlanych oraz wartości błędu pomiarowego". W ocenie Sądu trafne było stanowisko PINB, który wyjaśnił, że ustalenia faktyczne, dokonane na podstawie pomiarów obiektu budowlanego w warunkach rzeczywiście istniejących na nieruchomości (a więc innych niż laboratoryjne), powinny uwzględniać pewną "tolerancję błędu" pomiaru ze względu na naturalne warunki, w których pomiar był wykonany, jak i właściwości (a w szczególności większą lub mniejszą precyzję) użytych przyrządów pomiarowych. W sytuacji, gdy ustalenie, że wysokość wykonanego ogrodzenia przekracza limit ustalony w upb, co w dalszej konsekwencji może prowadzić nawet do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 49e upb), dane dotyczące wysokości tego obiektu muszą być podane jako pewne i jednoznacznie wskazujące na naruszenie reżimu Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie takiej pewności, w ocenie Sądu, zabrakło, a tym samym organy nie wykazały należycie naruszenia norm Prawa budowlanego, które to naruszenie uzasadniałoby wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zdaniem Sądu prawidłowe i niewątpliwe ustalenie wysokości istotnego w sprawie ogrodzenia ma znaczenie podstawowe dla jej rozstrzygnięcia, ponieważ – w świetle art. 29 ust. 1 pkt 21 upb – wbrew stanowisku WINB przedstawionemu w zaskarżonym postanowieniu (cyt. "tymczasem zarówno z założenia B. N., jak i adwokata R. M., pełnomocnika G. N., wynika przekonanie, że o legalności obiektu przesądza jego wysokość, która obecnie nie przekracza 2,20 m, co wykazano podczas oględzin z 4 września 2024 roku. Jak wskazano w pierwszych akapitach uzasadnienia prawnego, to funkcja obiektu, a nie jego wymiary, takie jak długość czy wysokość przesądziły o jego kwalifikacji prawnej, jako budowli"), budowa ogrodzenia, nawet funkcjonalnie sklasyfikowanego jako samodzielna budowla, nie wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia budowy, jeżeli tylko wysokość takiego obiektu nie przekracza 2,20 m.
Podsumowując, w sprawie zostało już wcześniej prawomocnie przesądzone, że wzniesione przez inwestora ogrodzenie jest budowlą i zagadnienie to nie podlega dalszej analizie. W stanie niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że WINB błędnie ocenił, iż jego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, podczas gdy rozpoczęcie robót budowlanych powinno być w sprawie poprzedzone zgłoszeniem budowy z art. 29 ust. 1 upb, jeżeli strona zamierzała wznieść ogrodzenie, którego wysokość przekracza 2,20 – czego jednak w sprawie nie potwierdzono. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego nie wykazały niezbicie, że wysokość ogrodzenia przekracza 2,20 m, a tym samym nie podważyły skutecznie legalności jego budowy i nie wykazały spełnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy przesłanek wydania zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie powołanego w nim art. 48 ust. 1 pkt 1 upb, to jest wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji tego, w toku ponownie prowadzonego postępowania, organ nadzoru budowlanego powinien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem wiążących wytycznych Sądu (art. 153 ppsa), a jeżeli uzna to za konieczne – wykonać dodatkowe czynności postępowania dowodowego, a w tym na przykład powtórzyć oględziny nieruchomości i pomiary obiektu budowlanego, jeżeli uzna, że dotychczas wykonane pomiary nie są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej wstrzymania budowy.
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. 29 ust. 1 pkt 21 upb, a także z naruszeniem art. 7 kpa (zasada dochodzenia prawdy obiektywnej), art. 11 kpa (zasada przekonywania), art. 77 § 1 kpa (zasada kompletności materiału dowodowego), art. 80 kpa (zasada swobodnej oceny dowodów), art. 107 § 3 kpa (wskutek niesporządzenia wystarczającego uzasadnienia wydanego postanowienia).
W takim stanie sprawy Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ppsa, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając uiszczony przez skarżąca wpis w kwocie 100 zł, stawkę opłaty za czynności adwokata w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.