I SA/Op 936/24

I SA/Op 936/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 24, art. 32, art. 65 ust. 1, ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 323
art. 22b ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2024 poz 737
art. 8 ust. 15, ust. 16, art. 35, art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z dnia 12 kwietnia 2024 r., Nr LV/453/2024 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - bonu wakacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Skoroszyce (zwana dalej organem, Radą) z dnia 12 kwietnia 2024 r., Nr LV/453/2024, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 1465), dalej zwanej "u.s.g.", oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323), dalej zwanej "u.ś.r.", w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Skoroszyce świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego".
Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 15 kwietnia 2024 r. pod poz. 1127. W § 1 uchwały postanowiono, że ustanawia się świadczenie pieniężne – "bon wychowawczy", którego szczegółowe zasady przyznawania i wysokość określa załącznik do uchwały.
Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Skoroszyce (§ 2). Rada postanowiła także, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie z dniem 1 czerwca 2024 r. (§ 3).
W stanowiącym załącznik do uchwały Regulaminie przyznawania "bonu wychowawczego", ustalono zasady przyznawania tego świadczenia, w tym wysokość świadczenia (500 zł) oraz kryteria uprawniające do otrzymania bonu wakacyjnego. W § 1 ust. 2 Regulaminu zawarto słowniczek, w którym określono m.in., że:
a) program – to wypłata raz w roku kalendarzowym świadczenia na każde dziecko realizujące obowiązek szkolny od 1 do 8 klasy szkoły podstawowej włącznie, po spełnieniu kryteriów określonych w niniejszym Regulaminie (pkt 1);
b) bon wakacyjny lub bon - to jednorazowe i jednoroczne świadczenie pieniężne wypłacane, na okres, w którym wnioskodawca spełnia kryteria programu (pkt 2);
c) wnioskodawca – to rodzice, jedno z rodziców lub opiekunów prawnych dziecka (pkt 3);
d) rodzice lub jeden z rodziców – to rodzice biologiczni i przysposabiając, a także rodzice wspólnie wychowujący dziecko lub dzieci drugiego rodzica, jak również rodzic samotnie wychowujący dzieci oraz opiekunów prawnych dzieci (pkt 6);
e) osoba samotnie wychowująca dzieci – to panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.
Z kolei w § 3 Regulaminu organ stanowiący Gminy Skoroszyce określając kryteria przyznania świadczenia ustanowił, że uprawnionymi do otrzymania bonu wakacyjnego są rodzice, jedno z rodziców albo opiekun prawny dziecka, na które ma być przyznane świadczenie, spełnia kryterium, określone w Regulaminie (ust. 1).
Natomiast ustawiając kryteria przyznania bonu wychowawczego postanowił, że "(...) Przynajmniej jedno z rodziców albo osoba samotnie wychowująca dzieci lub opiekun prawny dzieci pozostają w zatrudnieniu na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonują pracę lub świadczą usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu miesięczne wynagrodzenie lub dochód, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (przy ocenie tego wymogu nie uwzględnia się pomniejszeń wynagrodzenia związanych z niezdolnością do pracy, jak również sytuacji, gdy jedno z rodziców albo osoba samotnie wychowująca dzieci lub opiekun prawny dzieci pozostając w zatrudnieniu przebywa na urlopie rodzicielskim, macierzyńskim lub wychowawczym w związku z urodzeniem drugiego i kolejnego dziecka) albo prowadzą działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, za wyjątkiem sytuacji, gdy jedno z rodziców albo osoba samotnie wychowująca dzieci lub opiekun prawny dzieci nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z nich ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, pod warunkiem, iż z tytułu sprawowania tej opieki pobiera świadczenie pielęgnacyjne; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia" (ust. 2).
Następnie w dniu 25 czerwca 2024 r. Rada Gminy Skoroszyce podjęła uchwałę Nr III/23/2024 zmieniającą ww. uchwałę w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Skoroszyce świadczenia pieniężnego - "bonu wakacyjnego". Zmiany polegały na wprowadzeniu do załącznika 3 uchwały Nr LV/453/2024, stanowiącego Regulamin Przyznawania Bonu Wakacyjnego, po ust. 2 - ust. 2¹ w następującym brzmieniu: "2¹. Bon wakacyjny przysługuje także osobom, które nie spełniają kryterium określonego w ust. 2, ale gdy co najmniej jeden z rodziców albo osoba samotnie wychowująca dzieci lub opiekun prawny dzieci: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z nich ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny lub inną osobą, niezależnie od tego czy pobierają, czy też nie pobierają jakiegokolwiek świadczenia z tego tytułu; lub 2) pobierają zasiłek macierzyński, także po ustaniu zatrudnienia; lub 3) pobierają rentę rodzinną; lub 4) pobierają rentę socjalną; lub 5) pobierają świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad członkiem rodziny; lub 6) pobierają emeryturę; lub 7) pobierają rentę; lub pobierają świadczenie jako stażyści w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy".
Uchwała zmieniająca została opublikowana w urzędowym promulgatorze z dnia 2 lipca 2024 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2024 r. poz. 1837) i weszła w życie 17 lipca 2024 r.
Pismem z 12 września 2024 r. (data wpływu do Sądu 17 października 2024 r.) Wojewoda Opolski (zwany dalej także: Wojewodą, "organem nadzoru") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na opisaną wyżej uchwałę, a także na uchwałę z 25 czerwca 2024 r., Nr III/23/2024 zmieniającą uchwałę w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Skoroszyce świadczenia pieniężnego - "bonu wakacyjnego". Skarga ta została odnotowana w repertorium pod sygn. akt I SA/Op 936/24. Organ nadzoru wnosząc skargę zażądał stwierdzenia nieważności wymienionych uchwał z powodu istotnego naruszenia prawa. Stwierdził także, że nie wydał wobec powyższych uchwał rozstrzygnięć nadzorczych w terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zarządzeniem z 17 października 2024 r., wydanym na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a. oraz § 27 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, wyłączono ze sprawy I SA/Op 936/24, tj. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z 12 kwietnia 2024 r., Nr LV/453/2024, skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z 25 czerwca 2024 r., Nr III/23/2024, nadając jej w repertorium sądowym odrębną sygn. akt I SA/Op 937/24.
Przedmiot niniejszego postępowania sądowego, jak wskazano na wstępie, stanowi zatem uchwała Rady Gminy Skoroszyce z dnia 12 kwietnia 2024 r., Nr LV/453/2024.
Zaskarżając ją organ nadzoru stwierdził, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 32, art. 65 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. - a to z uwagi na nieuzasadnione zawężenie kręgu podmiotów, którym dedykowany jest program, ustalenie dyskryminujących kryteriów przyznawania świadczenia oraz zawarcie w Regulaminie zasad wypłacania "bonu wakacyjnego".
W pierwszej kolejności organ nadzoru odniósł się do regulacji ustanowionych w § 3 ust. 2 oraz ust. 2¹ Regulaminu, które określając beneficjentów świadczenia, czyli dzieci realizujące obowiązek szkolny od 1 do 8 klasy szkoły podstawowej, w jego ocenie w istocie pozbawiają świadczenia dzieci realizujące ten obowiązek w innych klasach niż wymienione, a także dzieci w stosunku, do których obowiązek spełnienia obowiązku szkolnego jest odroczony, bądź dzieci, które z uwagi na swój stan zdrowia nie realizują obowiązku szkolnego. Zdaniem organu nadzoru, taka regulacja narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji, nakazującą równe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Dodatkowo, Wojewoda zwrócił uwagę na treść art. 71 ust. 1 Konstytucji, w której wyrażono obowiązek państwa do uwzględniania w swej polityce społecznej i gospodarczej dobra rodziny, w szczególności rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zwłaszcza rodziny wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Zdaniem organu nadzoru, uszczegółowieniem tych norm jest u.ś.r., a świadczenia przewidziane w tym akcie mają na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej, przy czym wsparcie to ma charakter ekonomiczny. Organ nadzoru podkreślił, że świadczenia rodzinne stanowią więc swego rodzaju pomoc państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi. Z tych względów kwestionowanych regulacji uchwały nie da się pogodzić z głównym założeniem udzielania pomocy rodzinom na podstawie u.ś.r.
W tym kontekście organ nadzoru zwrócił także uwagę na postanowienia uchwały wykluczające z programu dzieci wychowujące się w rodzinach lub u opiekunów prawnych, którzy w dacie składania wniosku nie pracują z innych przyczyn, niż te wskazane w kwestionowanej uchwale (Regulaminie) lub nie otrzymują świadczeń w tych przepisach wskazanych. Dla przykładu opisanej sytuacji organ nadzoru wskazał rodziców, którzy nie pracują, ale nie jest to związane z koniecznością opieki nad innymi osobami, lub nie pracują i nie pobierają świadczeń przewidzianych w uchwale. W ocenie organu, taka regulacja może doprowadzić do krzywdzenia dzieci, które w istocie powinny być rzeczywistymi beneficjentami świadczenia, a to z uwagi na sposób i etap realizacji obowiązku szkolnego edukacji lub status prawny ich rodziców (opiekunów prawnych). Zdaniem organu, uzależnienie otrzymywania świadczenia przeznaczonego dla dziecka od źródeł, czy sposobów dochodów jego rodziców budzi uzasadnione wątpliwości konstytucyjne. Zwrócił także uwagę na art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, dający każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Z tej zasady konstytucyjnej, organ nadzoru wywiódł argumentację, że w ramach swobody podjęcia pracy nie można - za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w ustawie - zmuszać nikogo do podjęcia zatrudnienia lub decydować o sposobie jego ekonomicznego funkcjonowania. Z tych wszystkich względów, organ nadzoru uznał, że regulacja § 3 ust. 2 oraz ust. 2¹ Regulaminu w sposób istotny narusza prawo.
Kolejny zarzut skargi dotyczy § 5 Regulaminu, którym - w ocenie organu nadzoru - Rada określając w nim zasady wypłacania świadczeń, przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. Pomimo bowiem nazwania tej części Regulaminu "zasadami przyznawania", zdaniem Wojewody dotyczy ona w istocie zasad wypłacania tego świadczenia. Natomiast, jak zaznaczył, ustawodawca we wskazanym przepisie prawa ograniczył kompetencje gminy wyłącznie do określenia zasad przyznawania świadczenia, poza zasadami wypłacania świadczenia. Na poparcie przedstawionego w skardze stanowiska, organ nadzoru przywołał poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Skoroszyce (zwany dalej także Wójtem) wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, a także wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieuzasadnionego zawężenia kręgu podmiotów, w oparciu o dyskryminujące kryteria przyznania przedmiotowego świadczenia, wskazał na ogólnikowość i powierzchowność zarzutu, a także na niewskazanie żadnych konkretnych naruszeń zasad równego traktowania, czy dyskryminowania innych podmiotów. W pierwszej kolejności Wójt podniósł, że konstytucyjna zasada równego traktowania odnosi się do podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji. Z tych względów wprowadzenie w kwestionowanej uchwale kryterium wieku dziecka, a konkretniej - określenie tego wieku przez pryzmat kategorii szkoły, do której uczęszcza, nie jest przejawem dyskryminacji konstytucyjnej. W tym kontekście, Wójt zwrócił uwagę na aspekty sprawy i po pierwsze podniósł, że dzieci w zależności od wieku posiadają odmienne potrzeby (w tym psychologiczne) i odmienną sytuację prawną, co widać w regulacjach prawa cywilnego (wiek 13 lat, a następnie 18 lat - w kontekście zdolności do czynności prawnej - art. 11 i nast. Kc), ale także w prawie administracyjnym. Wskazał, że dzieci w wieku szkoły podstawowej (klasy 1-8) nie mają możliwości podejmowania pracy zarobkowo, co zmienia się w przypadku dzieci szkół ponadpodstawowych. Po drugie, Gmina Skoroszyce nie jest organem prowadzącym szkoły ponadpodstawowe, bowiem jest to zadanie powiatowe, a dzieci w tym wieku co do zasady uczęszczają do szkół Gminy Skoroszyce. Stanowią przez to również dobro, które przelicza się na konkretne wartości finansowe, w tym na subwencje oświatowe, które przyznawane są w oparciu o liczbę uczniów i stanowią dochód Gminy. Wójt nie godząc się z zarzutem organu nadzoru, że dzieci chore zostaną pozbawione świadczenia, podniósł, że obowiązek szkolny obowiązuje każde dziecko - w tym chore, a dzieci te pobierają edukację w szpitalach, czy też w innych ośrodkach do tego przystosowanych.
Za niezasadną uznał także Wójt argumentację organu, że zaskarżona uchwała wyklucza z uprawnienia osoby niepracujące, a to z racji tego, że status osoby niepracującej jest odmienny niż status osoby pracującej. Zdaniem Wójta, osoby pracujące są podatnikami (również w dużej części podatnikami podatku - który w pewniej części stanowi dochód gminy (podatek PIT), czyli osoby te składają się na kwotę, która jest następnie dzielona pomiędzy uprawnionych. Dodał także, że art. 22b u.ś.r. stanowiący podstawę do ustalenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń na rzecz rodziny, daję podstawę także do ustalania kryteriów i warunków przyznania takiego świadczenia. Zdaniem Wójta nie chodzi o ustalenie procedury przyznania - tylko ustalenie uprawnień w tym zakresie. Tym samym w jego ocenie nie jest wyłączone określenie takich warunków, jeżeli nie są sprzeczne z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 przywołanym na wstępie p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Równocześnie wskazania wymaga, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest przywołana na wstępie u.ś.r. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, s. 101-102). Przez sprzeczność taką rozumnie się również niezgodność z Konstytucją i aktami wykonawczymi do ustaw oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, Dz.U. z 2003 r. nr 218, poz. 2151).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Przedmiotem uchwały są regulacje dotyczące świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego", a kluczowym jej elementem jest Regulamin przyznawania "bonu wychowawczego" (dalej zwany Regulaminem). Przedstawiona materia stanowi istotne zagadnienie w polityce społecznej i gospodarczej państwa, bowiem uwzględnia dobro rodziny. Natomiast, prawo rodziny do pomocy ze strony państwa zostało ujęte - co podniósł także organ nadzoru - w art. 71 ust. 1 Konstytucji. W świetle tego przepisu prawa, rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Przy czym, terminem "szczególny" odczytywać należy jako skierowany do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego wspomagania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują. Normy zawarte w art. 71 ust. 1 Konstytucji można zaliczyć do tzw. zasad polityki państwa, które nakazują władzom państwowym podejmowanie działań zmierzających do osiągnięcia celu wskazanego w odpowiednim przepisie Konstytucji RP. Sposoby osiągnięcia tego celu pozostawione są do uszczegółowienia ustawodawcy zwykłemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 67/17).
Taka konkretyzacja konstytucyjnego obowiązku państwa do opieki i ochrony rodziny zawarta jest m.in. w obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. u.ś.r., na mocy której wprowadzono pojęcie świadczeń rodzinnych. Nastąpiło to przez utworzenie w jej art. 2 katalogu świadczeń o charakterze pieniężnym. Z założenia ustawodawcy, świadczenia rodzinne mają na celu finansowe wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Mają one stanowić formę pomocy państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi, w tym dziećmi niepełnosprawnymi, a także formę pomocy państwa osobom niepełnosprawnym. Równocześnie należy podnieść, że u.ś.r. stała się podstawą wydana kwestionowanej przez Wojewodę uchwały, a mianowicie art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., zgodnie z którym rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5, określając szczegółowe zasady ich przyznawania oraz ich wysokość. W przepisie tym – co wymaga zauważenia – zawarto upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie świadczenia na rzecz rodziny. Upoważnienie do wydania takiej uchwały ma charakter fakultatywny, zatem to organ stanowiący gminy samodzielnie decyduje o tym, czy na terenie gminy będą przysługiwały tego rodzaju świadczenia, zwłaszcza, że ich wypłaty, jak stanowi art. 22b ust. 4 u.ś.r., finansowane są ze środków własnych gminy. Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 22b ust. 3 u.ś.r. do przedmiotowych świadczeń, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7. Warto także zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 22b u.ś.r. nie przesądził, jakiego rodzaju świadczenia mogą być przyznane. Rada gminy może więc swobodnie, czy też samodzielnie podejmować decyzje w tym zakresie, zgodnie jednak z założeniami lokalnej polityki społecznej oraz zasadami zawartymi w Konstytucji i u.ś.r., co w ocenie Sądu zostało w sprawie zrealizowane.
Podkreślenia wymaga, że zasadnie w judykaturze akcentuje się, iż społeczno-gospodarcze przeznaczenie świadczeń rodzinnych nie powinno polegać na utrzymywaniu rodzin, lecz raczej na podstawowym wsparciu w utrzymywaniu dziecka lub dorosłego członka rodziny o niskim dochodzie i wymagającego opieki. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 554/07, zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki. Pomoc państwa ma charakter akcesoryjny i świadczona jest wyłącznie tym osobom, które we własnym zakresie nie potrafią zaspokoić swych podstawowych potrzeb. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie można przyjmować założenia, że skoro państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1) - to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony.
Udzielanie pomocy przez państwo nie może jednakże naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 Konstytucji. Według niej, wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 31 ust. 1) Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2). Wyjaśnienia przy tym wymaga, że zasada równości stanowi zasadę ustrojową, zasadę ogólną mającą znaczenie dla całego katalogu praw konstytucyjnych oraz publiczne prawo podmiotowe do równego traktowania. Z zasady tej wynika zaś nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Oznacza to, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań dyskryminujących, czy faworyzujących. Wynika z tego w szczególności, że prawodawca przyznając uprawnienia, nie może określać kręgu osób, którym te uprawnienia przysługują w sposób dowolny. Musi on przyznawać dane uprawnienia wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Jeśli natomiast określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niemniej jednak, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96 (opubl. OTK 1996/4/33), argumenty te muszą mieć:
po pierwsze, charakter relewantny, czyli wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony; nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium;
po drugie, charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;
po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...), a jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej.
Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma natomiast charakter relewantny, czyli musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Prawodawca może różnicować podmioty charakteryzujące się wspólną cechą istotną, o ile sformułuje kryterium, na podstawie którego dochodzi do zróżnicowania. Kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią normy oraz pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają ograniczone w wyniku nierównego traktowania (tak Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, WKP 2023, tekst dostępny w LEX - komentarz do art. 32 Konstytucji).
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Rada regulacją zaskarżonej uchwały, a w szczególności jej postanowień § 1 ust. 2 pkt 1, § 3 ust. 2 Regulaminu, nie naruszyła zasad konstytucyjnych, ani innych przepisów prawa. Wbrew temu co twierdzi organ nadzoru, kwestionowana przez niego regulacja uchwały stoi w zgodzie z art. 32 Konstytucji. Rada wprowadzając świadczenie wspierające rodziny zamieszkałe na terenie Gminy, wskazała zasady, które wszystkie rodziny o tym samym położeniu muszą spełnić ażeby z niego skorzystać. Ustanowiła świadczenie będące zarazem odpowiedzią na potrzeby lokalne racjonalne i sprawiedliwie społecznie określając adresatów.
Nie można przy tym, jak zdaje się ocenia to Wojewoda, interpretować zasady równości, jako nakazu stanowienia norm o takiej samej treści dla wszystkich osób (w tym przypadku wszystkich mieszkańców Gminy Skoroszyce) oraz identyczne ich stosowanie w każdym przypadku. Z prawnego punktu widzenia nie należy bowiem brać pod uwagę wszystkich cech danej osoby, tylko takie, które mają znaczenie dla danej regulacji prawnej. Właśnie w oparciu o takie cechy, określane jako cechy relewantne, można określić, które osoby znajdują się w takiej samej sytuacji i powinny być przez prawo potraktowane tak samo.
Zdaniem Sądu, celem ustanowionego przez Radę bonu wakacyjnego, było przyznanie świadczenia rodzicom, których z uwagi na swoją konkretną cechę - Gmina chciała wesprzeć pomocą finansową. Adresatem tej regulacji są rodzice - opiekunowie prawni, pracujący zawodowo, bądź ci, którzy z różnych względów życiowych i losowych, pracy tej nie mogą podjąć i nie wykonują. Nie zachodzi tu zatem przypadek, co podnosi się w skardze, że otrzymanie przedmiotowego świadczenia zostało uzależnione od źródła, czy sposobu dochodów rodziców dziecka. Uchwałodawca w kryteriach uprawniających do otrzymania bonu szeroko określił zakres podmiotów uprawnionych do świadczenia, ujmując w nim nie tylko osoby pracujące zawodowo i to na podstawie różnych form zatrudnienia, ale także osoby nieświadczące pracy zawodowej. Zaliczeni do nich zostali np. renciści, emeryci, czy osoby, które z uwagi na opiekę nad innymi osobami (w tym niepełnosprawnymi dziećmi), pracy zawodowej nie mogą podjąć. Krąg adresatów świadczenia jest zatem szeroki, a to także przez zmiany wprowadzone do zaskarżonej uchwały, które zostały wprowadzone uchwałą zmieniającą. Uchwała zmieniająca, co istotne dla sprawy, weszła w życie i obowiązuje w obrocie prawnym.
W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie miało zrealizować określony cel. Użycie przez uchwałodawcę pojęcia "bonu wakacyjnego", gdzie przez wakacje według Słownika Języka Polskiego - rozumie się dwa przypadki, a mianowicie po pierwsze - okres wolny od zajęć szkolnych, a po drugie - okres wolny od pracy i obowiązków, należy odnosić w kontekście wolnego czasu jaki rodzice mogą spędzić razem ze swoimi uczącymi się dziećmi. Zapewniając im tym samym udział w rekreacji i wypoczynku, po okresie wytężonej nauki i pracy. Przy czym dotyczy to także osób niepracujących, które choć nie świadczą pracy - to z uwagi na określoną sytuację życiową - czas, na który mogliby to poświęcić przeznaczają na inny cel (np. renciści - ochronę i powrót do zdrowia, emeryci odpoczynek z uwagi na osiągnięty wiek, inne osoby - opiekę nad osobami trzecimi). Niewątpliwie zatem, zamiar prawodawcy lokalnego w tym przypadku należy łączyć ze wsparciem opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej funkcji rodziny, czyli zadań wynikających z u.ś.r.
Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem organu nadzoru, że regulacja ta wkracza w sferę swobody w zakresie decyzji co do podjęcia zatrudnienia oraz jego wykonywania, a to przez to, że nie uwzględniając prawa do świadczenia dla rodziców niepracujących - niejako "przymusza" ich do podjęcia zatrudnienia w celu otrzymania świadczenia. W konsekwencji, że stoi w sprzeczności z art. 65 ust. 1 i 2 Konstytucji, stosownie do którego - każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (ust. 1), a obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę (ust. 2). W ocenie Sądu, tak przedstawiony zarzut jest za daleko idącą nadinterpretacją przywołanego art. 65 Konstytucji w kontekście uregulowań przyjętych w zaskarżonej uchwale. Jak wskazał bowiem Sąd Najwyższy w wyroku z 15 grudnia 2021 r., co należy w pełni zaaprobować, art. 65 Konstytucji ujmuje wolność pracy w kategoriach wolności jednostki. SN wskazał na poglądy nauki prawa, w której wskazuje się, że art. 65 ust. 1 Konstytucji dotyczy trzech wolności: po pierwsze - wyboru zawodu, po drugie - wykonywania zawodu, a po trzecie - wyboru miejsca pracy. Te trzy wolności można też ująć w postać bardziej syntetyczną jako jedną konstytucyjną wolność pracy (por. M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2014, teza 2 do art. 65). Zdaniem SN, wolność wyboru zawodu i miejsca pracy nie jest nieograniczona, a konstrukcja art. 65 Konstytucji eksponuje wyraźnie aspekt wolnościowy, a więc nieroszczeniowy charakter wolności pracy. Nie sformułowano więc w tym przepisie typowego prawa socjalnego, z którym łączy się roszczenie zapewnienia społecznie pożądanego dobra (pracy). Przepis ten ustanawia jedynie "podmiotowe prawo o charakterze negatywnym, gdyż gwarantuje każdemu człowiekowi wolny od ingerencji państwa wybór zawodu lub zatrudnienia". W konsekwencji więc, zdaniem SN art. 65 Konstytucji ujmuje wolność pracy w kategoriach wolności jednostki. Nie wynika z niej roszczenie o zatrudnienie, ale "możliwość zgodnego z wyborami życiowymi kształtowania przez jednostkę jej zachowań, której elementami są między innymi swoboda wyboru zawodu, miejsca pracy, a często także sposobu jej wykonywania – tak SN w wyroku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I CSKP 170/21 (LEX nr 3527377).
Tym samym zauważenia wymaga, że swoboda zatrudnienia odnosi się zatem do wolności decyzji co do podjęcia pracy zarobkowej oraz sposobu jej wykonywania, nie stanowi jednak swego rodzaju zwolnienia od ponoszenia konsekwencji tego wyboru. Nie jest także podstawą żądania szczególnego traktowania, w sytuacji świadomego wyboru decyzji o niepodejmowaniu pracy. Co warte podkreślenia, Konstytucja obok wolności wyboru i wykonywania zawodu (art. 65), zawiera także zasadę ochrony pracy (art. 24), którą z uwagi na naturę prawną (tzn. z uwagi na treść i miejsce art. 65 w systematyce Konstytucji RP), należy traktować jako jedną z zasad ustroju Rzeczypospolitej. Zasada ta, jest więc czymś więcej niż sformułowaniem zasady polityki państwa, tzn. wskazaniem kierunku i sposobu działania organów władzy publicznej, bo podstawową funkcją tego przepisu jest wskazanie szczególnej roli "pracy" i zapewnienie jej prawnej ochrony. Konstytucja postrzega pracę jako wartość konstytucyjną. Wynika to z uznania jej znaczenia społecznego, jakie ma ona w obecnych warunkach społecznych, gdzie podstawowe znaczenie w gospodarce przypada pracy nakładczej. Właściwe relacje w stosunkach pracy zapewniają bowiem możliwość utrzymania się zatrudnionym i ich rodzinom oraz zapobiegają wykluczeniu społecznemu czy degradacji osobistej (tak L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, dostępny w LEX jako komentarz do art.65 Konstytucji).
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego ograniczenia jej zastosowania do rodziców i opiekunów prawnych dzieci klas szkół podstawowych (od 1 do 8 klasy) zgodzić się należy z argumentacją Gminy Skoroszyce, że wykonując zadania własne jest ona zobowiązana do zakładania i prowadzenia szkół podstawowych (a zatem szkół objętych zakresem klas 1 do 8), na mocy art. 8 ust. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737). Zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych specjalnych i ponadpodstawowowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, a także innych placówek, o jakich mowa w art. 8 ust. 16 ustawy Prawo oświatowe - należy natomiast do zadań własnych powiatów. Przy uwzględnieniu zasad realizacji obowiązku szkolnego (art. 35 ustawy Prawo oświatowe) i rejonizacji szkół (art. 39 ustawy Prawo oświatowe) - nakazującej utworzenie sieci szkół w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, słusznie Rada Gminy wyszła z założenia, że wszystkie dzieci uczące się z Gminy Skoroszyce uczęszczają do szkół podstawowych na terenie tej Gminy, i w konsekwencji ich rodzice zostali objęci regulacjami uchwały. Niezależnie od powyższego dostrzeżenia wymaga szczególny charakter wspólnoty samorządowej i jej prawo do samodzielności jako wspólnoty lokalnej. Samorząd terytorialny stanowi bowiem jeden z wielu rodzajów samorządu, jest jednak podstawową formą decentralizacji władzy wykonawczej w demokratycznym państwie prawa. Oznacza przede wszystkim proces przekazywania przez państwo obowiązku wykonania zadań publicznych jednostkom, z czym łączy się również proces wyposażania ich w samodzielność wykonywania funkcji administracji publicznej (A. Piekara, Decentralizacja i samodzielność społeczności lokalnych a lokalna jakość życia, Samorząd Terytorialny z 1995 r. Nr 5, s. 57). Regulacje dotyczące samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, zajmują istotne miejsce w obowiązującym porządku konstytucyjnym. I tak, Konstytucja RP stanowi, że: "ustrój terytorialny Rzeczypospolitej zapewnia decentralizację władzy publicznej" (art. 15 ust. 2 Konstytucji RP) oraz że: "ogół mieszkańców zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową" (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP).
Sąd uznał także, że regulacje § 5 Regulaminu przyjęte przez Radę Gminy Skoroszyce nie naruszającą delegacji ustawowej zawartej w art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. Zgodnie z którym uchwały o ustanowieniu dodatkowego świadczenia (w niniejszej sprawie - "bonu wakacyjnego") oraz szczegółowych zasad jego przyznawania, powinny określać wiele istotnych elementów, które pozwolą na realizację prawa do danego świadczenia. Akty tego typu, powinny więc przede wszystkim zawierać przesłanki o charakterze materialnoprawnym, wskazujące na zakres podmiotów, które mogą ubiegać się o dane świadczenie oraz wskazywać warunki, jakie należy spełnić, by dane świadczenie otrzymać. W ocenie Sądu § 5 dookreśla, precyzuje kwestie o charakterze proceduralnym, konieczne w celu przejrzystości uregulowania przedmiotowego zagadnienia. Takie ujęcie choć nie jest może wzorcowe, to jednak nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a umożliwia adresatom, osobom ubiegającym się o świadczenie łatwy dostęp do informacji, wiedzy w temacie zasad przyznawania i otrzymania świadczenia a tym samym umożliwia prawidłowe złożenie stosownego wniosku, spełniającego wymogi formalne do jego uzyskania. Opisanie sposobu wypłaty świadczenia w formie przelewu, ma z kolei na celu jedynie ułatwienie odbioru świadczenia, a więc ma charakter instrukcyjny, bowiem nie uzależnia wypłaty świadczenia od posiadania rachunku bankowego (brak sankcji).
Dostrzec przy tym należy, że w przypadku uchwały, podejmowanej na podstawie art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., podstawą do określenia w niej warunków nabywania świadczenia jest zawarte w ust. 1 upoważnienie do ustanowienia dla osób zamieszkałych na terenie gminy świadczenia na rzecz rodziny odpowiadającego potrzebom lokalnym, co w przedmiotowej sprawie zostało zrealizowane, o czym także powyżej.
Na zakończenie Sąd wskazuje, że przywołane w treści skargi orzeczenia, w tym wyrok WSA w Opolu z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 67/17, nie odpowiadają sformułowanym w niej zarzutom. Przede wszystkim, co należy podzielić, w wyroku tym zasadnie podniesiono, że naruszeniem prawa jest – co nie wystąpiło w przedmiotowej sprawie – przyjęcie kryterium pierwszeństwa dla rodzin opartych na małżeństwie, czy stanowiące ochronę małżeństwa. Zatem osoby będące w tej samej sytuacji życiowej a odmiennej formalnoprawnie nie korzystały z równych praw. W przedmiotowej sprawie takiego zróżnicowania prawodawca lokalny nie uczynił. Ustanowił, co wymaga podkreślenia, wsparcie dla wszystkich mieszkańców będących w tej samej sytuacji prawnej. Jej celem nie jest – jak było to uczynione w sprawie poddanej osądowi WSA w Opolu w wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 67/17 – propagowanie którejś z form rodziny (małżeństwa), ale ustanowienie dodatkowych świadczeń na rzecz rodziny.
W świetle przedstawionych okoliczności, skarga w powyższym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wyżej powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.